導語：如何才能寫好一篇國有土地上房屋征收法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

摘要:

國有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權社會化原則，其作為一種社會現實普遍存在于當下我國經濟發(fā)展的進程之中，其背后蘊涵著深刻的私權保障要求。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》在立法理念與技術上較原有法更為先進與合理，但在實體規(guī)制與程序設置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補償標準的明確設立以及拆遷程序的細化規(guī)范是解決國有土地上房屋征收所出現問題的必由進路。

關鍵詞:

房屋征收;公共利益;私權保障;拆遷補償;正當程序

隨著經濟社會的進一步發(fā)展，城市化進程的不斷推進，用地規(guī)模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應土地上的建筑物、安置相關人員。在征收中，產權主體均竭力爭取對城市土地中蘊含無明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關征收制度被異化所生之權利和權力的沖突與較量，而科學、合理的法律法規(guī)之暫付闕如引致了城市發(fā)展與私有財產權保護關系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對峙。雖然2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》已經頒布施行，但具體的規(guī)制內容仍存有漏洞，對被征收人私權保障的力度依然孱弱，暴露出國有土地上房屋征收①法律制度的結構性悖論和實踐操作中的功能性混亂等諸多問題。因此，有必要對國有土地上房屋征收問題進行深入研究。

一、國有土地上房屋征收的私權保障要求

我國《物權法》第四十二條第一款規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！钡谌罾^續(xù)規(guī)定:“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！睆囊欢ㄒ饬x上說，《物權法》確立了國有土地上房屋征收補償的私法基礎與私法要求，填補了規(guī)范與事實的縫隙，體現了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權社會化原則。傳統(tǒng)私法秉承所有權絕對原則，其過度強調個人的絕對權利所帶來的弊害使得現代權利觀念逐漸由個人權利轉向社會權利。德國學者耶林在其《法律的目的》一書中指出:“所有權行使之目的，不獨應為個人的利益，同時也應為社會的利益，因此現今應以‘社會的所有權’制度取代‘個人的所有權’制度?！保?］而《魏瑪憲法》第153條所規(guī)定的“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側面與此相對照的是“對所有權的拘束與個人在社會秩序中承擔的內在和外在義務拘束相符”［3］。在現代社會中，任何私人財產權利都不是絕對的、不受限制的權利。國家為了維護公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過征收的方式限制私人財產權。這既是所有權社會化限制的表征也是私人所有權的義務所在。誠然，所有權社會化并非是對私人所有權的否定，其本旨是調適所有權保護與所有權內在義務拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權的行使與社會公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權并非絕對，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實乃寓存于所有權本身。所有權的內容兼括權能和義務、限制及拘束，使私的所有權更具存在的依據，而發(fā)揮其功能?！保?］因此，所有權社會化并非導致所有權失去獨立的價值意蘊，倘若在所有權社會化的過程中對所有權造成了損害，仍然應當參照私權的損失加以救濟。

(一)拆遷補償的私法基礎公民的合法財產受法律保護，確立物權法律關系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權人對所有權的信賴保護以及合理預期利益，強化所有權的安全屬性及穩(wěn)定性。從私權保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權穩(wěn)定性，且極易破壞所有權的安全屬性。國有土地上的房屋拆遷法律關系中所涉及的物權內容至少包括三個方面:土地所有權、土地使用權以及土地附著物房屋的所有權問題。根據我國現行法律，城市土地所有權歸國家所有，城市土地使用權被相應的房屋所有權人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權亦歸城市居民所有。土地所有權歸屬于國家，其不能成為國家征收的對象，不構成城市房屋拆遷補償的私法基礎。根據我國《物權法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉移”與“地隨房一體轉移”的規(guī)則，我國城市土地使用權與房屋所有權從權利流轉的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權，所有權的滅失直接導致損害賠償，因此國有土地上房屋拆遷補償的私法基礎首先在于對城市居民房屋所有權的侵害。同時，城市居民享有城市土地使用權，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應然的角度出發(fā)，在房屋拆遷法律關系中，拆遷補償的私法基礎包括兩大方面的內容，即拆遷主體對被拆遷人房屋所有權以及土地使用權的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因為此兩種基礎法律關系關涉補償原則及范圍的問題。

(二)拆遷補償的私法原則國家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對城市房屋進行拆遷并依法給予拆遷補償。城市房屋拆遷是對公民私有財產權的限制，但這種限制并不能表明國家力量可以毫無對價地隨意剝奪公民的私有財產權，因為“征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產權所做出的限制，但這種限制并不是對財產的無償征收，而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉”［6］。“由于行政征收權就是公權力的一種特權，具有自我擴張的性質，加之公共利益的不確定性，征收機關在適用時往往體現了較大的自由裁量權。如果不對之進行合理約束，必然會侵犯被征收人的合法權利。”［7］具體到房屋征收法律關系，拆遷行為在實效上與一般的侵權行為無異，只不過這種行為基于法律的規(guī)定而產生，具有法律基礎，擁有合法形式，因此不能判定為侵權。但征收人因公共利益導致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財產權的滅失，侵害了物權，造成權利人損害(這種后果與侵權行為引發(fā)的后果別無二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優(yōu)于前者，這在土地使用權的補償上尤為凸顯，在地價補償標準方面，我國采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計算基數的地價一般來說低于市場交易的地價①，而補償缺省和計列開發(fā)成本時的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運動”。所以，雖然基于公共利益導致的城市房屋拆遷行為不具有侵權性質，但依據民法之等價有償、公平原則以及侵權法的歸責原理，侵權賠償的標準理應被參照實行，賦予權利人以請求損害賠償或訴請承擔其他民事責任的權利，征收人也應當對被征收人的損失給予公平補償?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定:“公民的合法的私有財產不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對服從于社會公共利益，基于此所產生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會誘發(fā)公權力過度侵犯公民私權現象的產生。所以，從公民私權受法律保護的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補償必須采取公平補償的標準，才能更好地保障私權。

(三)拆遷補償的私法保障范圍拆遷補償的私法保障范圍在利益分配上應當包括合理利益的保障范圍以及預期利益的保障范圍;在保障主體上應當包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當然屬于拆遷補償的范圍。至于預期利益，根據私法精神，出于對被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應當納入補償范圍之中。與此同時，主體保障的范圍也應當擴及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補償的公允性。以美國聯邦憲法所規(guī)定的征收三要件之一的公平補償為例，第5條修正案強調:“未經公正補償，不得將私有財產充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內涵即體現出多維度補償的理念:一是有權得到補償的不僅包括財產的所有人，還包括財產相關的收益人，如房地產的承租人;二是取得補償的對象不僅包括房地產本身，還包括其附加物，以及與該房地產商業(yè)信譽有關的無形資產(odwill)②。此外，1970年聯邦國會還制定了《針對聯邦或聯邦資助規(guī)劃的統(tǒng)一搬遷補助與不動產征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規(guī)定應當向被征用人補助搬遷費用、搬家津貼以及其他雜項費用。很多州受其影響，肯定搬遷費用等應當計入征收補償的數額之內③。三是補償的公平市場價值并不單純反映被征用財產的當前用途，它還反映該財產適宜投入使用的其他合法用途④。通過全方位的保障，被拆遷人并不會因公益而生的征收、征用導致利益減損，這是符合當代私權保障的民法精神的。因此，在借鑒國外經驗的基礎上，擴大拆遷補償的私法保障范圍在我國成為一項重要任務。

二、國有土地上房屋征收原有法述評

(一)國有土地上房屋征收問題的形成與現狀從廣義“法”的角度看，國有土地上房屋征收由我國現行的多部法律同時進行規(guī)制⑤，既有國家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理條例》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等行政法律法規(guī)，還有如《物權法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規(guī)范的位階層次之較大跨度和部門領域之繁多數目，我們必須承認調和我國現行的房屋征收制度兼具復雜性、重要性以及必要性。通過對涉及的各法律施行之時間、具體規(guī)定以及實踐操作的境況之分析，我國房屋征收問題的形成與現狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國務院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和1991年1月國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》時間間隔之短暫，我們可以窺知我國對土地使用權制度的法律調整與對城鎮(zhèn)房屋征收問題的法律調整幾近同步。因此，城鎮(zhèn)房屋征收問題之獨立存在和極易產生糾紛的現狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質關系與“一體主義”的法律后果所引致的結構性悖論是導致我國現行房屋征收相關法律問題的重要根源。為凸顯房屋的本身價值與獨立地位以及便利房屋的流轉交易，我國并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權獨立于土地所有權的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術和思想上體現的交易模式是建立在國家所有權基礎上的“國家物權主義”，“在土地國有的條件下，土地所有權與使用權(從而土地所有權與房屋的所有權)的分離變成強制性的，不能通過相關各方的談判來加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認可的權利分配模式，而是被強制接受某種權利分配結果”［9］。這使得國家在對國有城市土地進行征收的同時，不重視或者根本否認國家對城鎮(zhèn)房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補償而回避土地使用權隨征收活動潛在租值的顯化而導致的利益糾紛。這種房地結構性矛盾實際上根源于我國的計劃經濟體制，其更加強調公民對國家安排的絕對服從。隨著我國社會主義市場經濟的提出與發(fā)展，房屋流轉交易形式逐漸多樣態(tài)化、土地使用權出讓和轉讓的法律制度日臻完善，如何促使房產與地產妥適結合以體現客觀價值的最優(yōu)化愈加受到重視。第三，隨著社會主義市場經濟發(fā)展的深入和公民權利意識的自覺而生，在對房屋違法征收的一片反對聲中，立法者開始密切關注并愈發(fā)重視房屋征收中被征收人的合法權益。這最突出地反映在我國2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權法》以及2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關系中，作為相對弱者一方的被征收人的合法權利越來越受到全面、合理的保障，在補償范圍、補償程序上也逐漸體現出私權保障的價值訴求。

(二)國有土地上房屋征收的原有法評價國有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規(guī)為房屋征收行為構建了大致的法律框架，但該法律框架還遠不能滿足和解決現實生活中房屋征收出現的諸多法律問題，國家權力運作和公民權利保障相協(xié)調的要求無從實現。原有法規(guī)制的問題主要體現在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國《憲法》《土地管理法》《城市房地產管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理條例》和《物權法》等原有法對公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規(guī)制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實踐中區(qū)分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術上的弊端以及規(guī)制上的漏洞以擊破制度成為準確界定公共利益的原動力。其次，政府角色定位不清晰。我國有關征收的原有法律規(guī)制由于對行政權力缺乏有效制約，導致其過于膨脹，司法程序的作用沒有得到應有的重視與發(fā)揮。在征收法律關系中政府毋庸置疑是作為最終歸責者的一方主體，但在征收過程中政府作為指揮者、執(zhí)行者、服務者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設法減輕自身機構直接的擔責壓力或緩解現行補償的經濟負擔的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導致的主體錯位造成認定程序上的混亂，從而引發(fā)政府信用危機與公信力下降等現實問題。最后，拆遷補償安置不合理。第一，補償安置實質上是充滿利益博弈的偽商談。因行政部門的強勢“兜底”，原有法從安置補償協(xié)議的啟動到制定均刻有明顯的強制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見交流的補償安置協(xié)議是一種沖突博弈而非議價博弈。由此，征收方案的制定過程就離“接近于一個完全信息的雙方議價博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價解①”這一理想模式漸行漸遠。第二，房屋補償標準偏低，國有土地使用權被提前終止后未得到應有補償。原有法尚未就城市建設拆遷中國有土地使用權的補償做出具體規(guī)定，將若干問題淡化為僅對征收房屋所有權而產生的補償安置問題，被拆遷人土地使用權的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補償標準，較低的貨幣補償使得大批拆遷戶易陷入難以承受按面積差價重新購房的經濟壓力和在外租房又明顯不能滿足利益優(yōu)化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價相對便宜的城市邊緣居住。隨著城市經濟的不斷發(fā)展、用地需求的無限增長，如此遷移循環(huán)往復，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導致的是整個社會中低收入群體的被“邊緣化”。

三、國有土地上房屋征收新條例評述及完善之思考

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》)在權利保障方面設置更為周全，立法理念、立法技術更為先進與合理，制度的嬗變促使了許多現實性問題的解決，但新條例仍有許多規(guī)制有待完善。

(一)公共利益的界定是否應正面界定以及能否正面界定作為公權與私權連接點的公共利益一直是備受學界討論的熱點與難點問題。面對因立法的暫付闕如而導致實踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權法》時就明確指出:“僅僅寄希望于物權法對公共利益內容的界定是物權法所不能承受之重”［10］。但不可否認的是，公共利益承擔了揭橥《憲法》第十條②精神的責任，成為《物權法》第四十二條③規(guī)定的征收程序啟動之實質要件與最終目的之應然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國房屋征收法律制度的首要任務。新《條例》第八條就公共利益的范圍進行了具體規(guī)制:“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！币环矫?，立法上將公共利益作為房屋征收的前置條件，有助于界分公益征收與商業(yè)征收。判定公共利益的需要還必須堅持必要性原則，即“為了實現某種特定的公共利益必須對特定范圍內的房屋進行征收，否則該特定公共利益不能實現。也就是說，哪怕房屋征收行為的目的確實具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過房屋征收也能實現公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實現公共利益的過程中為削減成本或其他不適當考慮而濫用征收權”［11］。另一方面，在立法技術上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發(fā)展性、開放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問題，以相對明確的標準使得在法律實踐中更具操作性。通過對公共利益進行列舉性的規(guī)定，法條能夠為一般民眾及行政主體提供統(tǒng)一的標準指引，對于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實質上就是對公共利益類型化分析，正如拉倫茨所言:“當抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或意義脈絡的多樣表現形態(tài)時，大家首先會想到的補助思考形式是‘類型’?！保?2］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”之規(guī)定，一方面因開放式“兜底條款”的運用而“期待能彈性地、演變地對生活事實加以規(guī)范，而不至于掛一漏萬或不能與時俱進”［13］;另一方面也使得規(guī)制“公共利益”的法律層級有所保障，這決定了地方性法規(guī)和政府規(guī)章都無權創(chuàng)設新的“公共利益”的情形，限制了對“公共利益”的擴大解釋①。誠然，在房屋征收和拆遷的過程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實施的保障性安居工程和舊城區(qū)改建，在這兩項建設中往往存在公共利益與商業(yè)利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業(yè)利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項建設需要而進行的房屋征收與拆遷活動時，應該嚴格審查征收房屋收回土地使用權后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產權的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當程度上得以實現。

(二)拆遷補償標準的重塑補償系征收制度的必備要素，注重補償的征收制度，“既遵循了法制發(fā)達國家征收制度的發(fā)展規(guī)律，也抓住了我國城市不動產征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補償既具有深厚的基礎，又體現私權保障的價值內涵，在房屋拆遷法律關系中，房屋拆遷補償理應體現人權保障的要求以及等價有償、公平的民法原則?；谧⒅赝晟婆c提升拆遷補償標準的理念，具體補償舉措應體現在以下方面:第一，從適當補償到公平補償———價值理念的轉變。我國2001年頒布實施的舊《條例》對被拆遷人采適當補償標準，這在實踐中多被等同于象征性或撫慰性補償。依據適當補償標準，被拆遷人的直接利益無法得到全面補償，更毋論預期性的利益。此外，行政補償的范圍偏小，補償基本上只限于財產權補償，而財產權補償中也只局限于對直接損失的補償。2011年實行的新《條例》首次將拆遷補償的標準確定為公平補償標準②。公平補償原則納入了嚴密的利益評估機制，并與市場掛鉤，實現了私權保障價值理念的轉變，對房屋拆遷法律關系中被拆遷人的利益保護更為周全。然而，新《條例》尚未關注或解決的問題在于:城市居民房屋所有權和土地使用權雖然歸屬主體一致，但二者的價值標準卻是相異的。新《條例》雖然對被拆遷人采用公平補償標準，但這種補償的公平性所針對的對象卻不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補償的范圍:(一)被征收房屋價值的補償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;(三)因征收房屋造成的停產停業(yè)損失的補償。從條文字面看，補償僅限于基于房屋所有權所產生的合理利益，對城市土地使用權的補償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關于公共利益需要的界定，“無論是為了保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建的需要，還是為了基礎設施建設、公共事業(yè)的需要，地方政府對他人房屋進行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權，而是為了盡快拆除房屋和重新開發(fā)、利用土地”［16］。事實也是如此，隨著現代化進程的加快，城市土地使用權的市場價值往往要遠高于基于房屋所有權所派生出的各項利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的”規(guī)定已暗含了地價在補償中所占有的重要份量;第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”中的“房地產”更是直接顯露“地產”在征收補償中難以被忽略;住建部頒發(fā)的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條也規(guī)定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價值補償，當然包含了對建設用地使用權價值喪失的補償，否則“公平補償”只是“金玉其外”而在實質上對被征收人有失公允———新《條例》對補償標準所依據的基礎對象之曖昧不清的態(tài)度值得反思。日后立法需要完善的事項在于:第一，在考慮補償時，是否需要同時補償基于房屋所有權及土地使用權所產生的利益之總和;第二，是否將二者價值進行比較而補償價值較高者。筆者認為，第二種方法更為合理。原因在于，我國實行房地一體主義，對二者進行總和性補償一方面會加重政府負擔;另一方面可能會引發(fā)道德風險，加劇公民的信譽危機。如前所述，土地使用權具有獨立的價值，且此價值在某些情況下相對于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實踐交易中，土地使用權的對價一般已經“吸附”于為取得房屋所有權時所支付的對價中，所以在厘定補償規(guī)制時，也理應將實踐考慮其中，故補償標準按兩者價值之和顯然并非合理。根據十八屆三中全會國務院機構改革和職能轉變方案所指出的建立不動產統(tǒng)一登記制度，“房地一體”的模式將會更為明顯地體現，在補償價值計算時，立法應參照實踐中“地產”之于“房產”價值的“吸附”這一事實對補償標準進行明晰規(guī)制，以兩者價值較高者為準。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問題。在拆遷補償方式上，目前我國基本上采以貨幣補償為主、實物補償或產權調換為輔的做法，新《條例》依然沒有解決該漏缺①。補償方式的簡單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過程中，房屋的滅失往往直接導致居民就業(yè)成本和生活成本的增加，從而引發(fā)新的生存危機，這關涉公民權利的保護及社會秩序的安定與和諧，因此，有必要堅守公平補償的原則與標準。美國研究不動產征收及補償的著名學者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴張，公平補償幾乎成了僅有的對私人財產權有意義的保障和對政府濫用征收權的審查②。究竟什么是“公平補償”?美國聯邦最高法院認為，需要補償的是因征用行為給財產所有人造成的損失，衡量損失的標準是財產被征用時的公平市場價值(fairmarketvalue)③。在堅持公平補償標準時，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場價值并不單純反映被征用財產的當前用途，它還反映該財產適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現有價值出發(fā)評估的補償數額往往難以彌補當事人的實際損失，對被限制和剝奪私有財產權的公平補償必須包括私有財產的既有價值如被拆遷人處分不動產自遭受破壞的損失，潛在價值如被拆遷人對不動產情感價值的損失以及與不動產所處社區(qū)聯系割裂的損失、滿足個人正當的特殊需要投入的損失⑤，同時還應該將可得利益納入考慮之中。另一方面補償的方式必須考慮到分配正義，補償方式差異的背后蘊含的是價值沖突及利益沖突。龐德認為:“法學家所必須做的就是認識這個問題，并意識到這個問題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護所有的社會利益、并維持這些利益之間的、與保護所有這些利益相一致的某種平衡或協(xié)調。”⑥故，為平衡或協(xié)調公共利益與個人利益，立法所提供的補償方式理應能夠保證個人的生活水準不會因為私有財產權的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補償機制成為必須。多樣化的補償方式除了以貨幣補償為主，實物補償或產權調換為輔外，還可以考慮增加安排就業(yè)、提供升學機會、擴大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權益。第三，由籠統(tǒng)性到唯一性———補償主體的特定化。房屋拆遷責任主體不明確是導致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實際包含了兩層法律關系———政府與開發(fā)商之間的土地使用權出讓法律關系、政府與被拆遷人的土地使用權收回與房屋所有權征收法律關系，被拆遷人與開發(fā)商之間并沒有直接的法律關系。舊《條例》規(guī)定，拆遷人應當依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰?拆遷由誰補償?這些問題對于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業(yè)性拆遷大行其便，無所顧忌，這些均使得主體錯位、責任承擔混亂的現象成為常態(tài)。新《條例》第四條則明確規(guī)定:“市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行?！边@一規(guī)定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域內的房屋征收與補償工作，政府部門成為公益拆遷補償的唯一主體而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門的不法拆遷行為規(guī)定了嚴格的責任機制，補償主體的特定性使得政府的責任得以明定，在權利保護方面避免了被拆遷人求償無門的被動局面，健全了被拆遷人的補償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補償法律關系中的政府部門承擔的是嚴格責任，“一個國家要實行法治，總要會犧牲一些原本由國家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當目標，諸如國家的部分權力、階級利益、政黨影響力、官員職權、工作效率，甚至經濟效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺前”且承擔更多的責任與風險，但這與責任政府、服務政府的科學行政理念是相符的。但新《條例》需要進一步完善的地方在于有必要具體細化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟途徑，在歸責主體明確化的同時只有構建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權。

(三)征收正當程序的完善目前，我國房屋征收正當程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現象屢禁不止的主要根源?！耙粋€健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！保?8］嚴格程序的規(guī)制及施行是達至實體正義的前提，“征收程序要實現的基本功能是:對征收決定權的制約和對被征收方權利的保障”［19］。在我國有關規(guī)定程序的法律法規(guī)中，保障公民或行政相對人的知情權和參與權尤為必要，正當程序原則應當成為房屋征收高度關注的原則。第一，完善征收許可中的聽證程序。根據我國《行政許可法》第四十六條的規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證?！痹撘?guī)定存在的問題是，聽證程序的啟動完全依靠行政機關的價值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關系中，行政主體既是參加者同時又享有決定聽證的啟動權，缺乏一定的監(jiān)督機制。新《條例》第十一條明確規(guī)定:“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案?！笨梢姡撘?guī)定在提高聽證的公眾參與度以及過程、結果的透明度上有所進步。但是，對于何謂聽證、何時聽證、如何聽證、向誰主張聽證這些問題的法律規(guī)定過于粗泛，聽證信息機制的設置依然嚴重失衡，被征收人缺乏實際參加聽證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽證的權利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關于聽證事項中，只有因舊城區(qū)改建需要征收房屋才關涉嚴格聽證的問題，在其他事項上則無嚴格聽證的要求。“不管如何界定公共利益，也不管是哪一級別的公共利益，只要公共利益的主張會引起私人實體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當性與合法性?！?/p>

［20］盡管新《條例》第九條規(guī)定，作出的征收決定必須符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃等，而這些規(guī)劃的制定就必須廣泛征求社會公眾意見，經過科學認證。這其中完全可以將其明定為必須經過公益調查和公益聽證程序。筆者還認為，對關涉房屋征收中的所有事項都應當納入聽證程序，聽證應該嚴格執(zhí)行《行政許可法》所要求的程序進行，聽證筆錄應當完整、全面，準確反映聽證過程及參加者的意見，并以此作為決策的依據。“正當法律程序就是要求征用當局必須聽取被征用人的意見，同時要充分說明行使征用權的理由，而不是根據其單方意志作出征用決定?！保?1］對于行政機關未經聽證所作出的違法行政行為，應根據征收進程中的不同情況，依法分別作出撤銷、駁回訴訟請求或者確認違法判決。第二，完善拆遷補償安置的評估程序。完善拆遷補償安置評估程序的關鍵在于保證評估機構的獨立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規(guī)定補償定價以市場評估價進行確定，但同時又將評估辦法的制定權劃歸省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市場評估受到政府政策的左右。新《條例》規(guī)定在評估辦法上增加了復核評估以及向房地產價格評估專家委員會申請鑒定的權利。在房地產價格評估機構的選任上，規(guī)定評估機構應由被征收人協(xié)商選定;協(xié)商不成的，通過多數決定、隨機選定，將被拆遷人的索償權與行政主體的行政權相剝離，盡量避免行政主體的過分干預?？傮w而言，新《條例》推行后的最終議價結果較之于舊《條例》應更為趨近公平。由于“健全第三方評估市場，賦予公民以自由選擇評估方的權利，引入有效的競爭機制應該是完善征收補償制度的一個必要進路”［22］。不難看出，在評估機構的遴選機制以及對評估機構的監(jiān)督等方面，新《條例》仍有細化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。

完善房屋征收裁決程序應當強化司法權與行政權的分離，強化司法權對行政權的監(jiān)督，堅持司法終局原則。根據舊《條例》的規(guī)定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿行政裁決，即使申請訴訟，也不能避免房屋被強制征收的命運。賦予政府部門對征收糾紛的行政裁決權后，政府部門在下發(fā)行政許可后還對其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國現行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執(zhí)行的角色重疊，政府一身兼具運動員和裁判員的雙重身份?！保?3］行政主體行使行政權時往往肆無忌憚，不利于被征收人合法權益的保護。行政的特點固然講求效率，但是在公民權利可能受到極大損害的時候，還應當充分注重正義、公平的要求，這是實現最優(yōu)效率的途徑之一。新《條例》第十四條規(guī)定:“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟?！边@是對房屋征收的裁決權實行司法終局原則的確認。從私權保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權由行政裁決轉化為司法裁決，建立起有效的監(jiān)督機制，才能避免行政主體對房屋征收裁決權的權力壟斷，更好的保障被征收人的合法權益。在國有土地房屋征收中，房屋征收作為越來越普遍的社會現象所引發(fā)的一系列社會問題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權利方面雖有顯著進步，但關于拆遷補償的制度設計無論在理論層面還是立法技術層面都存在著不足。在正確處理社會公共利益與私權沖突的過程中，需要構建起公平合理的平衡機制，強化被征收人合法權益的保護，健全被征收人權利救濟途徑，將公平補償、正當程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進社會和諧秩序。

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篇2

引言：遠離立法的本意，歪曲公共利益的需要，或沒有實現合理、公平、公正、全面的補償，如果實施強制拆遷，那么就是間接地發(fā)動

>> 關于集體土地上房屋的征收的幾點思考 關于集體土地上房屋征收評估的實踐思考 農村集體土地上房屋征收存在的問題與對策 關于集體土地上的房屋登記的思考 集體土地上房屋征收實施責令交出土地的啟示 農村集體土地征收制度研究 集體土地上房屋征收工作的幾點思考 集體土地上房屋征收補償價值低估原因的分析 基于《國有土地上房屋征收評估辦法》對集體土地上房屋征收評估方法的探討 我國集體土地上房屋拆遷法律制度的完善 集體土地上的房屋登記問題 集體土地上房屋征收補償標準分析 我國農村集體土地征收制度研究 農村集體土地征收制度存在問題的探討 關于集體土地征收存在問題的探討 我國集體土地征收制度的反思與完善 集體土地上的房屋變?yōu)閲型恋厣系姆课菔浅跏嫉怯涍€是變更登記 關于《國有土地上房屋征收與補償條例》的思考 二元制下集體土地房屋征收補償法治化研究 如何做好集體土地征收與房屋拆遷工作 常見問題解答 當前所在位置：l。

作者簡介：男，1969年10月生，江蘇海安人，犯罪學碩士學、法律博士、正高級經濟師、教授級企業(yè)法律顧問，碩士生導師，從事不動產法、國際商法、土地估價、項目管理、公務“官”員品性矯正、罪犯心靈關懷等領域的理論與實務研究，在省級以上刊物上發(fā)表經濟與法學論文30余篇，曾經在2004年至2007年間，先后赴美國聯邦調查局、意大利環(huán)境和領土海洋部做高級訪問學者，分別研究刑事偵探技術和國土資源生態(tài)環(huán)境管理。座右銘：一生只向真理低頭！

篇3

【關鍵詞】國有土地；制度；房屋征收；保證

中圖分類號：D922.33 文獻標識碼： A

自《房屋征收條例》出臺和實施以來，我國在國有土地上房屋征收補償方案方面存在的不足正在不斷的體現出來，并因此而導致了大量征收糾紛的出現，在一定時間內已成為社會矛盾的熱點，對于和諧社會的構建帶來了極大的影響。因而為了確保《房屋征收條例》得到有效的實施，筆者結合自身工作實踐，提出以下幾點探究性的分析。

1.國有土地上房屋征收制度保證的根本前提

為了確保國有土地上房屋征收得到制度上的保障，就必須始終堅持民主決策的基本原則，切實加強對社會穩(wěn)定風險評估，才能實現合法征收，也是房屋征收的根本前提。

1.1始終堅持民主決策的基本原則

民主決策是《房屋征收條例》中提出的國有土地上房屋征收原則。即在廣泛聽取民意的同時，還應征詢房屋被征收人所提出的意見，盡可能地確保房屋征收行為的支持率得到有效的保障和提升。因此房屋征收決策的民主性、透明性、科學性。

1.2切實加強對社會穩(wěn)定風險評估

任何工作的開展都具有一定的風險，而為了工作成效的提升，就必須加強對風險的評估，才能更好地采取有效的措施，盡可能地降低因風險而帶來的損失。因此對于房屋征收工作的開展更應如此。所以為了確保房屋征收的合法性，得到被征收人的支持，就必須加強對其風險的評估。否則就會引發(fā)諸多導致社會和諧被破壞的現象發(fā)生。所以在做出征收決定，作為政府職能部門，必須組織專家加強對房屋證書開展而可能的導致社會穩(wěn)定風險的評估，對存在的風險因素進行分析的同時提出相應的措施予以解決，當發(fā)現由于征收可能對社會穩(wěn)定帶來重大影響時，就必須否決征收決定，最大化的確保政府征收決定的科學合理性。與此同時，還應加強與人民群眾的溝通，對民情民意有一個全面的掌握或了解，著力實現政府工作的社會化，廣納諫言，以最大化的確保房屋征收工作得到有效的制度保障[1]。

2.國有土地上房屋征收制度保證的主要措施

2.1人性化的征收國有土地上的房屋

目前，人性化已成為政府部門為人民群眾服務水平高低的重要指標，因此在國有土地上征收房屋時，除了要嚴格按照《房屋征收條例》第十七條之相關規(guī)定的基礎上，還應確保征收過程的人性化，基于此，筆者提出以下幾點人性化的征收措施。一是從提高征收補償靈活性入手，既能選擇采取貨幣的方式對被征收人進行補償，同時也能采用房屋產權置換的方式進行補償，所以作為政府部門，還應為此提供置換產權的房屋，同時還應房屋產權置換過程中，新舊房屋之間的差價，若征收房屋的價值低于所置換房屋的價值，則應要求被征收人向政府補差價，反之，則應由政府向被征收人補差價，并盡可能確保所提供的房屋與被征收房屋的地段相同或相近，總之，必須征得被征收人的同意。二是結合實際采取針對性的補償方式，例如被征收人由于房屋被征收而搬遷時所產生的搬遷費應有征收部門進行支付，對于置換房屋產權的被征收人，在置換之前，被征收人由于房屋被征收而臨時安置時所產生的搬遷費應有征收部門進行支付，或為其提供周轉房，以此最大化的確保被征收人因為房屋征收導致的利益損失降低最低甚至不損失，體現補償方式的多元化；三是對于生活條件上存在困難的被征收人而言，若其與住房保障條件相符，在享受上述個性化服務的同時，還應將其優(yōu)先享受住房保障，在促進其居住條件改善的同時進一步彰顯房屋征收的人性化[2]。

2.2市場杠桿下評估和確定補償價值

隨著市場經濟時代的到來和不斷的發(fā)展，我國很多行業(yè)的發(fā)展得益于市場的杠桿作用和調節(jié)作用。因而在對國有土地上的房屋進行征收時，必須嚴格按照《房屋征收條例》中的第十九條之規(guī)定的相關內容對被征收房屋的補償價值進行確定，最大化的避免出現只補房而不補地的傳統(tǒng)貨幣補償中的不足，通過市場的杠桿作用對房屋的價值完全體現出來。與此同時，在通過市場確定房屋的補償價值時，還應嚴格按照《房屋征收條例》中有關被征收房屋價值評估之相關規(guī)定進行科學的評估，若被征收人對評估價值不認可，則可向評估機構申請進行復核評估，若對復核結果仍不認可，則可以向評估專業(yè)委員會對其進行鑒定，并由所在地的縣一級的住建部門制定相應的評估辦法，同時還應向社會廣泛的公開征求意見，最大化的確保房屋的補償價值得到科學的確定，確保房屋被征收人能在同等區(qū)位中以市場價夠得類似住房，保證房屋被征收人的合法權益。

2.3實行補償決定與強制搬遷相分離

政府作為征收房屋的主體，因此在嚴格按照《房屋征收條例》的相關規(guī)定下，有權作出被征收房屋的補償決定，若房屋被征收人沒有在規(guī)定期限內提請復議或行政訴訟時，那么該補償決定的法律效率就會生效，但是房屋被征收對象拒絕執(zhí)行時，人民政府可以向人民法院申請對不成決定強制性的執(zhí)行。但為了保護房屋被征收人合法的權益，應嚴格按照《房屋征收條例》中提出的實行補償決定與強制搬遷相分離的規(guī)定，人民政府在向法院申請強制執(zhí)行時應接受司法的審查，若審查后發(fā)現補償決定的程序違法和法律缺乏適用性以及根據錯誤等，即使房屋被征收人沒有提請復議和行政訴訟時，同樣應補償決定撤銷，利用司法審查對錯誤的補償決定進行完善和改進。

2.4被征收人行政訴訟權利得到保障

《房屋征收條例》對征收決定法定條件、作出決定的程序等均作了詳細的規(guī)定，如果對不符合規(guī)定條件的項目，政府作出征收決定，或者作出的征收決定程序違法，或者征收決定損害了被征收人的合法利益，作為被征收人可以依法提起行政訴訟，要求法院對征收決議予以撤銷。如果政府不能提供充足的證據和法律依據來支持作出的征收決定，法院就會作出撤銷征收決定的判決。此外被征收人最關心的就是補償安置結果，征收決定作出之后，就需要與被征收人就補償安置問題進行協(xié)商，經過協(xié)商達成一致意見時，應及時簽訂補償安置協(xié)議，并全面履行。若無法達成協(xié)議，在征收決定規(guī)定期限后由政府作出補償決定[3]。

3.結語

綜上所述，《房屋征收條例》為國有土地上房屋征收提供了良好的制度保證。因而為確保房屋被征收人的合法權益得到有效的保護，就應以合法征收為前提，在堅持民主決策的基本原則的基礎上，切實加強對社會穩(wěn)定風險評估，人性化的征收國有土地上的房屋，利用市場杠桿下評估和確定補償價值，實行補償決定與強制搬遷相分離，保障被征收人行政訴訟權利，最大化的實現房屋征部門收與被征收人的雙贏。

【參考文獻】

[1]吳海洋.淺析國有土地上房屋征收與補償工作[J].現代交際，2013，12:16.

篇4

一、取得的成績

（一）全面貫徹《國有土地上房屋征收與補償條例》，抓好條例的宣傳工作。

一是認真學習《國有土地上房屋征收與補償條例》，并深刻領會條例出臺的意義。自二0一一年元月二十一日《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺以后，我辦先后派出工作人員到省、市參加新條例的培訓及研討會，把一些好的經驗帶回來。二是通過新聞媒體、政府網站等多渠道多方式做好政策宣傳解釋，同時積極向電視臺、報刊等媒體供稿，及時公布拆遷信息，引導并逐漸形成全社會關心、支持、監(jiān)督城市房屋拆遷的良好氛圍。

（二）嚴格執(zhí)法，妥善做好老項目工程的拆遷工作。

新條例還未出臺之前，我縣已辦理拆遷許可證項目5個已完成拆遷項目2個，正在收尾的項目有3個（縣城防洪堤二期工程仙源段及周邊改造項目、縣城防洪堤二期工程溫坊段及周邊改造項目、縣城西外路建設工程）。三個項目共批準拆遷總面積約11.77萬平方米，拆遷總戶數約610戶。到目前為止三個工程已有約602戶簽訂了拆遷補償安置協(xié)議，拆除房屋總面積約11.5萬平方米，還有約8戶尚未簽定拆遷補償安置協(xié)議。

（三）依法行政，做好土地房屋征收工作

2012年至2013年期間，我縣啟動了縣城城南沿江大道建設項目工程、縣塘子嶺至虎山里公路項目工程第一期、縣東城大道南北延伸工程、縣城南延伸段道路改造工程、縣城原溫坊小學周邊地塊土地開發(fā)項目、縣城西外路與西聯路交匯處三角地帶等項目，共涉及被拆遷戶約460戶，拆遷總面積約14.6萬余平方米，到目前為止已有約450簽訂房屋征收補償安置協(xié)議，拆除房屋面積約13萬余平方米。

（四）熱情服務,耐心做好接待工作

我辦以“實事求是、依法處理，區(qū)別對待、限期解決，屬地管理、有利穩(wěn)定”為工作準則，在處理拆遷矛盾、解決拆遷糾紛和群眾反映的重點和熱點問題上，始終堅持特事特辦，急事快辦，難事巧辦，笑臉相迎，客氣接待，在接待中堅持做到：一是對政策有明文規(guī)定的及時答復；二是對重大復雜的疑難問題及時匯報，明確以后及時回復；三是對職責交叉的事項與有關部門協(xié)商，在規(guī)定的時間答復。

二、存在不足

1、我們在啟動新項目按新條例實施操作方面還欠缺經驗。

2、安置工作與拆遷工作沒有同步進行，安置地塊交付普遍滯后，我們普遍有重拆遷輕安置的思想。

三、明年工作打算

篇5

房地產調控政策在房地產市場、土地供應、保障房建設、商品房銷售、稅收和金融等方面不斷深入，房價、地價上漲趨勢得到初步控制。保障房建設規(guī)模和政策支持力度空前加大，相關建設、配置、運營、退出等管理制度開始完善。同時對拆遷市場造成了深遠的影響，首先拆遷成本將受到控制，但被拆遷人的期望不會降低，從而拆遷周期將延長，最終影響土地上市。其次需優(yōu)先保證保障房用地供應，從而政府和開發(fā)商的市場目光將投向何方將不言而喻。最后對商品房購買的限購，將導致拆遷人需準備更多的安置房源用于安置被拆遷人。

在房地產市場變化多端的時期，必然要求作為該行業(yè)的專業(yè)人員不斷學習，從而適應市場，滿足相關方的各種需求。本文將從征收相關的政策文件解讀出發(fā)，分析征收政策對各種類型項目的影響，并就北京市征收項目的操作流程進行匯總。

一、征補條例及其配套文件的要點解讀

（一）征補條例要點解讀

1、對公共利益的界定清晰，非公共利益拆遷暫時無法可依。

《征補條例》對公共利益的六種情況進行了列舉，概念界定更加清晰，但調整范圍變窄了；同時，為彌補法律法規(guī)的滯后性，增加了第六條作為兜底條款，即法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

政府亟待改變在拆遷工作中的角色和被動局面，明確政府只承擔國有土地上公共利益項目的房屋征收職責，并通過強化行政力量保證關系國計民生的項目能夠順利實施，使政府擺脫開發(fā)商盈利工具的形象；同時，征補條例沒有涉及非公共利益部分拆遷，也意在讓政府退出非公共利益拆遷領域，讓非公共利益拆遷回歸市場行為。

2、征收取代拆遷，房屋征收的主體為市縣級政府。

3、想通過政府行為來保證征收與補償不存在任何營利目的。規(guī)定建設單位不能參與搬遷，征收實施機構不以營利為目的。

4、補償范圍和標準予以明確，補償程序規(guī)定先補償后搬遷。

補償標準一直是引發(fā)搬遷矛盾的主要因素。《征補條例》對征收補償的范圍、標準和程序進行了明確，并規(guī)定可對被征收人給予補助和獎勵。明確補償不得低于被征收房屋類似房地產的市場價格。使市場價格成為了補償底線，彰顯征收的強制性補償，保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積類似的住房，保障被征收人的居住水平不降低，對被征收人的切身利益進行了保護，有利于避免發(fā)生社會矛盾和糾紛。

5、強調決策民主、程序正當、結果公開、公平補償的原則。

一是作出房屋征收決定前，準備工作更多，要求更高。包括組織社會穩(wěn)定風險評估、聽證會、制定征收補償方案等，準備周期也將拖長，制約因素增多，項目啟動將會變得更加困難。

二是尊重被征收人的知情權、參與權和選擇權，該條例以大量條款對“公開、公平、公正”的原則進行了落實，改變了過去拆遷人制定拆遷政策被拆遷人被動接受的局面。

三是有利于被征收人之間互相監(jiān)督，對“釘子戶”形成廣泛的社會輿論壓力，促進形成公開透明和良性互動的征收環(huán)境；同時，征收可能會因多次論證、聽證等因素影響，導致征收周期加長，與被征收人的溝通工作更加凸顯重要。

6、對已簽協(xié)議不履行的，只能通過向法院解決。

取消原《拆遷條例》中規(guī)定已簽協(xié)議可以仲裁、可以訴訟，訴訟期間可以申請強制執(zhí)行的救濟途徑，規(guī)定只能等法院判決生效后，申請法院強制執(zhí)行，這樣等待的時間會較長，征收進度會因此變慢。

7、對于未達成補償協(xié)議的處理辦法。

可以申請行政訴訟或行政復議的只有被征收人一方。征收的主體是政府，政府不能既當運動員又當裁判員，強制執(zhí)行的機關只能是居中的第三方人民法院。

8、征補條例增加被征收人產權調換的選擇權。

在過去的拆遷中，補償方式是由拆遷人一方決定的，如果拆遷人沒有房源，則可以不提供房源?！墩餮a條例》強調被征收人的選擇權，即被征收人如果提出房屋產權調換的要求，則征收人必須要提供相關房源。為了舊城改造進行的征收，則還應在改建地段或就近地段提供住宅。因此，按照《征補條例》精神，預備符合要求的房源是項目啟動的重要前置條件，這對今后征收工作的實施提出了更高的要求。

9、強調征收的前提是保證社會穩(wěn)定。

《征補條例》的出臺背景是因各地違法拆遷、暴力拆遷、野蠻拆遷等惡性事件層出不窮，在拆遷領域出現了大量社會矛盾和沖突，不僅使政府面臨巨大的輿論壓力。而且對黨和政府形象造成了嚴重損壞?！墩餮a條例》的出臺，除順應民意呼聲之外，更是將征收維穩(wěn)工作提高到講政治，講大局的高度，防止征收工作再次成為破壞或影響社會和諧穩(wěn)定的事件多發(fā)地帶。

10、對未登記房屋規(guī)定更為細化，違法建筑均不補償。

《征補條例》采用更為審慎的態(tài)度，在征收之前對未進行登記的房屋進行合法性界定，相當于將房地產領域的相關遺留問題提前予以解決，既體現了對被征收人權益的尊重和保護，又為以后的征收掃除了障礙，保障了征收工作的進程。

11、僅針對被征收房屋產權人補償，房屋租賃人沒有規(guī)定。

征補條例只是針對房屋的產權人，對于有租賃關系的房屋產權人與租賃人之間的關系及補償處理由出租人自行解決。

（二）2011年6月7日住建部下發(fā)《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房【2011】77號），該文件較2003年出臺的《城市房屋拆遷估價指導意見》（建住房【2003】234號）更體現公開、公平、規(guī)范，體現一大政治特點，向民主邁進了一步，關注民生，使補償更為公平。

1、體現市場價值補償原則，使征收補償價格與市場交易價格相匹配，實現公正評估。

2、明確強調由被征收人選擇評估機構，保證了被征收人的自主選擇權，充分體現民主原則。

3、規(guī)定初步分戶評估結果要公示，避免拆遷工作人員適用標準的不統(tǒng)一性，實現陽光補償，透明拆遷。

4、操作程序和救濟措施規(guī)范化，明確規(guī)定征收評估的流程和方法，力求充分體現被征收房屋的市場價值，避免因房屋價值被低估而帶來的不公平現象。

（三）2011年5月27日北京市人民政府下發(fā)《北京市國有土地上房屋征收與補償實施意見》（京政發(fā)【2011】27號），該文件主要規(guī)定了征收決定項目主體、工作步驟（九步驟）及需公開的相關內容（五公開）。

（四）2011年6月10日北京市高級人民法院下發(fā)《關于施行前已取得拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執(zhí)行工作的若干意見（試行）》（京高法發(fā)[2011]194號），該文件主要規(guī)定《征補條例》施行前本市國有土地上已取得拆遷許可證項目所涉案件的申請、受理、判決、執(zhí)行（先予執(zhí)行和強制執(zhí)行）等相關程序規(guī)定。在審判和執(zhí)行過程中遵循爭取各方理解和支持，嚴格依法審查標準，多做矛盾化解工作，慎用強制手段，切實維護社會和諧穩(wěn)定，努力實現“不強而解、不執(zhí)而行”的工作方針。

（五）2011年10月19日北京市人民政府下發(fā)《關于廢止〈北京市城市房屋拆遷管理辦法〉等規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》第239號，該文件主要規(guī)定廢止《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（2001年11月1日北京市人民政府第87號令）、《關于北京市城市房屋拆遷補助費有關規(guī)定的批復》（2001年12月5日北京市人民政府京政函109號文件）等相關規(guī)范性文件，但《征補條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。

（六）2011年11月2日北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會下發(fā)《北京市國有土地上房屋征收與補償中住房保障優(yōu)先配租配售管理辦法》京建法〔2011〕17號，該文件主要規(guī)定征收主體及住房保障相關管理部門應優(yōu)先滿足被征收人符合本市公共租賃住房、廉租住房、經濟適用住房或限價商品住房條件的配售配租工作，并要求住房保障部門拆遷現場辦公，簡化審批程序，提高辦事效率等相關事宜。

（七）2011年11月2日北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會下發(fā)《北京市國有土地上房屋征收房地產價格評估機構選定辦法》京建法〔2011〕16號，該文件主要從維護大多數被征收人的利益出發(fā)，規(guī)定國有土地上房屋征收房地產價格評估機構的資質要求，評估機構選定的組織主體，組織程序等內容。

（八）2011年11月18日北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會、北京市人力資源和社會保障局、北京市工商行政管理局聯合下發(fā)了《北京市國有土地上房屋征收停產停業(yè)損失補償暫行辦法》京建法〔2011〕18號，該文件規(guī)定主要是國有土地上房屋征收時，停產停業(yè)損失補償房屋的認定標準，補償標準以及進行補償相關程序等。

二、征補條例及配套文件對拆遷市場的影響

1、對在施項目的沖擊性較大。主要體現為：居民期望值升高，要求貨幣補償或安置房屋標準更高，普遍存在觀望態(tài)度；拆遷周期將延長，隨之拆遷成本增大，拆遷難度加大；政府支持力度減弱，沒有強制拆遷保障，后續(xù)收尾難度大。從而拆遷主體就需創(chuàng)新工作方式，多渠道尋求拆遷突破點。

2、對停滯項目和已取得前期手續(xù)但未啟動的項目的影響更大，再啟動的可能性更小，拆遷成本、難度增大；具有實施主體變更的可能性；操作程序和組織模式將發(fā)生變化。從而需詳細分析項目狀況，結合政策，創(chuàng)新工作方式，多渠道尋求拆遷突破點；需進一步研究分析是否可轉入公共利益范疇，由政府實施征收工作或按協(xié)議收購方式實施。

篇6

第二條本市行政區(qū)域內國有土地上的房屋征收與集體土地上的房屋拆遷（以下簡稱房屋征收與拆遷），在項目實施前，都必須進行社會穩(wěn)定風險評估。

第三條市、縣（市、區(qū)）、市經濟技術開發(fā)區(qū)、新城西區(qū)、風景名勝區(qū)的維穩(wěn)辦對各自區(qū)域內房屋征收與拆遷項目的社會穩(wěn)定風險評估工作進行協(xié)調和指導。

縣（市、區(qū)）、市經濟技術開發(fā)區(qū)、新城西區(qū)、風景名勝區(qū)的房屋征收與拆遷管理部門（職能單位）具體負責各自區(qū)域內房屋征收與拆遷項目的社會穩(wěn)定風險評估。儀征市房屋征收與拆遷管理部門牽頭負責化學工業(yè)園區(qū)房屋征收與拆遷項目的社會穩(wěn)定風險評估。

市住房保障和房產管理局參與市經濟技術開發(fā)區(qū)、新城西區(qū)、風景名勝區(qū)國有土地上房屋征收項目的社會穩(wěn)定風險評估工作。

第四條房屋征收與拆遷項目社會穩(wěn)定風險評估的主要內容是：

（一）合法性評估。主要評估實施項目是否符合房屋征收與拆遷相關法律法規(guī)的要求。

（二）合理性評估。主要評估補償安置方案是否兼顧到各方面群體的現實利益與長遠利益，是否能為多數被征收拆遷人認可。

（三）可行性評估。主要評估項目實施的時機是否成熟，補償安置資金和安置房源是否已經落實到位。

（四）安全性評估。主要評估項目實施后是否會引發(fā)重大社會矛盾等影響社會穩(wěn)定的隱患，這些隱患能否得到有效消除。

第五條房屋征收與拆遷項目社會穩(wěn)定風險評估的程序：

（一）制定評估方案。評估前，由房屋征收與拆遷管理部門（職能單位）、國有土地上房屋征收部門和實施單位、集體土地上房屋拆遷項目的拆遷人等組成項目風險評估工作小組，根據評估的要求和房屋征收與拆遷項目的特點，制定評估方案，明確評估具體內容、方法步驟和時間要求，保證工作有效開展。

（二）廣泛聽取意見。評估工作啟動后，房屋征收與拆遷管理部門將征收拆遷補償安置方案在項目所在地進行公示，讓被征收拆遷人充分了解。采取召開座談會、重點走訪、問卷調查等方法，廣泛聽取各有關部門、房屋征收拆遷有關單位和被征收拆遷人的意見、建議。實施項目應當履行聽證的，需組織由被征收拆遷人和公眾代表參加的聽證會，評估工作小組綜合各方面因素形成項目風險評估初步報告。

（三）分析研判預測風險。由房屋征收與拆遷管理部門（職能單位）牽頭，組織維穩(wěn)、、綜治、監(jiān)察、發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門，成立屬地房屋征收與拆遷風險評估報告研判小組，對提供的項目風險評估初步報告進行分析研判，對可能引發(fā)的社會矛盾，作出評估預測和分析研究，并制定相應的防范、應急預案。

（四）作出評估報告。根據房屋征收與拆遷風險評估報告研判小組的分析研判結論，房屋征收與拆遷管理部門形成項目風險評估報告。

第六條評估報告的主要內容包括：

（一）房屋征收與拆遷項目的基本情況。包括項目名稱、征收與拆遷的目的和范圍、擬實施時間和期限、項目范圍內住戶和單位狀況及房屋和土地使用權狀況，發(fā)改、國土、規(guī)劃等部門對項目符合各項規(guī)定的認可材料或批準文件等。

（二）補償安置方案公示和征求群眾意見情況。包括補償安置方案在項目現場公示后群眾的反映；有關部門、單位和專家的意見建議；依法應當履行聽證程序項目的聽證情況；根據征求到的意見建議進行修改的情況。

（三）對房屋征收與拆遷項目的評估預測和分析研究。主要包括：

1、補償標準、安置房地點、騰倉過渡期限等補償安置方案是否合法合規(guī)。

2、補償安置資金和安置房源是否已經落實。

3、因搬遷給特困企業(yè)和住房困難家庭帶來的生產、生活困難問題是否得到妥善處置。

4、房屋拆除施工安全是否考慮周到。

5、有可能引發(fā)不穩(wěn)定的其它因素及其化解措施和預案是否制定。

（四）明確房屋征收與拆遷項目風險防范和維穩(wěn)的責任單位和責任人員。

（五）對項目做出可以實施、暫緩實施或不予實施的評估結論。

第七條項目屬地的維穩(wěn)辦要全程跟蹤房屋征收與拆遷項目社會穩(wěn)定風險評估的過程，對評估報告進行認真審核，并作出明確的備案意見。

第八條對已經社會穩(wěn)定風險評估實施的房屋征收與拆遷項目，項目屬地的維穩(wěn)辦應會同房屋征收與拆遷管理、、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等責任部門和單位全程跟蹤，及時發(fā)現和化解實施過程中出現的矛盾和問題，將不穩(wěn)定隱患消除在萌芽狀態(tài)和初始階段。

第九條各有關部門、單位應積極主動落實房屋征收與拆遷社會穩(wěn)定風險評估的各項要求，年終將該項工作納入社會治安綜合治理和平安建設工作考核內容。具體考核按《市社會穩(wěn)定風險評估工作考核辦法（暫行）》（辦發(fā)〔〕69號）執(zhí)行。

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關鍵詞：農村集體房屋征收問題對策

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）33-0169-02

實行改革開放以來，經濟發(fā)展和城市建設令國人稱贊世界矚目，然而特別近十來年，伴隨著大規(guī)模的城市擴張，重點工程項目增多，區(qū)域性土地房屋征收工作不斷加大，農村集體土地上的房屋征收工作成為一道難于越躍的鴻溝，是天下第一難事。每一建設項目的第一環(huán)節(jié)土地房屋征收都要處理若干問題，很難一帆風順，久拖不決后自然引發(fā)糾紛上訪。個別“釘子戶”蠻橫無理要求難實現，出現了自傷自焚事件、與政府沖突事件、鬧訪事件等，以表達對問題處理的嚴重不滿。到底是啥原因會如此之堅難解決，執(zhí)行的政策法規(guī)標準是鐵定的，然而當事人雙方無法達成協(xié)議。土地房屋征收主管部門不得不動用行政裁決，強制拆遷等手段解決。我們要依法行政、依法拆遷，合法合規(guī)處理問題。

1 農村房屋征收中存在的問題

農村房屋征收過程是一項復雜而又堅難的工作，是一項系統(tǒng)工程，除了政策法規(guī)宣傳、耐心思想溝通、熟練業(yè)務開展外，在與房屋所有人打交道的同時還要與家庭成員親朋好友溝通，只要有一人從中作梗，簽訂拆遷安置補償協(xié)議書就難進行下去了。但大部分被征收人是支持經濟建設，支持政府征收工作的，分析其存在問題體現在多個方面

1.1 補償標準的合理性難得到被征收人認可

國務院自從出臺《城市房屋拆遷管理條例》到2011年1月21日的《國有土地上房屋征收與補償條例》第590號未提及農村集體土地上房屋征收事宜，而農村集體土地上房屋拆遷與國有土地上房屋拆遷在法規(guī)政策層面上有本質區(qū)別的，我們區(qū)域性現在對農村房屋拆遷只有參照城市房屋拆遷工作程序作法和依據地方性政策法規(guī)標準執(zhí)行，同樣實行產權調換和貨幣補償雙向選擇；但農村房屋征收貨幣補償是以每平方米以安置房評估價；而城市房屋拆遷實行的產權調換和貨幣補償與農村房屋拆遷安置是不一樣的，它對安置房距離、拆遷中心位置的標準房屋評估價等有要求。

農村房屋每平方米的補償價格與當地商品房屋市場價相距很大，這成為被征收人難以接受的重要原因之一，而且周邊市場房價一直在漲，被征收人的心理價位也在不斷上升，抵觸情緒越來越高，變征收難度越來越大。

1.2 安置房房源、質量及選址不令被征收人滿意

被征收人拿到貨幣補償安置確又買不起商品房，而安置房則成了被征收人產權調換選擇的主要安置方式，被征收人自然對安置房要求就高了，因為種種原因個別安置建設質量有瑕疵，導致被征收人對安置房質量有心理擔憂，畢竟從有天有地自建房至空中樓閣的安置房有不適應，再加上自留地遠離，生活環(huán)境不便利。安置房統(tǒng)建房源規(guī)格大小樓層高低數量有限，選擇余地不大，被征收人總有這樣那樣的想法給他們帶來心理抵觸。

1.3 被征收人提出的問題處理未能給予令人滿意的接受

在做征收工作的過程中商談是一個重要環(huán)節(jié)，了解對方、政策掌握、方法技巧、溝通水平、被征收人總是會提出許許多多的問題，換位思考可以理解，他們是在爭取利益最大化，更有甚者超出想象提出離普要求，達不成條件便避而不談，最后成為“釘子戶”。

1.4 執(zhí)行政策規(guī)定標準的一致性存在疑問

依法依規(guī)和諧拆遷是我們工作的根本，宣傳執(zhí)行政策規(guī)定、做群眾思想工作，傳達的相關信息一定要異口同聲，一把尺一桿稱對外前后左右要一樣。在土地房屋征收范圍內被征收人戶主與戶主之間相互通報補償信息，比照得失，相互攀比，怨氣連天，總是認為我們的工作組人員和征收實施單位人員有存在處理問題照顧不一樣。

1.5 鎮(zhèn)街村居基層干部的征收工作積極性不高漲

土地房屋征收工作是天大第一難事，試想被征收人祖祖輩輩賴以生存的地方，一下子要接受征收遷移這件事是何等的難，面對的眾多被征收人問題的關鍵是他們不愿接受我們已定的相關規(guī)定、安置方案及補償標準，這給鎮(zhèn)街村居基層干部做思想工作增添了很大壓力，工作做得好被征收人滿意受上級表揚，若做得不好被罵或指責，倍受委屈。

2 農村房屋征收工作的對策

我們知道土地房屋征收是政府行政行為，相關法規(guī)規(guī)定已明確縣級以上人民政府是責任主體，要依法征收、和諧拆遷是首要工作，由于它涉及面廣且政策性、時限性、群眾性、綜合性強、社會影響面大，它最終目的是被征收人爭取利益最大化，而征收人則是就合理合規(guī)安置補償下爭取的是時間成本，甲乙雙方的協(xié)商達到雙方共贏。但是征收工作總不是一帆風順的，在公平公正公開一致性的前提下，只有通過各種方法手段逐步達成協(xié)議。為保障依法征收、合理補償，有力推動項目建設，從個人角度提出以下對策。

2.1 農村房屋征收與城市房屋征收在政策層面上是有本 質區(qū)別的

農村房屋征收與城市房屋征收由于土地性質的不一樣，法律法規(guī)的明確規(guī)定也是不一樣，分為集體土地上的房屋征收和國有土地上的房屋征收，但是國家、省、市先后出臺的有關法規(guī)政策也只是針對國有土地上房屋征收，而農村房屋征收的相關政策文件也只是地方性的。

2.2 農村房屋征收的政策法規(guī)應適時調整

從1991年3月22日國務院公布《城市房屋拆遷管理條例》，經歷2001年6月13日的修改調整，再到2011年1月21日新規(guī)《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布實施。國務院沒有對農村集體土地作出相應政策措施，但是集體土地上的房屋征收均是地方政府以規(guī)范性文件對集體土地房屋拆遷作出明確規(guī)定。他們的諸多條款是在總結征地拆遷制度試點工作經驗、借鑒兄弟城市較好做法及廣泛征求社會各界意見的基礎上形成的。它的適用性隨著時間跨度當地社會進步、經濟發(fā)展、人類變化、城市建設等等特別是各種物價上漲、區(qū)域房價上漲的因素造成農民生活成本上升，相應土地房屋征收政策標準的調整滯后的同時征收工作帶來了新的壓力。

在原征收政策、補償標準多年不變的情況下開展工作難度是很大的。主動方政府應綜合研究適時調整政策標準，被動方農民百姓不因為綜合物價上漲等等原因而產生抵觸情緒，不配合。

2.3 農村房屋征收的工作機制應積極明確

征收工作一靠政策的扶持二靠人員的工作三靠對象的配合。政策是根本，但是工作機制是關鍵，政策在執(zhí)行的過程中全是靠人的工作，人員工作能力水平的重要還要靠工作機制的約束，讓工作人員的主動性、積極性、溝通協(xié)調能力充分發(fā)揮，筆者認為建立健全一套較為完善的征收工作機制是對依法行政、和諧征收的一手段，明確對工作人員行為、獎懲等內容。

2.4 農村房屋征收的群眾工作應扎實到位

土地房屋征收是天下第一難事，此話不為虛。作為被征收對象有很多要求，他們觀望、期待有好的政策補償，他們的心理需求可以理解，可每一個項目的征地房屋拆遷都要面對許多農民百姓，能得到他們的支持和理解是我們的期望，但許多農民百姓的期望值往往超過我們的想象，當政策標準統(tǒng)一不變的前提下，這就要我們的征收單位責任人和工作人員找突破口，做耐心思想宣傳工作，打“感情牌”拉近干群關系，打破誰先簽約誰先吃虧的局面，讓他們要知道政策標準自始至終不變，若有調整，大家同樣享受，給他們吃“定心丸”。群眾工作是征收工作的主要內容，好的開局能起到以一帶十的作用，只有扎實到位的工作才能博得絕大多數人的理解和支持。

2.5 農村房屋征收的補償標準應一區(qū)域一策

房屋征收的補償標準的合理性是與被征收人商談簽定補償協(xié)議書的基礎，最后的補償費用認定和安置補償協(xié)議書的達成都取決于他們的滿意。目前我們的農村集體土地上房屋征收補償還沒有完全市場化，均是在政府制定下統(tǒng)一標準執(zhí)行，安置補償方式是產權調換或貨幣化補償。產權房屋拆一補一不補差價，安置房超過產權面積部分按安置房評估價購買。由于安置房評估價遠低于周邊商品房市場價，大部分被征收人愿意多購買安置房，而貨幣化補償的安置方式少有人選擇。不難看出補償標準低是制約房屋征收工作的阻力，建議一區(qū)域一策根據周邊商品房價格政府適當調整補償標準，讓農民百姓在房屋征收過程中嘗到經濟發(fā)展建設帶來的甜果。

2.6 農村房屋征收的行政手段應保障有力

農村房屋征收工作也會遇到難點，單從政策法規(guī)宣傳、做群眾思想工作、有一套好的人馬與被征收對象身邊周旋的工作模式已不適應，出現“釘子戶”是常有的：有無故提出非理要求補償遠大于政策性標準補償的；有不符合政策安置條件而要求給予安置的；有產權認定面積小于被拆遷房屋建筑面積的；有父輩“遺產房”下一代繼承人利益分配不均的等等。這些問題造成直接的拆遷安置補償協(xié)議書無法簽訂，一拖再拖，有的一拖就數年，嚴重影響了重點項目工程建設。行政強制措施是必要的。只有通過行政手段的裁決、強制或通過司法程序，讓“釘子戶”退步配合。

3 結 語

總而言之，農村集體土地上房屋征收工作是艱難的，沒有統(tǒng)一模式可操作，靠得是政策扶持，靠得是大膽智慧，靠得是溝通協(xié)作，靠得是因地施策，不斷積極探索和總結征收工作過程中的經驗，對存在的問題大膽面對，用集體智慧破解難題，既維護國家、集體和個人利益不受損害，又讓被征收對象的權益得到保護，達到依法行政、和諧拆遷的目的。

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關鍵詞：房屋征收；財產權利；公共利益；補償

中圖分類號：D923 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）11-0045-02

一、房屋征收中的公民財產權利

財產權是憲法賦予公民的基本權利之一，也是公民享有的最為重要的私權利之一。而作為民法基本原則之一的私法自治原則，也要求公民對其財產享有獨立的排他的支配權。但是在現實生活中，卻不斷遭受各種違法征收行為的侵害和剝奪?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》的施行雖然表明了國家要對被征收人進行公平補償的決心和信心，但是縱觀其內容，我們不難發(fā)現《國有土地上房屋征收與補償條例》只涉及國有土地上的房屋所有權[1]，公民的財產權利未能獲得全面、系統(tǒng)的保護，這主要包括以下兩個方面。

（一）國有土地上的房屋所有權

我國《物權法》第39條規(guī)定，“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益、和處分的權利?！泵穹ㄍㄕf認為處分權是所有權內容的核心，是所有權最基本的權能[2]。而在房屋征收過程中，公民不能根據個人的想法和意愿處分自己的房屋，若不對公民的房屋所有權進行充分的保護，公民的財產權利很容易受到的侵犯。

（二）租賃權

與已廢止的《城市房屋拆遷管理條例》不同的是，《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了對房屋承租人權利保護的規(guī)定，他們無法作為房屋征收關系的一方主體參與其中以維護自身的合法權益，這是較為不妥的。

當征收標的為房屋所有權時，被征收人當然為房屋所有權人，但是我們應該看到承租人的租賃權雖然不是征收標的，但房屋承租人基于所享有的租賃權也應當獲得征收補償。房屋承租人的租賃權會因房屋所有權的變更而受到影響，承租人若只是通過向房屋原所有權人主張交付租賃物和使租賃物適于使用收益的狀態(tài)[3]，是很難得到實現的，否則《城市房屋拆遷管理條例》就不會在《合同法》已經制定和頒布的情況下，專門設立法律條文對其進行規(guī)范，明確房屋承租人有獲得拆遷安置補償的權利，這無疑不是為了強化承租人的法律地位，使其可以在有法律依據的情況下行使自身的合法權益。況且，房屋承租人的財產權雖然并非是征收直接剝奪的對象，但其權益損害卻與征收的實施具有直接的因果關系[4]。

房屋承租人作為征收關系中一種非常重要的利害關系人，應當被認定為債權意義上的征收關系人，在今后的立法中，應當明確規(guī)定承租人的征收關系人法律地位，或者將其置于“有獨立請求權的第三人”的地位。

二、房屋征收中公民財產權利受到侵犯的主要原因

（一）公共利益界定不明確

在公益征收實踐中，無法將公共利益從商業(yè)目的中分離出來，造成了濫用政府權力干預房屋征收、糾紛嚴重等現象，作為弱勢一方的被征收人得不到有效的保護[5]。

而區(qū)分公益征收和商業(yè)拆遷行為的關鍵就在于對公共利益的界定。我國《憲法》第13條規(guī)定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產權實行征收或者征用并應給予補償。”因此，只有出于實現公共利益的目的，才可以依法對公民的私有財產權實行征收、征用并予以補償，政府才能行使公權力介入房屋征收。但是《國有土地上房屋征收與補償條例》有對公共利益的概念和范圍的規(guī)定尚有模糊之處：首先，該條例第八條列舉的（二）到（五）項均是國家建設中的建設活動，但如果要判斷某一特定的項目是否屬于為了公共利益，仍沒有明確的判斷標準，沒有相對獨立的判定程序。其次，第八條中的（一）項關于“國防和外交的需要”的表述過于概括，沒有實際可操作性，而第（六）項的兜底條款更是為征收人濫用公共利益開鋪平了道路。最后，公共利益界定的權利主體交給了市、縣級人民政府，公民無法行使自身權利介入公共利益的確定程序。

（二）房屋征收補償機制不完善

被征收人的利益能否獲得應有的保護，在很大程度上依賴于征收補償，這也是房屋征收糾紛的核心問題。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》已經較之前的《城市房屋拆遷管理條例》取得了明顯的進步之處，但我國目前的房屋征收補償機制仍不完善，十分不利于保護作為弱勢群體的被征收人的利益。其主要表現為：房地產價格評估機構缺乏獨立性，房屋征收補償標準模糊，房屋征收補償范圍過窄，安置補償不到位，房屋征收補償責任分配不明確。

（三）司法救濟制度不完善

通過分析《國有土地上房屋征收與補償條例》，我們可以發(fā)現國家對于保障被征收人權益的司法救濟制度建構并不完善，這主要體現為以下幾點：第一，被征收人能夠提起行政復議或行政訴訟的事項僅為房屋征收決定，而對于房屋征收行為實施過程中的其他方面則無權進行訴訟。第二，被征收人對房屋征收決定提起行政復議或行政訴訟的期間，根據現有法律規(guī)定，征收行為將不會停止進行，即便被拆遷人果真勝訴，也無房屋可予以保護了。第三，房屋征收部門既負責實施房屋征收與補償的具體工作，又負責調查登記房屋具體情況的登記，很難形成有力的監(jiān)督體制，無法實現對被征收人的權利救濟。

三、房屋征收中公民財產權利保護的建議

（一）正確界定公共利益的含義

公共利益含義的確定，能夠起到明確區(qū)分公益征收和商業(yè)拆遷，并能有效限制國家征收權的濫用，但是隨著時間的流轉，公共利益這一高度抽象概念的內涵和外延不斷發(fā)生變化，我們應該如何正確界定公共利益呢？

結合我國房屋征收的實際情況，我們可以從以下幾個方面來界定公共利益：第一，能夠使不特定多數人受益。根據少數服從多數的原則，超越個人利益的多數人的共同利益可以被認為是公共利益，但是絕對不允許政府以公共利益為借口運用權力完全不顧個人利益。此外，實現的公共利益必須要大于被侵害的個人利益以及采用最小的侵害手段實現公共利益，這是在實際運用中不可忽視的兩點。還需注意的是，少數人的利益也可能成為公共利益[6]。第二，應為向社會大眾提供公共產品或服務。這種產品和服務具有非競爭性和非排他性，由社會大眾普遍分享，而不能被個人專享。第三，以促進社會各方面的發(fā)展為目標。為了全社會的經濟、文化等方面的發(fā)展所采取的措施和手段當然應屬于公共利益，但是如果個人利益與全社會的發(fā)展相吻合，也可以被納入公共利益的范疇。第四，最終結果是使社會公眾獲得利益。如果僅口號上是為了公共利益，而實際最終的利益均為個別人所享受，則不能認定為是實質上的公共利益。

（二）完善房屋征收補償制度

1.完善房屋征收評估機制。完善房屋征收評估機制，最為重要的是房屋評估機構要保持中立，這主要包括兩個方面：評估機構經濟、組織上保持獨立和評估機構法律責任的獨立。

2.擴大房屋征收補償范圍。如前所述，租賃權作為公民的一項權利，在房屋征收過程中受到損失同樣也需要獲得補償，此外，公民依據《物權法》所享有的用益物權和擔保物權等均應受到合理的保護。故而，房屋征收應當是足額、完全的補償，補償范圍應是以對房屋所有權和租賃權為主，兼顧預期收益和其他無形財產利益等。

3.明確房屋征收補償標準。被征收人獲得的補償應當是與當時市場情況相符合的價格，絕對不能低于所遭受到的損失。我國可以借鑒世界上先進國家的做法，通過法律制度對房屋征收的具體標準和程序予以明確規(guī)定，如國務院可以根據房屋征收的實際情況，施行《國有土地上房屋征收與補償條例實施細則》，對補償的實質和程序條件、方法等問題進行詳細的規(guī)定。

4.建立安置補償監(jiān)督機制。針對前述安置補償存在的問題，需要在如下幾個方面建立監(jiān)督機制：首先，安置補償資金管理的監(jiān)督機制，避免挪用和滯留安置補償金的現象。其次，安置房建設監(jiān)督機制，督促征收人及時為被征收人安排安置房，使被征收人能夠盡快投入到正常的生活和生產中。最后，安置房質量監(jiān)督機制，保證安置房質量，防止被征收人人身和財產權利受到侵犯。

（三）完善房屋征收司法解決機制

承前，我國在司法救濟層面上對于被征收人的保護是不夠充分的，國家權力機關在制定有關征收的法律時，應當對被征收人訴訟權的行使提供保障，在被征收人提起行政復議或訴訟時，征收人應當暫停征收行為的進行，以免成為無意義之訴。被征收人訴權的行使范圍絕不能夠僅限于征收決定這一個方面，其可以針對征收行為本身提訟，而更為重要的是當被征收人和征收人就補償協(xié)議產生糾紛時，被征收人提起的應是民事訴訟而非行政訴訟。

（四）提高公民的自我保護意識

在房屋征收中，被征收人法律維權意識淡薄、對拆遷知識了解的匱乏，是導致其私權利受到侵犯的一個不可忽略的原因[7]。因而，若想減少房屋征收糾紛的發(fā)生，單靠約束行政機關是遠遠不夠的，最為迫切的是提高公民的自我保護意識，這可以通過以下幾個方面來實現：首先，要培養(yǎng)公民參與意識，意識到自己作為國家的主人，應積極參與到房屋征收中，對各項工作的實施進行監(jiān)督。其次，了解和學習關于房屋征收的法律、法規(guī)，掌握自身享有的權利都有哪些，并明確在權利受到侵犯時可以采取的救濟措施。最后，公民應意識到我國是法治社會，任何人權利的實現必須是合法的，不能侵犯他人的權利，自覺遵守法律，不企圖采取非法手段獲得更多的房屋征收安置補償。

四、結論

房屋征收中公民財產權利的保護問題，是我國在城市化建設中不可忽視的問題，其能否得以解決關系到社會財富是否可以公平地進行再分配，而這會影響到社會穩(wěn)定的根基，國家必須認真處理房屋征收問題。若想使公民的私權利在房屋征收中不受侵害，我們就應該抓住問題的關鍵和實質，即公共利益內涵和外延的確定及房屋征收補償制度的完善。需要予以注意的是，除了規(guī)范征收人的行為，更重要的是公民應當提升自身的權利保護意識，其法律意識的增強可以在根本上減少自身合法私有權利受到侵犯的機率。只有內外因相結合，才能使公民的財產權利在房屋征收中獲得更加妥當的保護。

參考文獻：

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[4]房紹坤，王洪平.公益征收法研究[M].北京：中國人民大學出版社，2011：157.

[5]邢益精.憲法征收條款中公共利益要件之界定[M].杭州：浙江大學出版社，2008：255.

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一、抓好依法行政理論宣傳與學習

（一）開展法治政府業(yè)務培訓，重點學習《國務院關于加強法治政府建設的意見》。

（二）至少組織一次政府常務會、局務會、辦務會等形式的領導干部集體學法活動。

二、扎實開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作

（一）開展規(guī)范性文件上半年統(tǒng)計工作，通報上半年規(guī)范性文件監(jiān)督管理情況。

（二）按照《縣規(guī)范性文件管理辦法》等有關規(guī)定做好規(guī)范性文件備案和規(guī)范性文件審查工作。

三、加強行政復議工作

（一）建立行政復議網上受理工作。

（二）建立行政復議錯案通報與責任追究制度。

（三）開展行政復議和行政應訴案件的案例分析工作。

四、加強行政執(zhí)法隊伍建設

（一）對全縣行政委托執(zhí)法單位進行年度審驗。

（二）開展行政執(zhí)法人員法律知識、執(zhí)法技能培訓。

五、推進政務公開、辦事公開

（一）各單位要通過門戶網站和辦事場所向社會公開辦事條件、程序、期限、收費標準等，充分告知辦事項目有關信息。

（二）衛(wèi)生、教育、規(guī)劃建設和住房保障、交通運輸等行政管理部門要對醫(yī)院、學校、經濟適用房、廉租房、交通等公共企事業(yè)單位的辦事公開工作進行規(guī)范和監(jiān)督，確保公共企事業(yè)單位的崗位職責、服務承諾、收費項目、工作規(guī)范、監(jiān)督渠道等重點內容能夠向社會公開。

六、加強輿情應對和處置

（一）各單位要落實輿情處置的機構和人員。

（二）提高輿情應對和處置能力，對輿情特別是網絡輿情進行監(jiān)測、分析、研判、預警和引導，及時回應民聲民意。

七、健全社會矛盾糾紛調解機制。建立我縣行政調解機構，確定行政調解人員，明確行政調解原則、對象范圍、工作機制等內容，充分運用調解方法解決行政爭議，為全縣經濟社會發(fā)展創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定、有序的社會環(huán)境。

八、規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動。住房保障和房屋行政管理部門在房屋征收、評估和補償工作中，要嚴格執(zhí)行《國有土地上房屋征收與補償條例》和《國有土地上房屋征收評估辦法》的各項規(guī)定辦理，不得自行組織實施強制拆遷，確有強制拆遷必要的，必須依法申請人民法院執(zhí)行。

九、當好法律顧問，辦好政府法律事務

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一、指導思想

以科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實西雙版納州中小學“校安”工程工作會議精神，推動市四中“校安”工程建設，確保按審定規(guī)劃完成學校校舍重建項目。在市四中校園內住房征收工作中，要全面解放思想，明確責任，創(chuàng)新工作，力爭妥善解決房屋產權人基本生活和工作存在問題，維護其合法權益，保障社會穩(wěn)定，促進社會和諧發(fā)展。

二、組織機構

由市人民政府啟動市四中校園內住房征收工作，成立市第四中學校園內住房征收工作部協(xié)調各項征收工作。市住房和城鄉(xiāng)建設局為房屋征收管理部門，市四中為房屋征收部門，市教育局為房屋征收上級主管部門，具體負責按本方案的房屋征收補償安置工作。

三、工作原則

（一）政府主導原則。依據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》相關規(guī)定，房屋征收部門依法完成市四中校園內房屋征收工作。

（二）統(tǒng)籌兼顧原則。兼顧國家、學校、個人三方利益。

（三）保障學校住戶利益原則。在征收工作中，房屋征收部門應及時將征收補償安置方案向社會公布，做好征收房屋的調查摸底、組織簽訂協(xié)議等工作。市四中與房屋產權人就征收范圍、安置方式、簽訂協(xié)議期限、征收原則、補償方式及標準等有關事項簽訂征收補償安置協(xié)議。征收雙方應嚴格按照簽訂的協(xié)議履行相應的責任和義務。

四、征收范圍及安置方式

（一）征收范圍

根據市政府批準的市四中校園規(guī)劃方案，本次征收范圍為：“校園內住宿區(qū)地塊的建（構）筑物，包括已辦房產證及土地證的九幢、148戶、10917.62㎡（房產證面積）住宿樓、住戶自建房（未辦各類證件）及該片區(qū)各幢住宅樓的有線電視電路、電話、太陽能等”。

（二）安置方式

在市四中(現初中部地塊)擬建住宅小區(qū)內安置109戶，在農場擬建蓋的危舊房改造項目區(qū)（市四中旁、原農場倉庫）安置現居住在校園內的39戶農場職工。

五、簽訂征收協(xié)議期限

年11月28日至年12月28日。

六、房屋征收原則、補償方式

（一）房屋征收原則

1．進行過房屋產權產籍登記的具有合法產權的房屋（僅適用住房）可采用貨幣補償或產權調換方式進行征收補償安置。

2．未進行過房屋產權產籍登記的住房附屬設施，經房屋征收部門認定可補償的，按市四中職工住房附屬設施補償標準執(zhí)（補償標準詳見附表一）。

3．校園內住戶在2010年11月28日以后自行建蓋的建（構）筑物不予補償。

4．違法、違章建（構）筑物和超過批準期限的臨時建（構）筑物，不予補償。

（二）補償方式

依據《國有土地上房屋征收與補償條例》對被征收房屋予以補償。房屋產權人可選擇貨幣補償，也可選擇產權調換。

1．選擇產權調換的房屋產權人，安置時依照房屋征收部門與房屋產權人雙方簽訂的“房屋征收補償安置協(xié)議”先后順序，依次選擇產權調換房屋。在規(guī)定簽訂協(xié)議期限內，先簽訂協(xié)議的住戶可在市四中住宅小區(qū)（現初中部地塊）確定回遷房幢號內優(yōu)先選房（同時簽訂協(xié)議者，采用抽簽方式確定選房先后順序）。

2．選擇貨幣補償

（1）房屋產權人選擇貨幣補償的，以具有相應資質的房地產評估機構出具的評估報告為依據，由房屋產權人自行解決過渡住房。按原住房建筑面積每月每平方米10元的標準，房屋征收部門給予房屋產權人3個月臨時安置過渡費，進行一次性貨幣補償。

（2）評估機構可由房屋征收部門與房屋產權人協(xié)商確定或隨機抽取。評估費用由房屋產權人自行支付。

（3）選擇貨幣補償的房屋產權人，在領取一次性的貨幣安置補償后不再進行產權調換。

七、征收補償標準

（一）以居住在校園內148戶職工已辦理房屋產權證上所標注的房屋面積為補償基數，按1：1.4回遷比例由房屋征收部門提供回遷房（本方案所提及到的面積均指建筑面積）。

（二）回遷房面積超過回遷安置標準面積10㎡（包含10㎡）以內按回遷房建房成本價購買。超過回遷安置標準面積10㎡以外的按房屋市場價購買。

回遷房面積小于回遷安置標準面積的部分由房屋征收部門按回遷房建房成本價支付給房屋產權人。

（三）臨時安置補助費的發(fā)放

房屋產權人選擇產權調換并自行解決過渡房的，過渡期間由房屋征收部門依據住戶原房屋產權證面積，按10元/平方米.月發(fā)給房屋產權人臨時安置補助費，每6個月發(fā)放一次，以回遷房交房公告之日為終止日。

（四）被征收房屋近三年內完成的室內裝修補償標準（詳見附表二）。

八、保障措施

（一）獎勵措施

1．對積極配合征收工作并在年11月28日早8：00至12月10日下午17：30期間簽訂征收協(xié)議并在簽訂協(xié)議起三日內配合房屋征收部門簽訂移交房屋驗收清單的房屋產權人，同時確保移交的房屋符合移交標準，房屋征收部門將給予房屋產權人10000元/戶獎勵金。

2．年12月10日前簽訂征收協(xié)議并在年12月28日前完成從學校搬遷至過渡房的房屋產權人，房屋征收部門再行獎勵2000元/戶搬遷費（完成搬遷后進行獎勵）。

3．超過規(guī)定簽約時限及搬遷時限的房屋產權人將不享受以上獎勵。

（二）房屋征收部門與房屋產權人在房屋征收補償方案規(guī)定的簽約期限內達不成補償協(xié)議或者因被征收房屋產權人不明確的，則由房屋征收部門報請市人民政府依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條之規(guī)定，依照本征收補償方案做出房屋補償決定，并予以公告。房屋產權人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

（三）對阻礙征收工作人員依法執(zhí)行公務，無理抵制征收工作，或有意煽動群眾聚眾鬧事，嚴重影響公務或造成經濟損失和資源破壞的房屋產權人，按《中華人民共和國治安處罰法》的有關規(guī)定，由公安機關給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

九、其它事宜

（一）本方案自公布之日起：

1．被征收房屋存在租賃關系的，由租賃雙方自行解除租賃關系；設有抵押權的，由房屋產權人自行解除抵押；存在產權糾紛的，在年11月28日前由當事人雙方自行解決。房屋征收部門不承擔房屋租賃、抵押及產權糾紛所產生的任何經濟和法律責任。

2．被征收房屋有租賃關系的，所有安置補償費用針對房屋產權人，搬遷費及臨時安置補助費由產權人與承租人自行協(xié)調分配，雙方依法解除租賃關系。

（二）在征收范圍內的住戶不得進行下列活動：

1．新建、改建、擴建、裝修房屋；

2．改變房屋用途；

3．租賃房屋；