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關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)民權(quán)益 制度改革

一、引言

城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國由農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會的巨大推動力，是解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的根本出路，更是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求。而新型城鎮(zhèn)化是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀綜述

（一）新型城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

所謂新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

（1）合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（2）合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要條件。

（3）合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

（二）新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)弊端

（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)制度不健全

首先，流轉(zhuǎn)權(quán)限規(guī)定不明。

其次，土地流轉(zhuǎn)方式的相關(guān)規(guī)定亦不明確具體。

第三，權(quán)利的設(shè)立與流轉(zhuǎn)公示方式不明。

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場風(fēng)險保障機(jī)制不完善

目前，我國缺乏完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險保障機(jī)制。另一方面，我國現(xiàn)行法規(guī)不利于解決土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛。

（3） 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

第一，在農(nóng)民之間土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范；第二，有的農(nóng)戶與專業(yè)化農(nóng)業(yè)公司簽訂的合同缺乏必要的法律支撐；第三，在所簽訂的關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合同文本中，存在著與國家現(xiàn)行法律抵觸的內(nèi)容，合同文本缺乏規(guī)范性，未經(jīng)司法部門的司法鑒定。第四，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺乏規(guī)范，存在較大的隨意性。

（4）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰

長期以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、產(chǎn)權(quán)虛置、管理工作混亂、農(nóng)民的合法土地權(quán)利缺乏法律保障，導(dǎo)致了很多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村土地，土地資源很難進(jìn)入市場進(jìn)行流通或流轉(zhuǎn)。土地資源長久閑置，造成巨大浪費(fèi)，也影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保障

（一）改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化發(fā)展有賴于土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰，賦與土地使用者真正意義上的流轉(zhuǎn)權(quán)利，建立起權(quán)責(zé)明晰、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

（二）充分發(fā)揮政府職能

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體雙方應(yīng)當(dāng)?shù)匚黄降龋⒃谧栽傅幕A(chǔ)之上，政府的介入失去了實質(zhì)的意義。

（三）規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

針對我國現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中存在的問題，應(yīng)出臺相關(guān)法規(guī)，明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序。

（四） 修訂和完善 《土地管理法》

根據(jù)現(xiàn)行法律，當(dāng)農(nóng)戶承包的土地被國家依法征用時容易引起爭議。因此，適時修訂相關(guān)法律法規(guī)中存有互相矛盾的條款，并明確集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的權(quán)益分成，對于促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。

四、健全土地流轉(zhuǎn)制度改革的對策及建議

（一）完善農(nóng)村社會保障體系

我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的滯后，影響著農(nóng)村社會的穩(wěn)定，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要加速推進(jìn)農(nóng)村土地資本化流轉(zhuǎn)就有必要建立健全農(nóng)村社會保障制度，大力提高農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老的保障力度。

（二）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制環(huán)境

政府門要盡快出臺有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律、法規(guī)，特別是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)合同書的規(guī)范格式，制定出關(guān)于土地流轉(zhuǎn)申報、審批、登記的一系列配套程序，以及對于合同糾紛的調(diào)解辦法，為依法有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造有序、明確、統(tǒng)一的法律政策依據(jù)。

（三）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

（1）完善農(nóng)民利益表達(dá)的溝通機(jī)制。

具體措施包括：加強(qiáng)法律宣傳，讓農(nóng)民了解知曉關(guān)于農(nóng)村土地的法律法規(guī)，提高農(nóng)民的法制意識；關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的重大事項，要由農(nóng)民統(tǒng)一投票決定，并進(jìn)行村務(wù)公開，細(xì)化程序、細(xì)則，進(jìn)行民主監(jiān)督。

（2）完善農(nóng)民利益的法律保障機(jī)制。

利益保障機(jī)制的核心就是依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。具體說來主要包括三個方面：依法保護(hù)、受損補(bǔ)償和受害保護(hù)。

（四）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)體系

政府相關(guān)職能部門應(yīng)積極培育成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，成立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行統(tǒng)一收集與，對農(nóng)戶和業(yè)主進(jìn)行咨詢與指導(dǎo)。

五、結(jié)論與展望

土地資源是農(nóng)民基本的生活資料，亦是農(nóng)民最重要的社會保障，同時也是農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的法律問題已成為關(guān)系到農(nóng)民切身利益，社會和諧發(fā)展的重大問題，對此，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律的構(gòu)建，同時加強(qiáng)政府職能，提高農(nóng)民的法律意識，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，最終實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

（參與課題1：黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃年度項目；項目名稱：新型城鎮(zhèn)化過程中土地征收法律問題研究；項目編號：13B022；參與課題2：2013年哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項目；項目名稱：新型城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究；項目編號：YJSCX2013-269HSD ）

參考文獻(xiàn)：

[1]馬興彬.我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)問題研究[D].碩士學(xué)位論文，2013（6）.

[2]劉B.我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地流轉(zhuǎn)問題研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)，2013（5）.

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［關(guān)鍵詞］房屋搬遷；征收爭議；強(qiáng)制拆遷；措施

［中圖分類號］F290［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）18-0057-02

1 新團(tuán)小區(qū)搬遷現(xiàn)狀

為具體了解農(nóng)村房屋搬遷現(xiàn)狀,我們對安仁鎮(zhèn)新團(tuán)小區(qū)100戶人家進(jìn)行了問卷走訪調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示,現(xiàn)新團(tuán)小區(qū)居民來自原廖寧大橋、長福村、民安、新團(tuán)村、玉民村、瓦窯村及新民村等眾多村組,皆因國家征用土地或規(guī)劃城市發(fā)展而搬遷,各村組以中央下發(fā)的文件為依據(jù),結(jié)合各地實情,落實搬遷政策。在對搬遷居民的問卷調(diào)查中,我們了解到新居民點(diǎn)建設(shè)基本完工,居民住所已安置妥當(dāng),道路交通及綠化帶建設(shè)竣工在即,煤電氣也即將通用。

農(nóng)民搬遷后的生產(chǎn)生活狀況發(fā)生改變,具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.1 生活條件與居住環(huán)境明顯改善,但生活成本增加

農(nóng)民搬遷后生活條件與居住環(huán)境的改善,主要表現(xiàn)為：一是日常生活更加便利。新團(tuán)小區(qū)與學(xué)校隔街相望,又臨近綜合貿(mào)易市場,方便了農(nóng)民日常出行、購物及子女上學(xué)。此外,煤電氣的通用使日常生活更為便利。二是生活質(zhì)量得到提高。集中居住后社區(qū)垃圾得以集中處理,衛(wèi)生環(huán)境得到改善。同時,大面積的綠化帶使居住環(huán)境更加優(yōu)美。但是,農(nóng)民搬遷后生活成本明顯增加。對于失地農(nóng)民而言,增加了蔬菜、糧食、肉蛋等開支,還需支付煤電水氣等費(fèi)用,這對原本就不富裕的農(nóng)民來說無疑是雪上加霜。

1.2 部分農(nóng)民收入減少,經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重

農(nóng)民搬遷后,其耕地和宅基地以補(bǔ)差價的形式在集體地置換宅基地或新房,并一次性獲得補(bǔ)償金。但這些補(bǔ)償金尚不足以支付新居裝修費(fèi)及養(yǎng)老金。此外,重置新的生活及生活方式導(dǎo)致開支增加,加劇了農(nóng)民的生存壓力。據(jù)了解,失地農(nóng)民平均每天用于購置糧食及蔬菜的費(fèi)用,將由原來的五元增加到二十元左右,每年就會增加五千多元的消費(fèi),目前糧食和蔬菜價格又一直居高不下,無疑增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

通過與上述搬遷人等的交流可見,農(nóng)民并沒有覺得搬遷后的鄰里關(guān)系不如從前,這主要是因為在搬遷的時候普遍都是全村人,或者是相隔不遠(yuǎn)的人遷到一起,社會關(guān)系網(wǎng)并沒有被打破。

2 搬遷過程中出現(xiàn)的問題及其原因

2.1 土地制度不完善,導(dǎo)致土地征收制度異化

在政府經(jīng)營土地過程中,政府職能與企業(yè)職能混淆,成為“經(jīng)濟(jì)人”,追求土地財政,侵犯了農(nóng)民利益。其原因在于為了確保我國耕地紅線,引導(dǎo)地方政府節(jié)約用地,國土資源局于2008年頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》,該《辦法》規(guī)定,地方在農(nóng)村復(fù)墾,減少多少建設(shè)用地,城市就相應(yīng)新增多少建設(shè)用地,這對地方政府形成一種政策激勵,部分政府定位偏差,被賦予了類似于企業(yè)的職能,侵犯了農(nóng)民的利益。

2.2 土地被征用,農(nóng)民抵制搬遷

據(jù)調(diào)查,搬遷進(jìn)程中,某些農(nóng)民極力反對搬遷,較為嚴(yán)重的則全村集體抗議搬遷,以示“齊心”。這主要由于大多數(shù)人對搬遷政策了解較少,一開始就持著懷疑的態(tài)度。在搬遷進(jìn)程中,一旦有人與政府發(fā)生沖突,消息總會迅速的被無數(shù)傾聽者帶有主觀色彩的傳播開,這樣農(nóng)民對待政府及搬遷就更抵抗了。一部分人則擔(dān)心在搬遷后失去土地經(jīng)濟(jì)狀況會更差,因此拒絕搬遷。另外,通過與居民的交談可見,他們普遍對政府不滿,總感覺政府人員將其補(bǔ)貼金貪污了,他們表示國家關(guān)于搬遷的政策本身是好的,可是由于政府的原因,導(dǎo)致補(bǔ)償金沒有賠償?shù)轿弧?/p>

2.3 政府態(tài)度堅決,以致強(qiáng)制搬遷現(xiàn)象發(fā)生

據(jù)悉,對于堅持到最后仍拒絕搬遷的農(nóng)民,政府會對其采取斷水?dāng)嚯娚踔粮鼑?yán)厲的措施。

該現(xiàn)象需從法律、政府以及農(nóng)民三方面分析原因。首先,從法律角度而言,2010年國務(wù)院法制辦在其網(wǎng)站上公布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》,相對于之前有關(guān)房屋搬遷的條例而言,在很大程度上有了改進(jìn),但仍然存在著一定缺陷。該條例并沒有明確規(guī)定關(guān)于強(qiáng)制搬遷的標(biāo)準(zhǔn),而且,我國并沒有關(guān)于行政強(qiáng)行執(zhí)行的專門法律,在這種無法可依的滯后狀態(tài)下,條例對于房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),卻首先授予行政機(jī)關(guān),容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用執(zhí)行權(quán),從而導(dǎo)致暴力拆遷及人民暴力抵抗拆遷的現(xiàn)象發(fā)生。從政府方面看,房屋搬遷是國家既定政策,各地方政府必須全力貫徹落實。安仁鎮(zhèn)作為旅游城鎮(zhèn),在經(jīng)濟(jì)得到不斷發(fā)展的同時,城市規(guī)劃也十分重要,因此,搬遷是勢在必行的。政府當(dāng)然希望以最有效的方法及最快的速度完成搬遷工作,然而可能因方法不當(dāng),耐心不足,導(dǎo)致搬遷過程中出現(xiàn)一些問題。據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果顯示,對搬遷政策非常了解的人僅占20%,可見,政府就搬遷問題對農(nóng)民宣傳力度不足。另外,數(shù)據(jù)還顯示,有30%的人認(rèn)為在搬遷過程中政府部門的態(tài)度較為惡劣,對農(nóng)民的疑問不能詳細(xì)解答,更加劇了農(nóng)民的抵抗心理。從農(nóng)民角度看,搬遷者普遍文化程度較低,性情耿直沖動,在對搬遷政策不了解的情況下,必然對此持懷疑態(tài)度,再加之各地補(bǔ)償政策不同,農(nóng)民不了解情況而單純地進(jìn)行比較,難免會覺得不公平,從而產(chǎn)生抗拒心理。

2.4 搬遷進(jìn)程不合理,導(dǎo)致土地閑置荒廢

據(jù)調(diào)查,大量土地被征用后未能得到及時利用,現(xiàn)已成為荒地。這主要由于政府在組織搬遷工作時,過度追求速度,在搬遷進(jìn)度較快完成的同時,沒有及時將土地合理規(guī)劃利用,導(dǎo)致大片土地荒廢,農(nóng)民對此怨聲載道,認(rèn)為浪費(fèi)了資源。

2.5 失去土地,致使部分農(nóng)民生活受到影響

據(jù)知,有部分家庭生存對農(nóng)業(yè)收入依賴較大,因國家征地而搬遷,失去土地便沒有了農(nóng)業(yè)收入,經(jīng)濟(jì)狀況受到打擊。雖說土地被占會給予相應(yīng)的補(bǔ)償,但這些錢尚不足以支付新居需要的費(fèi)用。更何況,還需自購糧食蔬菜等。有些人搬遷賠償?shù)腻X已用于支付養(yǎng)老金,雖說社保問題得到解決,但卻欠下一筆不菲的債。

3 解決農(nóng)村房屋搬遷問題的措施

3.1 國家完善相關(guān)法律法規(guī)是根本

有法可依是根本,對于補(bǔ)償及強(qiáng)制搬遷問題應(yīng)有專門的法律明文規(guī)定。首先,改進(jìn)補(bǔ)償方式,增加補(bǔ)償,妥善安排好農(nóng)民生計。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以同時期同類同地段商品房價格為標(biāo)準(zhǔn),節(jié)余土地的收益歸農(nóng)民所有,以保障失地農(nóng)民的生計問題。此外,限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力,將強(qiáng)制搬遷的執(zhí)行權(quán)授予人民法院。遏制地方政府利用法律法規(guī)及中央政策的漏洞,曲解法律規(guī)定,制定投機(jī)性的政策,侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。

3.2 政府加強(qiáng)與農(nóng)民的有效溝通是關(guān)鍵

就政府部門而言,必須以農(nóng)民的利益為出發(fā)點(diǎn),堅持讓政策在陽光下進(jìn)行,杜絕現(xiàn)象。此外,需加大對農(nóng)民的宣傳力度,讓農(nóng)民能盡可能的了解到搬遷政策,不至于盲目相信他人言語,失去主觀判斷力。搬遷過程中,可分派人定期下鄉(xiāng)走訪,多與農(nóng)民溝通,采集民意,對于農(nóng)民的疑問盡心解答,避免與其發(fā)生沖突,以免損壞政府在人民心中的形象,從而失去民心。此外還需合理安排搬遷進(jìn)程,以最有效最快的方法,使農(nóng)民能夠喬遷新居,還要保證周圍一切便利條件在最短的時間內(nèi)能投入使用,同時,也要注意避免土地被征用后閑置荒廢。農(nóng)村人民非常重視社保問題,尤其是那些以務(wù)農(nóng)為生,沒有能力在外尋找工作,現(xiàn)又因征地而完全喪失耕地的人,政府要極力解決好他們的社保問題,以促進(jìn)社會穩(wěn)定。

3.3 農(nóng)民主動了解國家政策,積極配合政府工作是重點(diǎn)

對農(nóng)民來說,首先應(yīng)該主動學(xué)習(xí)了解國家政策方針,設(shè)身處地的為政府考慮,支持政府工作,響應(yīng)國家號召。在搬遷前或搬遷過程中,遇到問題悉心向他人請教,對待政府人員不應(yīng)以吵架鬧事的方式解決問題,要“和平談判”。此外,要有自己的主觀判斷力,不能盲目相信傳言。主動學(xué)習(xí)工作技能,鍛煉自身能力,獲得生存技能。若作為老年人,應(yīng)積極參與小區(qū)內(nèi)活動,組織老年人參加各種協(xié)會,鍛煉身體,豐富生活。

4 結(jié) 論

搬遷問題關(guān)系民生之大計,它的順利解決對和諧社會主義新農(nóng)村的建設(shè)有著巨大的推動作用。從對新團(tuán)小區(qū)的總體調(diào)查發(fā)現(xiàn),搬遷工作從整體上來看效果較為可觀,當(dāng)?shù)厝嗣襁w居后關(guān)系網(wǎng)并未被打破,該點(diǎn)是值得采取和借鑒的。總之,在對待搬遷過程中出現(xiàn)的各種問題上,只要政府能夠從公眾利益出發(fā),切實維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益,做到公正廉潔,農(nóng)民能夠響應(yīng)國家號召,顧全大局,積極配合政府的工作。搬遷工作就能快速且順利地進(jìn)行,新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程就能大大加快,繼而推動我國經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

［1］易小燕,陳印軍,楊瑞珍.農(nóng)民“被上樓”的權(quán)益缺失及其保護(hù)措施［J］.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2011：33-35.

［2］孫東雪.農(nóng)民“被上樓”引發(fā)的土地征收制度的思考［J］.法制與經(jīng)濟(jì)(下旬),2011(11).

［3］李西杰.農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象的倫理反思［J］.道德與文明,2011(3):41-44.

篇3

關(guān)鍵詞：集體土地 房屋 拆遷 安置 法律

近年來,城市化進(jìn)程不斷加快,城市周邊農(nóng)村集體土地大量被征用,本應(yīng)寧靜的鄉(xiāng)村從此就不再平靜了。在拆遷中因主體涉及多個方面,法律關(guān)系又錯綜復(fù)雜,再加上巨額利益的驅(qū)使, 土地承包、流轉(zhuǎn)、征收和征用拆遷中的違法違規(guī)行為時有發(fā)生，損害了農(nóng)民利益的切身利益,威協(xié)到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，由此而引發(fā)的農(nóng)村集體土地補(bǔ)償安置問題受到極大關(guān)注，我們應(yīng)該從法律的角度理智的思考。

一、農(nóng)村集體土地房屋拆遷的立法需要

城市房屋拆遷在我國已有經(jīng)驗，并且也有適用于“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷”的法律法規(guī)《城市房屋拆遷管理條例》。而農(nóng)村房屋拆遷是近幾年才逐漸進(jìn)入人們的視線，還沒有成熟的法律條例出臺，工作中，只有土地管理法中的有關(guān)規(guī)定能對集體土地上的房屋拆遷作以指導(dǎo)，通過征收集體土地所有權(quán)的方式，實現(xiàn)對農(nóng)村房屋的拆遷。但是，農(nóng)村房屋拆遷中地上附著物補(bǔ)償土地管理法的規(guī)定是明顯解決不了的。所以，我國在集體土地房屋拆遷方面的法律還是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的無法可以，無據(jù)可循，導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷中引發(fā)的矛盾此起彼伏，不亞于城市，就其矛盾的復(fù)雜和尖銳程度，必須通過法律加以規(guī)范。 目前，各地根據(jù)本地區(qū)的實際情況自行制定有關(guān)條例，但是規(guī)定條件不同，標(biāo)準(zhǔn)不一，有的百姓滿意，有的百姓怨聲載道，影響安定，所以，針對農(nóng)村集體土地房屋拆遷中的現(xiàn)實問題，急需國家從國情角度出發(fā)出臺合乎民意的農(nóng)村房屋拆遷管理條例。既要考慮到家庭中的戶籍人口問題，又要考慮到土地房屋的價值狀況，以保障農(nóng)村多家庭人口戶經(jīng)濟(jì)利益，只有通過這樣詳細(xì)準(zhǔn)確的立法方可規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷，理順農(nóng)村房屋拆遷中的各項法律關(guān)系，保障農(nóng)村的合法權(quán)益，才會有利于拆遷工作的順利開展。

二、農(nóng)村集體土地房屋拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠砗戏?/p>

農(nóng)村房屋拆遷不但立法方面存有缺陷，在補(bǔ)償方面也是標(biāo)準(zhǔn)不一，非?；靵y，這也是導(dǎo)致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆遷涉及的是國有土地，農(nóng)村房屋拆遷涉及的是集體土地，它們無論是在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體，還是在土地管理方式以及拆遷安置對象等方面都有很多差異，因此不能完全參照《城市房屋拆遷管理條例》去執(zhí)行。而各級政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性很大，補(bǔ)償內(nèi)容不一致,產(chǎn)生了不可避免的矛盾和糾紛。例如，在實際拆遷時，只將房屋、房屋裝修費(fèi)用、搬遷費(fèi)用、地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，并不細(xì)化區(qū)分農(nóng)村房屋的用途、性質(zhì)及相關(guān)的權(quán)利，既只對被拆遷房屋本身的價值和區(qū)位價值進(jìn)行補(bǔ)償，而不考慮到庭院空地的利用價值、以及被拆遷房屋上存在的其他權(quán)利人的利益損失等,這樣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會偏低，嚴(yán)重?fù)p害了房屋所有人的合法權(quán)益。 另外，我國《土地管理法》第四十七條對土地使用權(quán)的征用補(bǔ)償規(guī)定比較明確，相應(yīng)的有具體的計算標(biāo)準(zhǔn)因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而對土地上的房屋征用補(bǔ)償卻沒有明確的規(guī)定和具體的計算標(biāo)準(zhǔn)，爭議也主要產(chǎn)生在這里。所以，應(yīng)考慮到出臺對房屋等附著物的拆遷補(bǔ)償細(xì)化補(bǔ)償項目并確定補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)定，對拆遷補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、拆遷程序、救濟(jì)途徑、法律責(zé)任等做出具體規(guī)定。有了規(guī)定各地就可以按照規(guī)定的計算方法確定具體的補(bǔ)償金額，避免不必要的麻煩，這樣更有利于法律的可操作性和對公民財產(chǎn)權(quán)利的充分保障,有利于解決現(xiàn)實中存在的矛盾。

三、農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作程序的合法性

拆遷工作中之所以矛盾重重，暴力事件頻發(fā)還有一個重要的原因就是工作程序不透明、不公開，所以百姓不支持，不理解，甚至產(chǎn)生怨恨。例如，被遷戶只知道自己的家要被拆了，不知道他們的家在被拆的同時還會享有哪些權(quán)利及如何維護(hù)自己的合法權(quán)益不受損害，在很茫然的情況之下不是漫天要價，就是暴力抵抗，致使動遷工作難以進(jìn)行。同時，他們就更不知道自己應(yīng)盡的義務(wù)了，不知道通過合法的途徑提出自己合理的要求，不知道請求政府的幫助解決自己的實際苦難，導(dǎo)致不能按時完成征遷任務(wù)，使征遷工作一拖再拖，不能順利開展。所以，要完善拆遷程序,使拆遷各個階段公開化、透明化。通過公正、公開、透明的程序設(shè)計來保障征地拆遷的公正合理。 例如，從土地規(guī)劃階段就讓公眾參與,并在拆遷過程的始終都體現(xiàn)公平、公正、民主的原則。即在政府征地決策做出之前,應(yīng)當(dāng)征求村委會的意見，召集村民大會，與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商,征得絕大多數(shù)人的認(rèn)同，使集體土地所有者和使用者的主體地位得到尊重。這樣群眾才能理解和支持今后的工作，許多不必要的矛盾和麻煩就不會發(fā)生了。另外，拆遷前應(yīng)加大宣傳力度向被拆遷戶進(jìn)行廣泛地宣傳，讓百姓了解相關(guān)法律法規(guī)及政策，以及怎樣拆遷和如何安置補(bǔ)償?shù)?，建立公開透明的拆遷工作制度，主動接受公眾監(jiān)督，給被拆遷人一個平等的權(quán)利。同時，在拆遷安置具體操作中加強(qiáng)對參與征地拆遷工作有關(guān)人員的法律宣傳，政策培訓(xùn)、監(jiān)督管理，避免有些干部在拆遷中不遵法、不守法，。要堅持公開、公正、公平原則，以公開促公正，以公正保穩(wěn)定，做到合情、合理、合法，使拆遷工程成為政府和被拆遷人的共贏工程。

四、總結(jié)

農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作中矛盾主要集中在相關(guān)立法不完善、漠視公民私有財產(chǎn)、拆遷補(bǔ)償安置不合理等方面。土地是農(nóng)民的命根子，房屋是老百姓用一生積蓄換來的最大財產(chǎn)，征用他們的土地，拆掉他們的房屋，沒有相關(guān)的合理政策和合情的法律作支撐，他們是不會善罷甘休的。所以，要想農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作順利進(jìn)行就要完善相關(guān)立法、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職能、完善補(bǔ)償機(jī)制等。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳文坤.新形勢下農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問題及解決對策[J].科技信息(學(xué)術(shù)版).2006(10)

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【關(guān)鍵詞】拆遷補(bǔ)償；司法對策

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-056-01

在經(jīng)濟(jì)全球一體化的當(dāng)今，國家要富強(qiáng)，社會要發(fā)展，這就使得建設(shè)成為必須。然而，建設(shè)要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬遷。也正是這看似簡單的道理，也使得這些年的拆遷問題引發(fā)了很多令人咋舌的悲劇。尤其是在最近幾年的城市化進(jìn)程實踐中，涉及農(nóng)村集體土地拆遷工作所帶來的問題愈發(fā)值得關(guān)注，特別是在一些區(qū)縣的城區(qū)擴(kuò)建和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)等項目中，向農(nóng)村索取集體土地已是必然和常態(tài)。這其中的問題如果處理不好，就容易引起矛盾的激化，從而給社會帶來許多不安定因素。

一、農(nóng)村征地過程中存在的問題

農(nóng)村房屋的拆遷工作是與征地工作同時進(jìn)行的，主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關(guān)規(guī)定、國土資源部的一系列規(guī)章以及相應(yīng)的地方法規(guī)和政府規(guī)章。雖然這些都為農(nóng)村集體土地的征地拆遷工作和保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)，但在拆遷工程中依然存在很多問題。

（一）相關(guān)法律法規(guī)的空白

如上所述，當(dāng)前開展農(nóng)村房屋的拆遷工作主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關(guān)規(guī)定。值得強(qiáng)調(diào)的是，這些都不是直接針對農(nóng)村拆遷問題而存在的法律法規(guī)。鑒于此，各省、市人民政府通過參照以上所提及的法律法規(guī)，并依職權(quán)或多或少的出臺了一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章，以便農(nóng)村拆遷工作的實施。然而，由于各地方政府在解決農(nóng)村拆遷問題至今沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，也就使得這些法律規(guī)章在實際問題的面前沒有可操作性。

（二）公共利益界定的缺失

由于《土地管理法》沒有對“公共利益”做出明確的規(guī)定，加之由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)對于個人來講是兩低一高（低產(chǎn)出、低回報、高風(fēng)險）的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)而不被重視，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，因此一些地方政府和官員為了拉動當(dāng)?shù)谿DP和個人政績，采取征用農(nóng)民土地后又將土地以出讓或出租的方式招商引資用來增加財政收入。以公共利益為借口肆無忌憚地征地用于非公益項目的開發(fā)，這種對“公共利益”濫用的結(jié)果使得一部分人達(dá)到了位高權(quán)重或者一夜暴富的目的，同時也使得農(nóng)民的利益受到了極大的損害。

（三）對農(nóng)民權(quán)利的漠視

現(xiàn)實中，絕大多數(shù)征地工作都是由開發(fā)商或者是上級政府通過與農(nóng)村的負(fù)責(zé)人直接談判進(jìn)而簽訂征地協(xié)議，然后由相關(guān)部門發(fā)文進(jìn)行公示，拆遷公司進(jìn)行評估。在征地談判過程中，罕有村負(fù)責(zé)人將征地工作和談判進(jìn)程向村民匯報或者是與村民共同協(xié)商，如此，村民連最基本的知情權(quán)都享受不到，更談何發(fā)言權(quán)、訴權(quán)。在拆遷進(jìn)行中，一些村民的基本權(quán)利更是慘遭踐踏，輕則生活上被斷水?dāng)嚯?，重則人身受到殘害、房屋隔三差五遭遇毀損。最終，弱勢的村民不得不妥協(xié)而簽訂拆遷協(xié)議。

（四）執(zhí)法有欠公允

在具體拆遷工作中，評估與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性大。對少數(shù)強(qiáng)勢的拆遷戶，征地方情愿以增加補(bǔ)償?shù)耐讌f(xié)方式來息事寧人，甚至對個別的違建也予以較高的補(bǔ)償，但對于更多的勢力單薄的拆遷戶，征地方則通過一定程度的強(qiáng)制力和非法暴力解決。

（五）補(bǔ)償對象的混亂無根據(jù)

在個別地方對農(nóng)村土地征用后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村委會對能獲得補(bǔ)償?shù)某蓡T范圍沒有一個法律上或者合理的依據(jù)。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落戶的情況就得不到補(bǔ)償或者很少的補(bǔ)償。

二、農(nóng)村征地過程中問題的解決途徑

（一）制定專門性法律法規(guī)

農(nóng)村拆遷引發(fā)的問題之所以頻發(fā)，就是由于目前我國缺乏專門針對農(nóng)村拆遷方面的法律規(guī)范。因此，制定有關(guān)農(nóng)村拆遷的專門性法律是當(dāng)務(wù)之急。對專門性法律法規(guī)的制定和完善，能針對性解決實踐中的糾紛、填補(bǔ)拆遷程序的缺失、壓制公權(quán)力的膨脹、保障私權(quán)利的合法權(quán)益。

（二）對“公共利益”予以清晰界定

對“公共利益”界定的重視在此是為了更好的保障農(nóng)村被拆遷人的合法權(quán)益。當(dāng)前，我國農(nóng)村拆遷所依據(jù)的《土地管理法》、《物權(quán)法》等都沒有對公共利益有一個清晰而具體的界定。參考《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條明確規(guī)定的公共利益的六種情形，對于鑒定對農(nóng)村集體土地的征收，其用途是否是為公共利益有一定的借鑒意義。

（三）對政府予以合理、明確的角色定位和法律責(zé)任

對政府角色和責(zé)任的明確，表面看為改變其角色錯亂的現(xiàn)狀，其旨在保障被征收人合法權(quán)益的實現(xiàn)。第一，明確政府的主體地位。從做出房屋拆遷、土地征收決定前的組織論證、公告，征求各方意見，到最后做出決定并實施拆遷，并且要對拆遷過程中出現(xiàn)的各種問題負(fù)有首要責(zé)任。第二，收回政府強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，改變政府既是“運(yùn)動員”又是“裁判”的不合理現(xiàn)狀。第三，予以政府法律責(zé)任約束，保證其權(quán)力的正確行使。征地過程中直接負(fù)責(zé)人和工作人員對其違反任何規(guī)定的行為要負(fù)相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。只有這樣才能維護(hù)被征收人的切身利益，實現(xiàn)征地拆遷利益沖突的平衡，體現(xiàn)公正執(zhí)法和公正司法。

參考文獻(xiàn)：

[1]賴淑春.農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問題探討[J].山東大學(xué)學(xué)報,2008.

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關(guān)鍵詞：公共利益、民族文化利益、司法定性

中圖分類號：DF082 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X（2011）05－0141－03

一、問題的提出

2010年8月，筆者于寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣開展主題為“民族風(fēng)情園文化經(jīng)濟(jì)互動效應(yīng)探究”的調(diào)研，考察該地中華回鄉(xiāng)文化園的文化經(jīng)濟(jì)雙層效應(yīng)。調(diào)研之后得出的結(jié)論符合前期的理論假設(shè)：中華回鄉(xiāng)文化園對回族文化的存續(xù)和傳播起到了積極作用，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這些積極效應(yīng)背后是永寧縣農(nóng)戶因土地被征收而遷居的事實：中華回鄉(xiāng)文化園一期工程占地300畝，二期工程規(guī)劃新增用地700畝，因二期規(guī)劃建設(shè)拆遷安置的居民約220戶，為打通中華回鄉(xiāng)文化園―納家戶清真寺―縣城利民街的道路而營建的納家戶回族商貿(mào)一條街需拆遷道路沿線180戶現(xiàn)有農(nóng)宅，擴(kuò)建納家戶清真寺前廣場需拆除農(nóng)宅40戶。①

矛盾貫穿于物質(zhì)世界，事物總存在著兩面性。中華回鄉(xiāng)文化園及其配套工程創(chuàng)造了巨大的社會效應(yīng)，但規(guī)模化帶來的征收行為，卻面臨著亟待解決的法律問題。我國憲法第十條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。根據(jù)憲法與法律，公共利益是啟動征收征用程序的實質(zhì)性要件，也是政府從事征收征用活動的最終目的之所在[1]。那么，發(fā)展民族文化產(chǎn)業(yè)是否能夠成為征收的法定事由呢？民族文化產(chǎn)業(yè)輻射而來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和文化效應(yīng)中是否具有與公共利益耦合的因素呢？這都是值得探討的問題。

二、法律規(guī)范的切入與反思

《中華人民共和國土地管理法》第二條重申了憲法條文，第45條至49條規(guī)定了土地征收的具體程序以及安置補(bǔ)償?shù)霓k法?！锻恋毓芾矸ā酚捎谄涔▽傩?，私權(quán)保護(hù)的氣息并不濃重，而其在安置補(bǔ)償方面的規(guī)定是細(xì)致的，實踐指導(dǎo)意義很強(qiáng)。但問題是，“ 能否征收”的問題尚未解決，關(guān)于“如何補(bǔ)償”的規(guī)定是否具有現(xiàn)實意義呢？

2007年開始施行的《中華人民共和國物權(quán)法》被視為私權(quán)保護(hù)的，但其仍未對“能否征收”的問題做出明確回答，理由是：“在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同情形，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，物權(quán)法難以對公共利益做出具體的界定，還是分別是由土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等單行法規(guī)規(guī)定比較切合實際?！盵2]我們反觀《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個法律事實：公共利益的內(nèi)涵與外延在立法上是個空白，其界定成為了一個司法問題。

三、民族文化產(chǎn)業(yè)規(guī)?；c“民族文化利益”

（一）民族文化發(fā)展的規(guī)?；枨?/p>

規(guī)?；笇⑿再|(zhì)相同或相似以及聯(lián)系緊密的產(chǎn)業(yè)集群，獲得區(qū)位優(yōu)勢的一種競爭策略。規(guī)?；鶐Я说漠a(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)是十分顯著的，特別是對于旅游業(yè)而言，民族文化產(chǎn)業(yè)是一種雙重性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。對外它就是旅游業(yè)，旅游客體為民族特色文化；對內(nèi)它則是民族文化的存續(xù)地和陳列館。無論是對內(nèi)還是對外，民族文化的發(fā)展在市場經(jīng)濟(jì)的時代背景下都需要形成產(chǎn)業(yè)化才能獲得持久的生命力，而產(chǎn)業(yè)化在特定經(jīng)濟(jì)環(huán)境中則意味著規(guī)?；?。

（二）“民族文化利益”的提出

民族文化產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)與文化的雙重目的。經(jīng)濟(jì)目的是該產(chǎn)業(yè)具有發(fā)展可能性的外部因素，文化目的則是其發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)與最終價值。比較兩個目的我們可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)目的不能成為該產(chǎn)業(yè)區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)的因素，因為凡是產(chǎn)業(yè)都能帶來經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；文化目的則較為特殊，因為民族文化產(chǎn)業(yè)的核心與重點(diǎn)均在于文化，文化效應(yīng)是發(fā)展該產(chǎn)業(yè)的主要目的，再者，文化保護(hù)本身就象征一種人文主義關(guān)懷，其人文價值不可估量。

文化效應(yīng)（目的）要與征收的結(jié)合起來，還需要“利益”的中介。從本質(zhì)上來講，利益是社會主體的需要在一定條件的具體轉(zhuǎn)化形式，它表現(xiàn)了社會主體對客體的一種主動關(guān)系，構(gòu)成了人們行為的內(nèi)在動因[3]。人們追求文化效應(yīng)（目的）是基于他們要求文化續(xù)存的內(nèi)在動因，是他們精神文化需求的一種具體轉(zhuǎn)化形式，因此，文化效應(yīng)本質(zhì)上是一種“利益”。這種“利益”的具體表現(xiàn)形式為：保存和發(fā)展少數(shù)民族文化，并利用該文化實現(xiàn)民族的整體利益。筆者將這種“利益”稱作“民族文化利益”，它就是民族文化產(chǎn)業(yè)規(guī)?；非蟮摹Ｄ敲矗▽W(xué)理論層面的問題是，“民族文化利益”與公共利益是什么關(guān)系？兩者是否耦合？如果存在耦合，法律解釋在界定的過程中要扮演什么角色？

四、法律的合理性解釋：“民族文化利益”與公共利益的耦合

（一）如何對法律進(jìn)行合理性解釋

“在法律秩序中，大量不確定的法律概念和一般條款決定了法律語言的不準(zhǔn)確性和開放性，這也為新的事實和評價標(biāo)準(zhǔn)留下了余地。”[4]這是筆者認(rèn)可的法律解釋的角色。法律是具有合目的性的，法律解釋要從法律目的出發(fā)評價不斷出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，使之與法律規(guī)范映合，形成一套評價標(biāo)準(zhǔn)。

公共利益概念的提出一方面是對公權(quán)力的限制，但另一方面它更是對私權(quán)利的限制。當(dāng)法律缺乏明確性，需要對公共利益進(jìn)行解釋時，不僅要考慮現(xiàn)實需求，更要衡量公權(quán)與私權(quán)的價值。如果“民族文化利益”能夠界定為公共利益，征收與拆遷就成了必然，而征收與拆遷又不可避免形成對公民物權(quán)和其他權(quán)益的侵犯?！懊褡逦幕妗迸c“公民權(quán)利”的利益沖突是客觀存在的，因此對“公共利益”的解釋就必須合理、合法，不僅要分析“民族文化利益”與公共利益的普遍性耦合因素，更要排除隨意性解釋，明確禁止某些情形。

（二）普遍性耦合因素分析

薩維尼在1840年總結(jié)了當(dāng)時法律方法討論的狀況，并提出了法律解釋的四個“基本要素”，分別是：（1）語法要素；（2）邏輯要素；（3）歷史要素；（4）體系化要素[4]。筆者將從該四要素出發(fā)，分析“民族文化利益”與公共利益的耦合性因素。

1.語法要素

首先，“利益”是共同賓語，兩者具有利益的共性。重點(diǎn)是，“民族文化”與“公共”關(guān)系如何？首先，何為“民族”。一般認(rèn)為，民族是指在一定的歷史發(fā)展階段形成的穩(wěn)定的人的共同體，其在歷史淵源、生產(chǎn)方式、語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣以及心理認(rèn)同等方面具有共同的特征[5]。民族是一個穩(wěn)定共同體，其利益具有公共性。在民族聚居區(qū)，該民族的利益與該地區(qū)范圍內(nèi)的利益是一致的。其次，“文化”也是一個爭議概念。獲得較多認(rèn)同的是泰勒的定義：文化或文明是一個復(fù)雜的整體，它包括知識、信仰、藝術(shù)、道德、法律、風(fēng)俗以及作為社會成員的人所具有的其他一切能力和習(xí)慣[6]。由該定義可見，文化也是公共的，其主體是不特定的群體，內(nèi)容也由一定范圍的社會成員共同享有。從語義上來講，“民族文化利益”與公共利益是部分與整體的關(guān)系，“民族文化利益”可以界定為公共利益。

2.邏輯要素

從法邏輯上來講，不是所有的公共利益都能對抗私權(quán)，只有高于個人利益的公共利益才能對抗私權(quán)，成為征收的合法性依據(jù)。那么，民族文化利益與個人利益之間的價值如何衡量呢？

要比較兩種利益，我們必須把它們放入特定的時代環(huán)境。我國少數(shù)民族與漢族之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)方式等方面存在差異，所以我們對少數(shù)民族文化要特殊保護(hù)[7]。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)代中國，經(jīng)濟(jì)相對落后的少數(shù)民族聚居區(qū)受到的外來沖擊日漸增多，少數(shù)民族被漢族同化的現(xiàn)象在我國很普遍。民族同化一方面導(dǎo)致文化多樣性的受損，另一方面使少數(shù)民族人民對自己的文化消退產(chǎn)生憂慮，生成對其他民族的畏懼感和仇恨感。應(yīng)該說，在目前我國步入完全市場經(jīng)濟(jì)的過程中上述現(xiàn)象使得保護(hù)少數(shù)民族文化變得極為緊迫。

所以，從法邏輯上來看，民族文化利益值得以犧牲部分個人利益的方式加以特殊保護(hù)。在這一點(diǎn)上“民族文化利益”與公共利益是耦合的，將其界定為公共利益也符合國家的民族政策。

3.歷史要素

歷史要素指的是法律與其頒布時的歷史狀態(tài)的相關(guān)性[4]。當(dāng)我們比較民族文化利益與公共利益時，要從提出公共利益概念的法律淵源的立法背景進(jìn)行考量。

公共利益概念提出的立法背景主要是為了保護(hù)公民私有財產(chǎn)。那么，將“民族文化利益”解釋為“公共利益”是否是對公共利益的擴(kuò)大解釋呢？是否會擴(kuò)大對公民私有財產(chǎn)的侵犯呢？筆者的回答是，不會。民族文化的承載主體是人，規(guī)?；拿褡逦幕a(chǎn)業(yè)不會產(chǎn)生像一般征收行為剝奪土地原使用人勞動對象的問題。相反，它創(chuàng)造了更多勞動形式，讓失地者可以扮演民族文化的展示者。我們知道，農(nóng)民在拆遷中最關(guān)心的是安置補(bǔ)償以及日后的職業(yè)生計，在民族文化規(guī)?；l(fā)展過程中，如果能將農(nóng)民的土地作價入股或采取其他措施，這些問題都不復(fù)存在。①

從立法背景上看，民族文化利益沒有擴(kuò)大公共利益的外延，也符合耦合性解釋的歷史要素。

4.體系化要素

體系化要素要求法律解釋使各法律制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。我國憲法序言：國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族共同繁榮。第四條規(guī)定，國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。此外，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》及《國務(wù)院實施若干規(guī)定》、《文物保護(hù)法》中都有關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的規(guī)定。①

如何定位“民族文化利益”才能使之與我國憲法與法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)，是界定該概念時應(yīng)當(dāng)關(guān)注的，特別是《憲法》第四條將“民族文化利益”處在了很高的法律地位。憲法是我國法律的基本原則，是法律體系的靈魂[8]，法律的適應(yīng)必須從憲法精神出發(fā)。筆者認(rèn)為，將“民族文化利益”界定為公共利益是與憲法與相關(guān)法律法規(guī)中“民族文化利益”的地位相協(xié)調(diào)的法律解釋方法，符合法律解釋的體系化要求。

（三） 禁止性情形

盡管“民族文化利益”與公共利益存在普遍性的耦合，但這并不意味著政府可以濫用“民族文化利益”之名隨意侵犯公民私權(quán)利。“民族文化利益”的司法界定要嚴(yán)格進(jìn)行，而且其界定也要如公共利益的界定納入程序控制。此外，某些情形應(yīng)當(dāng)排除。

1.非客觀的民族文化利益

民族文化利益與民族文化是社會現(xiàn)象，都是客觀存在的。主觀假想的民族文化利益是不能被界定為公共利益的，更不能因此啟動征收程序，侵犯公民合法權(quán)利。

2.非法和糟粕的民族文化

文化本無優(yōu)劣之分，但在目前我國民族問題較為復(fù)雜的局面下，我們必須抵制、改造一些少數(shù)民族文化中的糟粕。民族分裂主義、大民族主義、民粹主義等思想應(yīng)堅決被排除出“民族文化利益”之外，而且應(yīng)給予法律制裁。某些民族地區(qū)將以上這些非法思想偽裝成民族精神，要求加以宣傳，在司法認(rèn)定中應(yīng)予以警惕。對那些妨害或者不利于民族團(tuán)結(jié)、不利于法律貫徹實施的風(fēng)俗習(xí)慣應(yīng)當(dāng)予以拋棄[9]。

3.披文化外衣，行商業(yè)之實

現(xiàn)代社會商業(yè)利益與公共利益交叉存在的情況是無法避免的，民族文化產(chǎn)業(yè)也可以具有盈利性。但如果純粹為了追求商業(yè)目的，披上民族文化的外衣，該行為也不能被界定為“為了公共利益的行為”。

4.沒必要形成規(guī)?；拿褡逦幕a(chǎn)業(yè)

某些民族文化（如民族繪畫、歌舞）雖然是值得保護(hù)發(fā)展的，但沒有必要做成一個集群產(chǎn)業(yè)。這些文化利益不能被某些人利用，成為征收的理由。這一點(diǎn)在現(xiàn)實界定中極為重要，正如公共利益，只有必要時才能成為限制私權(quán)的理由。如果存在其他方法使得“民族文化利益”得到保護(hù)，就絕不能將其界定為成為征收條件的公共利益。由此可見，筆者認(rèn)為的“民族文化利益”也并非都能被界定為公共利益，只是某些必要的“民族文化利益”才與公共利益耦合。

結(jié)語

相關(guān)法律缺乏對公共利益的定義，對司法實踐造成了極大的不便，因此，在司法中要對公共利益進(jìn)行具體的界定，這實際上構(gòu)成了對公共利益的法律解釋。根據(jù)法律解釋的法理，從民族文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的需求出發(fā)，我們可以將某些“民族文化利益”界定為公共利益，從而論證了規(guī)?；枰恼魇招袨榈暮戏ㄐ砸罁?jù)。但在現(xiàn)實界定中要引進(jìn)程序控制制度，進(jìn)行嚴(yán)格的司法認(rèn)定，禁止隨意性的解釋。只有做到了這些，才能使我國少數(shù)民族文化利益得到切實的司法保障，使其在現(xiàn)代化建設(shè)中起到積極作用。

參考文獻(xiàn)：

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篇6

關(guān)鍵詞：土地征收 公共利益 問題 對策

我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、我國當(dāng)前土地征收過程存在的問題

（一）土地征收程序不夠規(guī)范

依照法律規(guī)定的程序，是土地征收權(quán)合法行使的程序保障。我國的《土地管理法》僅對土地征收程序作了原則性的規(guī)定，缺乏規(guī)范性，實踐中操作性不強(qiáng)，具體表現(xiàn)為：第一，程序立法尚顯簡單、粗糙，在許多制度的設(shè)計上存在一些不足。如土地征收目的合法性審查沒有納入程序中，征地公告與補(bǔ)償安置公告的設(shè)計不科學(xué)，“我國現(xiàn)行土地征收程序基本上是內(nèi)部程序。征地公告與補(bǔ)償安置公告是在征地申請被批準(zhǔn)之后及補(bǔ)償安置方案制定之后的公告，屬于事后程序?！钡诙恋卣魇請?zhí)行程序中政府處于主導(dǎo)地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準(zhǔn)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是政府說了算，被征地人在征地過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會。第三，土地征收程序中對被征收者的保護(hù)不足。如農(nóng)民對補(bǔ)償程序參與不夠充分，缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，農(nóng)民權(quán)益得不到充分的保障。

（二）土地征收征用范圍不夠嚴(yán)格

土地征用是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。目前，我國對“公共利益”概念的界定模糊。我國《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設(shè)，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。

（三）補(bǔ)償、安置費(fèi)用的分配辦法不夠精細(xì)

根據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。就補(bǔ)償費(fèi)用而言，地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)計算標(biāo)準(zhǔn)比較簡單和單一，而且受償主體明確，兩項補(bǔ)償費(fèi)用的分配在實踐中爭議不大。經(jīng)常引發(fā)爭議的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)這兩項補(bǔ)償費(fèi)用，按照《土地管理法》第47條規(guī)定，這兩項補(bǔ)償費(fèi)用有不同的計算標(biāo)準(zhǔn)，在確定補(bǔ)償時是分別計算的，但許多地方政府在征地過程中往往對土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不加細(xì)化，大多采取捆綁式補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)在整個補(bǔ)償款中占有很大的比重，這就意味著補(bǔ)償款的大部分還不能直接分到農(nóng)民手中；由于集體土地所有權(quán)不明確，所有權(quán)權(quán)屬糾紛大量存在，實踐中出現(xiàn)很多村民小組與村民委員會以及村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府就土地權(quán)屬產(chǎn)生的糾紛。

二、完善我國土地征用制度的對策

（一）對“公共利益”做出明確界定

“公共利益”的定義，各個國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，并不統(tǒng)一。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進(jìn)行判斷和嚴(yán)格限制政府的征收權(quán)，我國應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。我認(rèn)為在以后的土地立法和地方的相關(guān)土地征收立法當(dāng)中，選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學(xué)者已經(jīng)從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍。“借鑒列舉的表達(dá)方式，現(xiàn)階段可考慮認(rèn)定以下用地具有公共利益性質(zhì)：國防軍事，能源交通，國家機(jī)關(guān)及公益事業(yè)單位，公共設(shè)施，公益及福利事業(yè)，國家重點(diǎn)工程，水利及環(huán)境保護(hù)，文物遺跡保護(hù)，其他由法律授權(quán)部門裁定?！背鲜龅母黝愴椖坑玫赝猓枪嫘砸约盃I利性建設(shè)項目用地，政府不再直接介入征地過程的具體工作。將這些建設(shè)項目直接以立法的形式列入公共目的的用地范圍，既便于操作，也不易出現(xiàn)擴(kuò)大化的解釋。同時，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強(qiáng)對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。

（二）擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍

相對于我國的不完全補(bǔ)償原則，國外一些發(fā)達(dá)國家土地征收補(bǔ)償范圍的確定，除了要考慮征地行為給農(nóng)民帶來的直接損失外，還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失，盡可能地給予農(nóng)民公平、完全的補(bǔ)償。為了保障失地農(nóng)民能在城市里得到進(jìn)一步的發(fā)展，我國應(yīng)借鑒各國通行的做法，借鑒境外有關(guān)法律的規(guī)定，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。立法者不能過分單方面強(qiáng)調(diào)國家土地征收的強(qiáng)制性，而忽視被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。補(bǔ)償金應(yīng)相當(dāng)于被征用地前一段時期經(jīng)營的平均收益，征地補(bǔ)償所考慮的主要因素應(yīng)當(dāng)包括生活費(fèi)用、重新就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。具體可以包括以下幾個方面：1.土地補(bǔ)償；2.地上附著物的損失補(bǔ)償；3.營業(yè)損失補(bǔ)償；4.殘地?fù)p失補(bǔ)償；5.社會保障補(bǔ)償以及其他相關(guān)損失補(bǔ)償。

（三）完善社會保障制度

第一，建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會保障體系應(yīng)立即啟動，對失地農(nóng)民給予全方面的關(guān)懷，包括基本生活費(fèi)用、求學(xué)、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。第二，要拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強(qiáng)農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，努力做到定向培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭力和實際就業(yè)率。第三，要鼓勵被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道及時傳遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費(fèi)優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區(qū)可試行土地征用補(bǔ)償方式的改革。據(jù)報載，上海青浦區(qū)在建設(shè)境內(nèi)50公里滬青高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將公路沿線土地征用涉及的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標(biāo)準(zhǔn)支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ贡徽鞯剞r(nóng)民的生活有了長期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創(chuàng)新和探索。

（四）堅守18億畝耕地紅線

確保18億畝耕地，是中央的既定方針，是在土地征收過程中需要堅守的重要原則之一。但落實這項任務(wù)的關(guān)鍵在地方政府。工業(yè)化、城市化加快形成的旺盛需求，土地出讓帶來的巨大收益，政績與GDP增長掛鉤，部門發(fā)展規(guī)劃的用地期望，農(nóng)民對種地缺乏積極性等，都成為沖擊耕地保護(hù)紅線的重要因素。因此，我們首先要科學(xué)界定耕地概念，以糧食生產(chǎn)恢復(fù)能力為標(biāo)準(zhǔn)，將耕地細(xì)分為在耕地和宜耕地，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少的農(nóng)地，必要時可以恢復(fù)為耕地。其次是嚴(yán)控耕地流失途徑。建設(shè)占用、災(zāi)毀耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)通盤考慮，預(yù)防將耕地報為災(zāi)毀，然后再搞建設(shè)的現(xiàn)象。再次是繼續(xù)強(qiáng)化耕地保護(hù)問責(zé)制。細(xì)化各級政府耕地保護(hù)責(zé)任制，加大行政責(zé)任，約束其它規(guī)劃。最后，要努力形成節(jié)約用地倒逼機(jī)制。制定集約節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地納入整體規(guī)劃，統(tǒng)一管理。參考文獻(xiàn)：

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[2]土地管理法實施條例.

[3]國土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊.

篇7

【關(guān)鍵詞】“村改居” 法律缺失 立法完善 【中圖分類號】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“村改居”是指城市化進(jìn)程中，將“村民委員會”改為“社區(qū)居民委員會”，農(nóng)民的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為居民戶口。但是，“村改居”工作并非改個名稱，換個牌子那么簡單。它涉及到基層組織變更、管理方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等事項，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單純依靠基層政府或行政村自發(fā)進(jìn)行改制是難以解決的，它需要國家和政府的政策支持和法律規(guī)范的指引和約束。

近年來，全國各地先后實施了“村改居”工作，取得了一定成效?！按甯木印惫ぷ鞯膬?nèi)容主要包括以下幾個方面：一是集體土地、集體資產(chǎn)的處置。農(nóng)村集體土地依法征收，轉(zhuǎn)為國有土地；集體經(jīng)濟(jì)組織改制為公司制。二是戶籍轉(zhuǎn)變。村民由農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市居民戶籍，享受城市居民同等的福利待遇。三是“撤村改居”，村委會依法改制為居委會。四是公共設(shè)施建設(shè)和管理納入市政財政。五是被征地農(nóng)民的社會保障問題。

由于缺乏“村改居”相關(guān)法律規(guī)范的指導(dǎo)和約束，使社區(qū)居委會的工作缺乏明確的法律依據(jù)，不利于工作的開展，從而影響“村改居”社區(qū)的法治化建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程。

“村改居”實體法方面的缺失

第一，缺乏全國性的規(guī)范性文件指導(dǎo)“村改居”工作。我國雖然已經(jīng)出臺《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》等相關(guān)法律，在實際工作中，這兩部法律都不能處理好“村改居”社區(qū)居委會的職能定位和換屆選舉等問題。全國范圍來看，國務(wù)院制定的行政規(guī)定和民政部門的規(guī)范性文件立法層級低，內(nèi)容不夠全面。地方上，主要依靠地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件的形式指導(dǎo)和約束各地的“村改居”工作。然而各地立法存在種種問題，立法差異較大，立法層級低，立法質(zhì)量不高，并且有些法律文件的內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前城市化快速發(fā)展的需要。

第二，對“村改居”集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等問題缺乏切實可行的法律依據(jù)和政策指導(dǎo)?！按甯木印敝械纳鐓^(qū)居委會與村委會具有本質(zhì)區(qū)別，按照《城市居民委員會組織法》規(guī)定，居委會沒有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。因此，村集體資產(chǎn)必須與居委會徹底分離。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)處理不當(dāng)，極易損害村民財產(chǎn)權(quán)益。

第三，“村改居”社區(qū)居民的社會保障方面，難以享受與城市居民均等化的公共服務(wù)，對此問題缺乏明確的目標(biāo)要求和實施步驟。由于國家對農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民在社會保障制度上規(guī)定的不一致，“村改居”后，農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民身份，能否享受到城市居民同等的社會保障福利待遇，是十分重要的事情。比如，“醫(yī)保”沒有將“村改居”居民納入城市“醫(yī)?！狈懂?。與此同時，又失去了原農(nóng)村村民享有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資格，客觀上造成“村改居”居民醫(yī)療保障的缺失或縮水。

“村改居”程序法方面的缺失

一方面，“村改居”的盲目和無序化，缺乏改制的標(biāo)準(zhǔn)和程序。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，相當(dāng)多的村委會改革成了居委會。但是基于我國國情，不能一刀切地認(rèn)為，“村改居”是所有農(nóng)村村委會的必然趨勢。因為并非所有的農(nóng)村地區(qū)都具有城鎮(zhèn)化的條件。如果農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比其他產(chǎn)業(yè)更適宜，更有利于農(nóng)民增收，那么長期堅持農(nóng)業(yè)化道路，促進(jìn)農(nóng)村基層民主自治水平不斷提高，村委會必將長期穩(wěn)定地存在。因此，我國“村改居”工作只能因地制宜地實行，必須嚴(yán)格規(guī)范其設(shè)立條件和程序。防止少數(shù)地方政府借“村改居”工作廉價置換農(nóng)民土地，損害農(nóng)民利益，反對無序化地進(jìn)行“村改居”的情況。

另一方面，居委會工作人員的產(chǎn)生辦法不統(tǒng)一。“村改居”社區(qū)居委會工作人員的選舉，《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》兩部法律規(guī)定并不一致。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，實行村民直接選舉。而《城市居民委員會組織法》則規(guī)定了幾種不同的選舉方式：既可以由居民直接選舉，或者由每戶派代表選舉，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。顯然，在“村改居”涉及的民主選舉問題上，由于兩部法律規(guī)定不一致，“村改居”社區(qū)經(jīng)常會遇到選舉辦法分歧，引起工作上的困擾。

“村改居”實體法方面的完善

要制定全國性的法律規(guī)范。為推動城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，考慮鄉(xiāng)村社會城市化的特殊需要，針對“村改居”社區(qū)的法治化發(fā)展，我們認(rèn)為應(yīng)加快完善《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，并以此為基礎(chǔ)建立一套系統(tǒng)化的基層社區(qū)自治法律體系，以協(xié)調(diào)兩部法律在村委會向居委會過渡中法律制度設(shè)計安排上的沖突，從而更好地以法律規(guī)范來約束和指導(dǎo)“村改居”的過渡工作。

要重點(diǎn)詳盡地規(guī)定“村改居”后集體資產(chǎn)的處理辦法。關(guān)于集體資產(chǎn)保值增值，實踐中，有些地區(qū)已經(jīng)探索出比較好的經(jīng)驗，取得了良好成效。如將原村委會的集體經(jīng)濟(jì)組織依法改制為股份制企業(yè)，實行公司化管理。在轉(zhuǎn)制為公司制之前，可以考慮采用“股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社”“股份經(jīng)濟(jì)合作社”等農(nóng)村股份合作制形式作為過渡，依法對村集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理。條件成熟之后，再依法組建有限責(zé)任公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

要通過立法對“村改居”社區(qū)居民的社會保障問題予以詳細(xì)規(guī)定。由于“村改居”社區(qū)處于行政村向城市社區(qū)過渡與轉(zhuǎn)變的階段，“村改居”后，社會保障制度應(yīng)當(dāng)有一個過渡期限，期限屆滿后，相關(guān)部門應(yīng)及時依法予以辦理。比如，農(nóng)村原有的具有新型農(nóng)村合作醫(yī)療資格的村民，在“村改居”后由村民轉(zhuǎn)為居民，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時（如一年內(nèi)）為其辦理城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。

“村改居”程序法方面的完善

首先，要遵循正當(dāng)法律程序原則。各地政府“撤村設(shè)居”的行政行為應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序原則，具體而言，包括“村改居”的啟動程序（“村改居”的條件和程序）、“村改居”的監(jiān)督程序（村民會議決議）等。關(guān)于“村改居”的實施條件，考慮指標(biāo)主要是人均耕地面積和從事農(nóng)業(yè)勞動的人數(shù)比例?！按甯木印钡膶嵤┏绦蚩梢宰鋈缦驴紤]：第一，召開村民會議或村民代表會議，討論并表決，全體代表過半數(shù)同意通過。第二，會議表決通過后，由村向街道提出“撤村設(shè)居”的申請。第三，街道報縣（區(qū)）政府批準(zhǔn)。在實踐中，一些地方也是按照類似原則和程序進(jìn)行“村改居”工作的。經(jīng)過調(diào)查反饋，適當(dāng)時間可以考慮在全國形成統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)范。

其次，要完善行政參與制度。各地政府在實施“村改居”工作時，應(yīng)鼓勵村民積極參與進(jìn)來。具體包括政策的制定、居委會選舉辦法、集體資產(chǎn)的處理、公共設(shè)施的建設(shè)等與村民利益密切相關(guān)的問題。通過細(xì)化參與方式、參與途徑、參與程序等內(nèi)容，給村民提供參與機(jī)會，保障行政相對人的知情權(quán)、聽證權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利。比如，可以在“村改居”社區(qū)居委會工作人員的選舉辦法中，引入行政參與制度，充分體現(xiàn)村民意見和意愿，保障村民的參與權(quán)。

最后，要完善法律救濟(jì)機(jī)制?！按甯木印惫ぷ麝P(guān)系到農(nóng)民的身份權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)等基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)完善意見申訴和申辯的上訪制度，疏通行政復(fù)議、行政訴訟等法律救濟(jì)途徑，全面構(gòu)建“村改居”農(nóng)民利益保障體系，從法律程序上保障“村改居”工作沿著法治軌道發(fā)展。

（作者單位：湖北工程學(xué)院）

【注：本文系湖北省教育廳人文社科青年項目“‘村改居’相關(guān)法律問題探析”（項目編號：2011jytq202）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①杜家元：《廣州“村改居”面臨的主要問題及解決思路》，《南方農(nóng)村》，2015年第1期。

篇8

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；分類處理；嚴(yán)格執(zhí)法；制度調(diào)整

一、我國小產(chǎn)權(quán)房的界定和成因

（一）小產(chǎn)權(quán)房的界定

近年來，隨著房價的居高不下，小產(chǎn)權(quán)房憑借其價格優(yōu)勢受到了購房者的青睞，盡管如此，小產(chǎn)權(quán)房仍只是人們生活中的一種習(xí)慣說法，對于小產(chǎn)權(quán)房的界定，至今我國相關(guān)的規(guī)范性法律文件并沒有作出明確的規(guī)定。一般地，我們所說的小產(chǎn)權(quán)房主要有兩種：一種是指建在集體建設(shè)用地上的房子；另一種是指占用耕地違法建設(shè)的房子。本文認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房具體來說就是指建立在農(nóng)村所有的集體土地上、由該土地的所有權(quán)人以相對低廉的價格向非本農(nóng)村集體成員出售的，不具有真正法律上的產(chǎn)權(quán)效力的房子。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的形成原因

1. 城市房價過高是小產(chǎn)權(quán)房形成的直接原因

繼改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展蒸蒸日上，使得我國各大城市乃至一些二三線城市的房價一路上漲，最終，昂貴的房價造成了普通市民“買房難，難于上青天”的局面，加之由政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房的不足，這就在很大程度上促進(jìn)了小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生。

2. 地方政府管理不到位是小產(chǎn)權(quán)房形成的重要原因

作為一種市場行為，小產(chǎn)權(quán)房從局部地區(qū)、個別城市擴(kuò)展到全國，長期存在，這應(yīng)是政府相關(guān)管理部門的管理嚴(yán)重缺位和行政不作為的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是這種行為的制造者和實際推動者。小產(chǎn)權(quán)房集中暴露了地方政府與中央政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市縣政府之間的利益博弈，也反映出政策執(zhí)行和法律實施中的諸多問題。

3. 城鄉(xiāng)二元土地制度是小產(chǎn)權(quán)房形成的根本原因

根據(jù)我國《憲法》第十條和《土地管理法》第四十四條、第六十三條的規(guī)定可知，在我國土地所有制可分為國家所有和集體所有，且農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人并沒有最終的所有權(quán)，無論是耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過征收轉(zhuǎn)為國有后才能轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。但這樣只能獲取有限的土地增值收入。如果冒著不受法律保護(hù)的風(fēng)險，主動流轉(zhuǎn)集體土地則可以提前并最大化實現(xiàn)土地增值。于是不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇后者，從而導(dǎo)致了“小產(chǎn)權(quán)房”的大量出現(xiàn)。

二、我國小產(chǎn)權(quán)房存在的問題

（一）購房者的權(quán)利得不到法律保護(hù)

由于小產(chǎn)權(quán)房自身的特殊性決定了其對外銷售的不合法性，因此，小產(chǎn)權(quán)房購房者的相關(guān)權(quán)利是沒有法律保證的，具體體現(xiàn)在：第一，僅靠小產(chǎn)權(quán)房出賣人的承諾和小產(chǎn)權(quán)房買賣雙方的一紙合同，小產(chǎn)權(quán)房購房者無法辦理產(chǎn)權(quán)登記。第二，在法律層面上，小產(chǎn)權(quán)房的購房者并不屬于真正的合法產(chǎn)權(quán)所有人，進(jìn)而不能對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、辦理抵押貸款和繼承。第三，在面對拆遷和國家征收時，小產(chǎn)權(quán)房購房者仍不能得到合理的補(bǔ)償。第四，當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房買賣雙方發(fā)生糾紛時，購房者很難找到維護(hù)自己權(quán)益的法律依據(jù)。

（二）房屋的質(zhì)量得不到有效保障

因為大部分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)都是處于無監(jiān)管狀態(tài)，因此在建設(shè)的過程中就可能出現(xiàn)開發(fā)商偷工減料的行為，這就為建成的小產(chǎn)權(quán)房留下了種種安全隱患。不僅如此，對于小產(chǎn)權(quán)房的售后保修、入住后的物業(yè)管理以及小區(qū)保安設(shè)施等方面也存在很大的問題和缺陷。

三、解決我國小產(chǎn)權(quán)房問題的思路探討

（一）我國學(xué)者對小產(chǎn)權(quán)問題的不同看法

在學(xué)術(shù)界，目前我國學(xué)者關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問題主要有以下兩種觀點(diǎn)：

1. 合法化說

該觀點(diǎn)主張小產(chǎn)權(quán)房合法化，呼吁賦予小產(chǎn)權(quán)房以法律上的完整產(chǎn)權(quán)。因為從宏觀層面上來說，小產(chǎn)權(quán)房的合法化關(guān)系到中國現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略，號召解放思想、打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)從小產(chǎn)權(quán)房開始；其次從具體的法律層面分析，禁止小產(chǎn)權(quán)房交易，違反憲法關(guān)于國有土地與集體土地所有權(quán)平等的規(guī)定，不符合市場經(jīng)濟(jì)交易自由的規(guī)則，有違民法的自愿原則和物權(quán)法的物盡其用原則。最后從利益層面上看，小產(chǎn)權(quán)房的合法化一方面有利于增加農(nóng)民的收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面有利于保護(hù)城市弱勢群體利益，可以有效解決城市中低收入階層的買房難問題。

2. 嚴(yán)令禁止說

該觀點(diǎn)認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房的負(fù)面影響大過正面效應(yīng)”，其一，小產(chǎn)權(quán)房沖擊了現(xiàn)行土地政策、干擾了宏觀調(diào)控政策的實施。其二，小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)重違背法律法規(guī)、干擾國家法律法規(guī)的正常運(yùn)作。其三，小產(chǎn)權(quán)房因其產(chǎn)權(quán)不清、租售不明、無法律保障等擾亂房地產(chǎn)秩序，同時將引致房地產(chǎn)投資規(guī)模進(jìn)一步膨脹，房價上漲之勢將波及到農(nóng)村，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開發(fā)商獲得暴利，侵害廣大農(nóng)民利益，導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地、喪失未來長久謀生和生存的根基。因此，應(yīng)堅決禁止各類小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和銷售。

（二）小產(chǎn)權(quán)房問題的解決建議

綜上所述，本文認(rèn)為，對于小產(chǎn)權(quán)房問題我們不能僅僅只用“合法”或者“不合法”的標(biāo)尺進(jìn)行判斷后籠統(tǒng)處理，而應(yīng)由黨和政府以及民眾共同努力，從老百姓的根本利益出發(fā)，結(jié)合具體的實際情況來區(qū)別對待。

1. 對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類處理，堅決抑制小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大

一方面，徹底清理在建或計劃將要建的小產(chǎn)權(quán)房。為有效控制小產(chǎn)權(quán)房問題的擴(kuò)大化和復(fù)雜化，各地方政府應(yīng)及早組織相關(guān)的工作小組，深入農(nóng)村核實在建或?qū)⒁ǖ男‘a(chǎn)權(quán)房的具體情況，通過和村民溝通，并向相關(guān)負(fù)責(zé)人講明在建成小產(chǎn)權(quán)房后可能帶來的一系列不利后果和隱患后，再以合法程序有步驟、有計劃地給予制止，并盡一切可能地減少村民的損失。

另一方面，區(qū)別對待已建好的小產(chǎn)權(quán)房。對于已經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房，從保障社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)小產(chǎn)權(quán)房買賣雙方的利益出發(fā)，對農(nóng)村耕地上的小產(chǎn)權(quán)房和集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房給予區(qū)別對待。其一，對于耕地上的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)嚴(yán)肅查處，一律拆除。拆除所造成的損失，若購房者能證明自己在購房時不知小產(chǎn)權(quán)房所占的是耕地的，責(zé)令由開發(fā)商和村集體組織對購房者給予相應(yīng)賠償；否則由購房者、開發(fā)商和村集體組織共同承擔(dān)拆除損失。其二，對于集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)購房者的實際情況進(jìn)行區(qū)別管理。若該小產(chǎn)權(quán)房是購房者僅有的一套房子，應(yīng)組織質(zhì)量監(jiān)督管理部門對該房子進(jìn)行驗收，驗收合格后允許補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)并承認(rèn)其合法性；若該小產(chǎn)權(quán)房屬于購房者第二套及其以上的房子，考慮到購房者有炒房的嫌疑，能夠拆除的堅決予以拆除，不能拆除的則由政府收回轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實用房或廉租房，同時收繳開發(fā)商與村集體所獲取的利潤。

2. 穩(wěn)定城市商品房價格，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)

第一，市場自我調(diào)控和國家宏觀調(diào)控相結(jié)合，全方位抑制房價。過高的房價是小產(chǎn)權(quán)房問題的直接導(dǎo)火索，因此穩(wěn)定房價無疑是解決小產(chǎn)權(quán)房問題的一個有效途徑。然而，要抑制房價的上漲僅靠市場的自我調(diào)控是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要國家不斷完善我國的房價政策，進(jìn)一步調(diào)整相關(guān)房地產(chǎn)制度，規(guī)范房地產(chǎn)市場，并通過對財政政策、稅收政策、貨幣政策和土地政策的合理搭配，使房價穩(wěn)定、理性回歸，最終讓老百姓買得起房，住得上房。

第二，大力推進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。各地方政府應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)實需要，積極主導(dǎo)建設(shè)布局合理的、數(shù)量足夠的經(jīng)濟(jì)適用房，在保證充分合理利用住房資源和公平的情況下適當(dāng)放寬經(jīng)濟(jì)適用房的申請條件，切實滿足城市中低收入階層的住房需求。

3. 嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)政府監(jiān)管

如前所述，地方政府管理不到位和不作為是小產(chǎn)權(quán)房問題出現(xiàn)和擴(kuò)大的又一重要原因。這就要求各級政府應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定和國家相關(guān)政策的指示，加強(qiáng)對小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管和治理，對非法轉(zhuǎn)讓宅基地的一律不再審批新的宅基地，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)堅決從重處罰，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

4. 不斷完善和調(diào)整相關(guān)法律制度

從長遠(yuǎn)來看，不斷完善相關(guān)法律制度，彌補(bǔ)我國土地制度方面存在的漏洞和缺陷，是小產(chǎn)權(quán)房問題得以根治的核心和關(guān)鍵。具體可以從以下兩方面努力：

其一，變革我國城鄉(xiāng)二元土地制度，從根源上消除小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的基礎(chǔ)。盡管我國《憲法》第十條明確規(guī)定了集體所有的土地的范圍，但根據(jù)我國《土地管理法》第四十四條、六十三條的規(guī)定可知，實際上農(nóng)村對于集體所有的土地并沒有真正意義上完整的所有權(quán)。這樣的規(guī)定一方面衍生出了當(dāng)下棘手的小產(chǎn)權(quán)房問題，另一方面在一定程度上也造成了兩部法律間的不協(xié)調(diào)。然而，在我國《憲法》第五條中明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”所以只能對《土地管理法》第六十三條的規(guī)定進(jìn)行修改，應(yīng)改為：“允許農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，但須分成兩部分：耕地和非耕地，耕地部分不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，而非耕地部分則放開有農(nóng)民集體自由決定其用途?！边@樣一來既有利于解決小產(chǎn)權(quán)房問題，又保證了和《憲法》規(guī)定的一致性，而且讓農(nóng)民集體自由決定其用途客觀上也更有助于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村根據(jù)自身的實際情況充分利用該土地創(chuàng)造更多的財富，進(jìn)而促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其二，及時調(diào)整農(nóng)村房屋和土地登記制度，為自由轉(zhuǎn)讓農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)提供法律保障。如前所述，一旦允許農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓后，為了維護(hù)法律的威嚴(yán)以及保證法律的順暢運(yùn)行，有關(guān)部門應(yīng)及時對涉及農(nóng)村房屋和土地登記的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修訂和調(diào)整。

5. 強(qiáng)化民眾的守法意識，動員廣大人民群眾積極參與治理工作的監(jiān)督

遵紀(jì)守法的公民是徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題的重要保障。因而在小產(chǎn)權(quán)房問題的治理過程中，各級政府既要抓好相關(guān)措施和制度方面的工作，也要注重和老百姓保持密切聯(lián)系。一邊定期對民眾進(jìn)行法律知識宣傳和教育，不斷提高民眾的知法懂法能力和守法意識，一邊鼓勵民眾積極參與到小產(chǎn)權(quán)房問題治理過程的監(jiān)督工作中來。真正做到黨和政府以及廣大人民群眾團(tuán)結(jié)一致，共同為解決小產(chǎn)權(quán)房問題而努力。

參考文獻(xiàn)

[1] 李霞.小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的成因及對策[J].現(xiàn)代企業(yè)，2007 （10）：60.

[2] 劉昱君，石云龍.科學(xué)解決小產(chǎn)權(quán)房問題[J].今日國土，2007（8）：7.

篇9

關(guān)鍵詞：中國農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)法制化；法律缺陷

從理論上而言，農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)涵蓋兩個層面：一是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，二是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和有關(guān)法律制度規(guī)定，農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，只表現(xiàn)在國家對農(nóng)村集體所有土地的征收，因而是單向性的流轉(zhuǎn)。一般意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體之間的流動和轉(zhuǎn)讓，其實質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化，這樣有利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。但是，這種土地流轉(zhuǎn)制度從根本上看只能作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的必要補(bǔ)充，而不能作為取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的基本手段。目前來講，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)盡管取得了一些成績，在繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面取得了不少成績，但從另一方面來講又存在種種局限與不足，這突出表現(xiàn)在近年來圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的系列問題：比如流轉(zhuǎn)農(nóng)地補(bǔ)貼不盡合理，流轉(zhuǎn)中存在著過多的行政干預(yù)等等。造成這些現(xiàn)象的原因盡管有體制方面的，有歷史遺留方面的，但在很大程度上與中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律不健全不無干系。本文就試圖從法律視角談?wù)勚袊r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面存在的問題與不足，并力圖找到解決問題的路徑。

一、中國法律對農(nóng)村地權(quán)設(shè)定的歷史軌跡及其缺陷

1982年《憲法》第10條第4款嚴(yán)格規(guī)定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1986年頒布的《民法通則》第80條也規(guī)定:“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。這表明在80年代中前期中國對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年憲法有關(guān)條文規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的《土地管理法》第2條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

2002年，中國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：因土地承包經(jīng)營或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，可請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調(diào)解決，也可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，或直接向人民法院。

2005年10月物權(quán)法（草案）第四審稿對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓還是維持了第三審稿的規(guī)定，即:“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶;住房轉(zhuǎn)讓時宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。農(nóng)戶依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不得再申請宅基。”自2007年10月1日起實施的《物權(quán)法》第61條規(guī)定：城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。第128條則規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。顯而易見，該法律文件所調(diào)整的對象亦僅限于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就是其流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，對于由農(nóng)地向集體非農(nóng)建設(shè)用地、國有土地方面的流轉(zhuǎn)未予涉及。

由上觀之，盡管中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個從無到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程。但由于在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的長期發(fā)展中較少考慮法律因素，加之我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的中央立法，也沒有專門的地方規(guī)章，因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，土地糾紛日漸增多，侵權(quán)行為時有發(fā)生。即使如上所述我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》中有規(guī)定，但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。

二、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議

（一）通過法律規(guī)范“兩種產(chǎn)權(quán)”平等是實現(xiàn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)的必要前提

在中國，國有土地和集體土地產(chǎn)權(quán)的不平等關(guān)系長期存在。國有土地的所有權(quán)、使用權(quán)分離后，使用權(quán)實際上是可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的，而農(nóng)村集體土地（尤其是非農(nóng)建設(shè)用地)卻不然，至今不能自主地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)是殘缺的、模糊的。這種長期存在的不平等關(guān)系，最終在我國形成“兩種產(chǎn)權(quán)、兩個市場”的二元結(jié)構(gòu)。與相同法律體制下的國有土地相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)利內(nèi)容、交易主體和范圍上存在著法律上的不平等。因而，通過法律手段，從立法上來實現(xiàn)兩種產(chǎn)權(quán)的平等，明晰產(chǎn)權(quán)主體，進(jìn)而建立國有和集體土地之間的合法而自由的流轉(zhuǎn)機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的法定權(quán)利平等，這樣有利于整個農(nóng)地市場運(yùn)作的有序化、良性化、法制化。

（二）法律要保障農(nóng)民享有真正的所有權(quán)

中國現(xiàn)階段農(nóng)村土地所有權(quán)主體被法律界定為“集體”，這里基本沒有爭議。但是，究竟由誰代表集體行使土地所有權(quán)，都很不明確，而現(xiàn)在此權(quán)利基本上由行政村組織來行使。由于它是一個黨政不分、政社不分的行政附屬組織，集體和作為集體分子的農(nóng)民之間，均無雙向選擇的自由，土地的所有權(quán)當(dāng)然不可能由村民代表來行使，而只能由作為地域性經(jīng)濟(jì)組織的村長來行使，這樣問題就來了。因為村長有事實上的土地處置權(quán)，卻并不負(fù)擔(dān)半點(diǎn)風(fēng)險。而且農(nóng)村土地尋租埋下禍根。筆者所在村子就發(fā)生過類似現(xiàn)象：村長擅自將村集體土地承包給個人，將承包收益據(jù)為己有，至今村民與村長之間還在理論。因此，應(yīng)修改《土地管理法》及相應(yīng)法律法規(guī)，解決集體土地所有權(quán)的錯位、缺位或虛位等問題，將其直接交由村民委員會行使，刪除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)合作社等虛置概念。賦予集體土地所有權(quán)主體――村民委員會和使用權(quán)主體――承包戶的市場主體地位。所以必須從立法上保證農(nóng)民享有真正的土地所有權(quán)，從而使其享有擁有土地的收益權(quán)。

（三）要依法建立規(guī)范的農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)機(jī)制

中央政府要適時地修改、完善及制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供切實可行的法律保障。市場經(jīng)濟(jì)實質(zhì)就是法制經(jīng)濟(jì)。把土地流轉(zhuǎn)回歸到市場，實行優(yōu)勝劣汰，有利于提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率，提高農(nóng)村土地的產(chǎn)出率，提高廣大農(nóng)村村民的生活水準(zhǔn)，這也是建設(shè)和諧社會的應(yīng)有之義。若果人為在政策、法規(guī)上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行“堵”和“壓制”并不符合生產(chǎn)力發(fā)展要求。比如要修改與《憲法》不協(xié)調(diào)的有關(guān)法律表述，如現(xiàn)行《土地管理法》63條可改為“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定發(fā)生轉(zhuǎn)移”，從法律層面允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；同時也要加快相應(yīng)實施條例出臺，以便于實際操作管理。另外，在中國，大多數(shù)地方政府或法院有關(guān)機(jī)構(gòu)尚未形成處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的規(guī)范化制度;也缺乏相關(guān)的法律條文與仲裁根據(jù)。因此，必須進(jìn)一步制定仲裁土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)的爭端處理機(jī)制。并通過設(shè)立專門的土地法院，聘請專家判案，為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛提供法律援助。

三、結(jié)束語

土地是人們最基本的生產(chǎn)資料，也是人類生活資料最基本的來源，在市場經(jīng)濟(jì)日益法制化的今天，其重要性日益凸現(xiàn)。如何實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的高效能化，關(guān)乎農(nóng)村的穩(wěn)定，關(guān)乎國家的長治久安。所以，我們必須用戰(zhàn)略的眼光看待當(dāng)前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的法律支持不足的問題，不斷對法律本身加以擴(kuò)容、深化，使其做到與時俱進(jìn)，從而使整個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場做到有法可依，規(guī)避不必要的損失。

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篇10

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán) 土地征收補(bǔ)償 公共利益 司法救濟(jì)

隨著社會的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和公共設(shè)施的增多，土地征收越來越不可避免。在土地征收中，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補(bǔ)償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項重要法律制度，同時，也是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)，并以土地集體所有權(quán)、法定承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)形式擁有土地財產(chǎn)權(quán)。征地受補(bǔ)償權(quán)和安置權(quán)是保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的重要形式。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國現(xiàn)行土體征收補(bǔ)償制度未給予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)充分保障。

一、我國土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質(zhì)上揭示出征地權(quán)存在的合法性基礎(chǔ)，也是規(guī)制征地權(quán)的首要因素。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄段餀?quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地征收的法律基礎(chǔ)是公共利益高于個體利益，個體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國家對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國未區(qū)分公共利益和非公共利益，國家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來;隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府控制逐漸被市場引導(dǎo)所取代，行政命令和法律手段成為市場機(jī)制的補(bǔ)充和保障機(jī)制，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，明確“公共利益”的內(nèi)涵變得很有必要。然而，我國的土地立法一直采用高度概括的方式對“公共利益”加以概括，并未對“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，實踐中，“公共利益”在征收過程中總是被擴(kuò)大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟(jì)目的的用地也時?；祀s其中，冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場合，政府理所當(dāng)然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，測算依據(jù)不合理，補(bǔ)償范圍過窄。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)用地被征用前三年的平均產(chǎn)值，補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，同時規(guī)定了前兩項總和不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍征收。補(bǔ)償費(fèi)僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預(yù)期收益，沒有將土地作為資產(chǎn)處置。而且，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍（《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》中將原來補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了10倍）。從上述標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是按照被征用土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，實踐中，政府對土地低價征收，高價賣出，整個過程產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財政，被征地農(nóng)民被排斥在外。此外，我國征地補(bǔ)償僅僅規(guī)定了對現(xiàn)有損失的補(bǔ)償，對預(yù)期利益不作補(bǔ)償，對承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利也不作補(bǔ)償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對農(nóng)民來說不僅是一種財產(chǎn)權(quán)，它還承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)和社會保障的功能，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補(bǔ)償制度缺失。我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以城市優(yōu)先發(fā)展為價值取向，導(dǎo)致農(nóng)村及農(nóng)民在資源及權(quán)利的配置上長期處于弱勢，城鄉(xiāng)存在雙重標(biāo)準(zhǔn)。城市房屋具有明確的權(quán)利屬性及權(quán)利主體，在拆遷補(bǔ)償方面能夠得到具體落實;農(nóng)村房屋存在權(quán)利屬性的混合以及權(quán)利主體的虛置，即：集體土地財產(chǎn)權(quán)受到法律限制較多，處于事實上的不平等狀態(tài)，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，且國有與集體土地財產(chǎn)權(quán)缺乏統(tǒng)一的價格評估體系，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被征收的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權(quán)被征收的補(bǔ)償，土地增值利益沒有在合理補(bǔ)償中體現(xiàn)，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點(diǎn)王淑華（2011）已經(jīng)有所論證。雖然一些地方針對性地出臺了農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償?shù)霓k法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過低，不具有權(quán)威性。

（3）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有貨幣補(bǔ)償和勞動力安置兩種方式。由于我國企業(yè)勞動用工制度的改革及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)狀，勞動力安置的補(bǔ)償方式難以實現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補(bǔ)償安置的方式。雖然貨幣補(bǔ)償是最重要的一種補(bǔ)償方式，但是單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，還起到保障農(nóng)民基本生活的功能。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。當(dāng)僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)安置問題，才是對農(nóng)民最有效的補(bǔ)償。此外，《土地管理法》也沒有明確規(guī)定哪個組織來負(fù)責(zé)對失地農(nóng)民的安置。實踐中，房地產(chǎn)開發(fā)商和政府土地管理部門對此常常踢皮球，互相推卸責(zé)任。

（4）補(bǔ)償金分配不到位。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補(bǔ)助費(fèi)支付給負(fù)責(zé)安置的單位（通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）或個人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實際上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”也沒有確切的內(nèi)涵，這些法律概念的不確定性造成了對村委會或村民小組作為集團(tuán)土地所有權(quán)主體地位的模糊，村委會、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導(dǎo)致利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，造成土地補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補(bǔ)償費(fèi)用，最終導(dǎo)致大量的補(bǔ)償費(fèi)無法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，使廣大農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償上的權(quán)利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進(jìn)一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。

3、征收正當(dāng)程序匱乏

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農(nóng)村土地的決定做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。土地權(quán)利人在公告規(guī)定期間持土地權(quán)屬證書到土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝！币约啊氨徽鞯剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10日內(nèi)向土地行政主管部門提出。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改?！辈浑y看出，我國現(xiàn)行的土體征收補(bǔ)償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，實踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。在救濟(jì)方式的選擇上，若農(nóng)民對土地征收補(bǔ)償方案存在異議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，其只能申請行政復(fù)議，缺乏司法救濟(jì)程序。

二、國外土地征收制度的借鑒

世界大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了土地征收補(bǔ)償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強(qiáng)制購買。土地征收補(bǔ)償是國家或政府為了公共目的而強(qiáng)制取得私有土地而給予的補(bǔ)償行為。西方國家和我國港臺地區(qū)大都承認(rèn)土地私有制。營利性的建設(shè)開發(fā)基本上都是通過土地交易市場完成，土地征收被嚴(yán)格限制在公共利益需要的范圍內(nèi)。同時，土地作為最重要的私有財產(chǎn)，一直受到法律最為嚴(yán)密的保護(hù)。從域外土地征收補(bǔ)償制度的立法及實踐來看，成功的經(jīng)驗主要有以下幾個方面。

1、“公共利益”界定合理化

國外對“公用利益”界定的不同情況。例如，英國從目的性方面對公共利益進(jìn)行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實質(zhì)要件。美國對公共利益的理解比英國規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對征收行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人的都認(rèn)為符合公共利益目的?！斗▏穹ǖ洹穼ⅰ肮残枰睌U(kuò)大至社會經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會行動、文體、經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃等方面內(nèi)容也納入公共需要范圍。德國對“公共利益”的界定使用“社會福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍?？偟恼f來，大陸法系國家通常采用立法的方式對“公共利益”作出解釋，而英美法系國家則在司法過程中由法官結(jié)合具體的案情，對抽象的“公共利益”進(jìn)行具體解釋。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍科學(xué)化

世界上大多數(shù)國家都采用了市場價格法進(jìn)行征收。英國的基準(zhǔn)價格是被征收人受損利益的市價，在實務(wù)中，被征收人往往還能得到10%的額外補(bǔ)償。德國也是以被征收土地?fù)p失的市場價格為準(zhǔn)，即通常情況下的交易價格。法國也是以市場價格為基準(zhǔn)，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價格為準(zhǔn)。

在補(bǔ)償范圍上，美國站在充分保障公民財產(chǎn)權(quán)的高度，對直接的、現(xiàn)實的損失和有證據(jù)證明的可預(yù)期利益的損失都作出充分評估，主體方面同時考慮財產(chǎn)所有權(quán)人和財產(chǎn)利益相關(guān)人。日本征收補(bǔ)償包括直接損失和部分間接損失;種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對未來不確定的損失也在合理考慮范圍內(nèi)。臺灣地區(qū)的《土地征收條例》也對損失的類型的進(jìn)行了專門的規(guī)定，主要包括：一是對土地被征收的直接損失;二是征地帶來的建筑改良物及農(nóng)作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營業(yè)損失。

3、補(bǔ)償方式多樣化

國外各國在補(bǔ)償方式的選擇上，除了貨幣補(bǔ)償，會根據(jù)具體情況輔以其他的補(bǔ)償方式。例如，德國根據(jù)被征收人的申請，可以給予現(xiàn)物補(bǔ)償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補(bǔ)償、同等條件住宅補(bǔ)償?shù)取７▏筛鶕?jù)征收對象的不同，規(guī)定了給予實物補(bǔ)償?shù)娜N特殊情況，包括對商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實物補(bǔ)償規(guī)定了替代地補(bǔ)償，具體種類包括耕地開發(fā)補(bǔ)償、宅地開發(fā)補(bǔ)償、遷移代辦補(bǔ)償和工程代辦補(bǔ)償、現(xiàn)物給付等形式。既滿足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國臺灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補(bǔ)償。

在商品經(jīng)濟(jì)社會，貨幣補(bǔ)償是最有效、最具有普遍適應(yīng)性的補(bǔ)償方式，但是，隨著社會發(fā)展的多樣化與復(fù)雜化，單一的貨幣補(bǔ)償已無法滿足被征地人未來生產(chǎn)生活的需要。因此，各國普遍采用了貨幣補(bǔ)償為主，實物、股本、債券等補(bǔ)償方式為輔的多元化補(bǔ)償模式，從而充分保障了被征收人的各項權(quán)益。

4、征收程序正當(dāng)化

在美國，征收中確立了被征收土地權(quán)利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權(quán)利人行政與司法的雙重救濟(jì)手段。政府有披露義務(wù)，被征收人享有質(zhì)詢權(quán)。法國制定的《公用征收法典》可以對被征收人給予事前補(bǔ)償，體現(xiàn)了法國對財產(chǎn)權(quán)的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn);后者解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償金的確定。加拿大專門制定了《征收法》，以公共利益、公平補(bǔ)償和正當(dāng)程序為必備要素。我國臺灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進(jìn)行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開。境內(nèi)外立法都強(qiáng)調(diào)了被征收人的參與權(quán)，要求政府與被征收人進(jìn)行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權(quán)責(zé)，重視正當(dāng)程序的重要性，在權(quán)利救濟(jì)方面，也進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

三、我國土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。如果對“公共利益”作任意曲解，將導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力。我國目前采用概括式的立法模式，但是由此導(dǎo)致法律法規(guī)極為簡陋，使得法官和當(dāng)事人都無所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數(shù)學(xué)者建議采取第三種方法對公共利益進(jìn)行界定。而劉國臻教授則在《論我國土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對其進(jìn)行界定。通常認(rèn)為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當(dāng)?shù)撵`活性，賦予地方政府對“公共利益”范圍以很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權(quán)的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認(rèn)為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個籠統(tǒng)，一個缺乏伸縮性，二者結(jié)合的可能成為缺點(diǎn)的結(jié)合。對此，我國“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個方面將其限制到合理范圍內(nèi)。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國防設(shè)施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共事業(yè);行政機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)構(gòu)及其他公共建筑;教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè);經(jīng)過法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對機(jī)會成本進(jìn)行比較：當(dāng)公益大于私益、成本小于支出時候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個科學(xué)、合理、公平的補(bǔ)償范圍，再輔以合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方式，才能最終保證補(bǔ)償?shù)墓裕胶庹魇绽娴姆峙洹?/p>

（1）擴(kuò)展補(bǔ)償范圍。根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農(nóng)民，下同）的直接損失和物質(zhì)損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導(dǎo)致了在土地征收過程中公民對國家、政府的不信任乃至敵對情緒。因此，應(yīng)當(dāng)確立以直接損失和物質(zhì)損失補(bǔ)償為主，兼顧可預(yù)期利益損失與間接損失補(bǔ)償，精神損失補(bǔ)償為補(bǔ)充的補(bǔ)償范圍。首先，受償主體應(yīng)當(dāng)從被征收人擴(kuò)展至相關(guān)權(quán)利人，例如承租人、承包人等。在市場經(jīng)濟(jì)下，所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離的現(xiàn)象普遍存在，因為土地征收不僅僅只給所有權(quán)人帶來損失，同時也會給用益權(quán)人造成損失。其次，補(bǔ)償范圍可參照國外實踐操作，由直接、物質(zhì)損失的補(bǔ)償擴(kuò)展至對可預(yù)期利益的損失與間接損失的補(bǔ)償。包括長遠(yuǎn)投資帶來的損失、重新就業(yè)所產(chǎn)生的培訓(xùn)費(fèi)、獲得生存保障所提交的社會保障費(fèi)用、遷徙所帶來的適應(yīng)新環(huán)境產(chǎn)生的額外費(fèi)用等。由于精神損失具有主觀性和不可復(fù)制性，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，將其作為補(bǔ)充。

（2）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府在土地征收補(bǔ)償過程中所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低一直為學(xué)界所詬病，這也是引發(fā)政府與農(nóng)民之間沖突的直接導(dǎo)火索。按照目前的《土地管理法》，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農(nóng)民所得的補(bǔ)償總和遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映出土地的市場價值。并且，近幾年，隨著各地城市化進(jìn)程加快，全國普遍出現(xiàn)了地價、房價飛速增長的局面，讓既定標(biāo)準(zhǔn)在保障農(nóng)民的合法權(quán)益時顯得蒼白無力。因此，在現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，參照各國通行做法，以土地市場價格為基準(zhǔn)，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大補(bǔ)償力度，完善農(nóng)民的利益保障，使其分享土地征收帶來的利益，才有助于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會公平、正義，促進(jìn)社會和諧?？煽紤]引進(jìn)中立第三方對土地價值進(jìn)行估算，以起到平衡與救濟(jì)的作用。

（3）豐富補(bǔ)償方式。雖然貨幣補(bǔ)償方式具有不可替代的重要作用，但是我國現(xiàn)行的補(bǔ)償方式過于機(jī)械。參照各國通行做法，結(jié)合我國具體國情，建議引進(jìn)實物、技術(shù)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會和股本的補(bǔ)償方式。實物補(bǔ)償通常用于農(nóng)民的重要生活資料安排。例如許多地方實踐中采用的建造安居房、經(jīng)濟(jì)適用房等廉價房，對失地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房價過高導(dǎo)致農(nóng)民無力購房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術(shù)和就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會則是對失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉(zhuǎn)型提供了幫助。將土地折算成股份作為補(bǔ)償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經(jīng)營權(quán)入股在學(xué)術(shù)界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開。除此之外，政府還應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)變帶來了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障問題，對其基本生活作出保障，有利于失地農(nóng)民進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)換，保障其在新環(huán)境中安居樂業(yè)。

3、引入司法救濟(jì)，充分保障土地權(quán)利人的參與權(quán)

我國現(xiàn)行征收程序具有政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與的特點(diǎn)，政府在征收過程中既當(dāng)運(yùn)動員，又作裁判員，強(qiáng)調(diào)國家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨(dú)立的第三方，能夠有效地協(xié)調(diào)各方權(quán)利、利益的關(guān)系，使其目標(biāo)導(dǎo)向?qū)嶓w正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當(dāng)性。征收過程中所產(chǎn)生的矛盾，可以通過行政訴訟和民事訴訟進(jìn)行解決。在征地過程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。分配土地補(bǔ)償金時，要明確集體成員間的分配程序，保障質(zhì)詢權(quán)。一般認(rèn)為，因土地征收及補(bǔ)償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國家基于“公共利益”之目的而為之，具有強(qiáng)制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補(bǔ)償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當(dāng)前征收程序缺乏正當(dāng)性恰巧是政府和公民之間地位不平等導(dǎo)致的，因此，將土地征收補(bǔ)償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權(quán)利人的合法權(quán)利得到有效保障。

四、小結(jié)

土地征收是國家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國有并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨椤Ｍ恋卣魇贞P(guān)系到公共利益與個人利益的平衡，土地作為農(nóng)民最重要的生存基礎(chǔ)和生產(chǎn)資料，其承載的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｗo(hù)，當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地被征收后，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行充分、公平和合理的補(bǔ)償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項目中，制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)展補(bǔ)償范圍，豐富補(bǔ)償方式，對集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)足額補(bǔ)償。同時，建立健全社會保障體系，保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。在程序方面，保障失地農(nóng)民的充分參與權(quán)，引入司法裁判。

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