導語：農(nóng)民工社會保險立法論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、農(nóng)民工社會保險立法的現(xiàn)狀

在我國市場化，工業(yè)化、城市化并存的進程中，始于20世紀80年代初的“民工潮”不斷上漲，到目前為止，進城務(wù)工的農(nóng)民已突破一個億。然而，農(nóng)民工的社會保險卻嚴重滯后于農(nóng)民工的大幅度增長和城鎮(zhèn)社會保險制度的改革。我國的社會保障事業(yè)一直將重點放在城鎮(zhèn)，而占全國總?cè)丝?0%，占世界總?cè)丝?5％，世界農(nóng)業(yè)人口35％的中國農(nóng)民卻依然被拒之社會保障的大門之外。農(nóng)民工游離在城市和農(nóng)村的邊緣。得不到基本的身份認同，更難受到社會保險的惠顧，據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，已市民化的外來農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的比例只有4％和2.7％，而尚未市民化的農(nóng)民工更不可能進入社會保險范圍。據(jù)北京勞動保障網(wǎng)的資料，非公有制企業(yè)從業(yè)人員雖然在數(shù)量上已經(jīng)超過公有制企業(yè)職工，但平均36人中僅有1人參加社會保險，未參加社會保險的職工中，900以上是農(nóng)民工。

在我國現(xiàn)行的社會保險法規(guī)政策中，對農(nóng)民工社會保險的規(guī)定有以下特點：

（一）全國性立法只有籠統(tǒng)地將農(nóng)民工納入其適用范圍的規(guī)定

在全國性立法中，雖然1991年《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》對農(nóng)民工社會保險作了較為具體卻不完整的規(guī)定，但由于全民所有制企業(yè)的減少，其適用范圍越來越窄。而《勞動法》頒布后的全國性勞動立法，如《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、《失業(yè)保險條例》、《企業(yè)職工工傷保險暫行規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、《企業(yè)職工生育保險暫行規(guī)定》、《社會保險費征繳暫行條例》等，在其適用范圍中都只對企業(yè)作了列舉規(guī)定，面對職工未作明確列舉。就法理而言，其中應(yīng)當包括農(nóng)民工。但是，盡管農(nóng)民工具有不同于城鎮(zhèn)勞動者的特殊性，這些文件卻沒有就農(nóng)民工社會保險的特殊權(quán)益作出規(guī)定，因而對于農(nóng)民工社會保險而言缺乏可操作性。至今尚無一部關(guān)于農(nóng)民工社會保險的全國性專門法規(guī)或規(guī)章。

（二）關(guān)于農(nóng)民工社會保險的專門規(guī)則只有地方性和政策性規(guī)定

關(guān)于農(nóng)民工社會保險的專門規(guī)定，目前僅限于地方政府的規(guī)章。例如，1995年陜西省政府的《陜西省實施（全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定）辦法》中規(guī)定了農(nóng)民工享受醫(yī)療保險。工傷保險、養(yǎng)老保險等內(nèi)容。2003年北京市政府出臺的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》規(guī)定，用人單位應(yīng)當依法為農(nóng)民工辦理參加養(yǎng)老保險手續(xù)并繳納養(yǎng)老保險費。這些地方政府規(guī)章由于效力層次低，顯然不足以保障農(nóng)民工的社會保險權(quán)益，特別是在《社會保險費征繳暫行條例》中，未特地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定力社會保險費征繳的依據(jù)，就大大削弱了這些地方政府規(guī)章的效力。

（三）規(guī)定的險種不完整

我國城鎮(zhèn)社會保險的險種有養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育等保險。而在現(xiàn)行立法中，規(guī)定農(nóng)民工能夠享受的險種卻是不完整的。如2m3年實施的《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》規(guī)定：所有不具有城鎮(zhèn)戶籍但在成都市行政區(qū)域內(nèi)被用人單位招用或個人在城鎮(zhèn)從事生產(chǎn)、商品流通或服務(wù)性活動的從業(yè)人員，由用工單位辦理非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會保險，包括工傷補償或意外傷害補償、住院醫(yī)療費報銷和老年補貼三項待遇，其中并無失業(yè)保險和生育保險。北京市政府規(guī)章中僅有養(yǎng)老、失業(yè)保險的規(guī)定，而無其他險種的規(guī)定。

（四）與城鎮(zhèn)職工社會保險的規(guī)定有差別

例如，《失業(yè)保險條例》規(guī)定，用人單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費，城鎮(zhèn)職工按照本人工資的l％繳納失業(yè)保險費，農(nóng)民工本人則不繳納失業(yè)保險費。而在“失業(yè)保險待遇”一章中則規(guī)定，“按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務(wù)滿1年的”失業(yè)人員可以領(lǐng)取失業(yè)保險金，其期限最低有12個月，最高達24個月；而農(nóng)民工“連續(xù)工作滿l年，本單位并已繳納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)根據(jù)其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。”

又如，《農(nóng)民合同制職工參加北京市養(yǎng)老、失業(yè)保險暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民工本人在達到養(yǎng)老年齡或者與用人單位終止、解除勞動關(guān)系的，一次性支取養(yǎng)老保險金，而城鎮(zhèn)職工可以按月領(lǐng)取退休金。

農(nóng)民工社會保險制度之所以呈現(xiàn)上述特點，究其原因，主要在于：（1）農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)，但其戶口在農(nóng)村，仍與土地保持著一定的權(quán)屬關(guān)系，土地可以作為其生存保障的兜底性載體。基于此，農(nóng)民工的社會保險問題未能引起政府的充分重（2）農(nóng)民工異地就業(yè)，且流動性大，致使其社會保險在管理上存在困難，城鎮(zhèn)社會保險有的以省為統(tǒng)籌范圍，有的以縣、市為統(tǒng)籌范圍。農(nóng)民工跨省市流動就業(yè)，而不同省市間的社會保險標準不同。因此，農(nóng)民工社會保險基金的可轉(zhuǎn)移性較差。（3）農(nóng)村社會保險尚未建立，當農(nóng)民工返回農(nóng)村后，其在城鎮(zhèn)的社會保險無法持續(xù)和轉(zhuǎn)移。（4）長期以來在工業(yè)化過程中形成的以犧牲農(nóng)民利益為代價、歧視農(nóng)民的政策在農(nóng)民工社會保險權(quán)益保護上存在慣性作用，以致農(nóng)民工社會保險制度遲遲不能出臺。（5）企業(yè)出于節(jié)約用工成本的考慮，不愿為農(nóng)民工繳納社會保險費，而農(nóng)民工由于收入不穩(wěn)定且偏低，普遍不具備繳納社會保險費的經(jīng)濟承受能力，亦主動無繳納保險費的意識。故有的地方雖然有要求將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險范圍的規(guī)定，但未能實際落實。

二、建立和完善城市農(nóng)民工社會保險制度的必要性

（一）建立和完善農(nóng)民工社會保險制度是解決“三農(nóng)”問題的一個重要組成部分

以解決“三農(nóng)”問題為主旨的農(nóng)村改革大致可以分為三個階段，第一個階段是聯(lián)產(chǎn)承包責任制，將農(nóng)民從“大集體”。“大鍋飯”的體制中解放出來，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性；第二個階段是“離上不離鄉(xiāng)”，允許一部分農(nóng)民離開責任田，將農(nóng)民從土地中解放出來，調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性；第三個階段是“離上又離鄉(xiāng)”，讓農(nóng)民自由有序地進入城鎮(zhèn)，其目標是“轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民”。第三階段對于中國農(nóng)村改革而言是跨越式的一步，建立和完善農(nóng)民工社會保險制度，是推進、鞏固和完成第三階段農(nóng)村改革的必要條件。

（二）建立和完善農(nóng)民工社會保險制度是全面建設(shè)小康社會的必經(jīng)步驟

在中共十六大報告中指出：全面建設(shè)小康社會的目標之一是城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)。而要實現(xiàn)這一目標，農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必然趨勢。當前農(nóng)村的富余勞動力仍有1.5億左右，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入增長緩慢，外出務(wù)工的農(nóng)民本來希望通過非農(nóng)業(yè)勞動增加收人，然而，由于農(nóng)民工受到歧視性的就業(yè)待遇和社會保險待遇，收入普遍很低，因此城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距、東西部地區(qū)差距，農(nóng)民間差距逐年拉大：“民工潮”又同城市下崗失業(yè)相交叉，特別是加入WTO后受到國際市場的沖擊，必將給農(nóng)民工進城增加新的困難。因此，全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，擴大農(nóng)民工規(guī)模，保障農(nóng)民充分就業(yè)，是促進農(nóng)民增收、逐步縮小各種差距的有效途徑。而只有建立和完善農(nóng)民工社會保險制度，這一途徑才能暢通。

（三）建立和完善農(nóng)民工社會保險制度是實現(xiàn)社會公平、維護社會穩(wěn)定的重要乎段

現(xiàn)代政府的三重目標即經(jīng)濟增長、充分就業(yè)和社會公平是相輔相成的。根據(jù)西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，社會保障政策是追求社會公平和維護社會穩(wěn)定的重要工具，適當?shù)纳鐣Ｕ险哂欣谶_成社會公平且有利于促進經(jīng)濟增長，并提高就業(yè)水平，相反，不適當?shù)纳鐣Ｕ险卟粌H不能保證社會公平，還會有損經(jīng)濟效率，引起社會動蕩。由于農(nóng)民工收入水平低、流動性大，加上自身素質(zhì)普遍不高，從而已經(jīng)成為社會動蕩的重要因素。很顯然，農(nóng)民工不參加社會保險，不僅影響社會保險基金擴面征繳任務(wù)的完成，更重要的是忽視了農(nóng)民工的合法權(quán)益，久而久之會給社會帶來不穩(wěn)定因素，可以毫不夸張的說，忽視農(nóng)民工的社會保險，就等于埋下了一顆定時炸彈。建立和完善農(nóng)民工社會保險制度，讓農(nóng)民工平等地享受法律賦予的權(quán)益，分享其已作出巨大貢獻于其中的城市發(fā)展的成果，不僅可以促進社會公平的實現(xiàn)，還可以從一定程度上提高農(nóng)民工的素質(zhì)，從而減少社會動蕩的因素，維護社會的穩(wěn)定運行。

（四）建立和完善農(nóng)民工社會保險制度是推動農(nóng)村社會

保險制度建設(shè)并順利完成城鄉(xiāng)社會保險制度接軌的突破口

從世界各國社會保障制度的發(fā)展歷程來看，幾乎每一個國家都經(jīng)歷了一個從工業(yè)延展到農(nóng)業(yè)、從城市延展到鄉(xiāng)村，逐步完善、逐項接軌的過程，城鄉(xiāng)社會保險制度的建立都不同步，時差的存在是正?，F(xiàn)象，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及社會保險基金匱乏等基本國情決定了農(nóng)村社會保險制度的建立和完善，以及城鄉(xiāng)社會保險制度的接軌必然地要經(jīng)歷一個較長的時期。而農(nóng)民工是一個介于農(nóng)民和市民之間的邊緣性群體，且數(shù)量不斷增加。所以，有必要以農(nóng)民工社會保險制度為突破口，既可以推進農(nóng)村社會保險制度的普通建立，又可以為城鄉(xiāng)社會保險制度的逐項接軌準備條件。

三、完善農(nóng)民工社會保險立法的若干思考

（一）農(nóng)民工社會保險的制度定位

我國現(xiàn)階段應(yīng)當以城鄉(xiāng)有別，相互銜接、覆蓋全社會的社會保險體系為目標模式，農(nóng)民工是跨越城鄉(xiāng)的邊緣性群體，依其職工身份應(yīng)當納入城鎮(zhèn)社會保險范圍，而依其農(nóng)民身份則應(yīng)當納入農(nóng)村社會保險范圍。但無論納入城鎮(zhèn)或農(nóng)村社會保險范圍都存在一些現(xiàn)實難題。

從城鎮(zhèn)社會保險來看：根據(jù)《勞動法》所確立的勞動者平等的精神，農(nóng)民工應(yīng)當為城鎮(zhèn)社會保險所覆蓋，與城鎮(zhèn)勞動者享有平等的社會保險待遇，但是，如果要納入城鎮(zhèn)社會保險體系，則企業(yè)會因用工成本提高而降低對農(nóng)民工的吸納數(shù)量，或者企業(yè)在執(zhí)行制度的過程中弄虛作假，致使國家監(jiān)督成本提高，據(jù)專家測算，如果完全建立與城鎮(zhèn)一樣的農(nóng)民工社會保險制度，企業(yè)由此每年要為每個農(nóng)民工支付2000－3000元，在現(xiàn)有的用工成本基礎(chǔ)上增加30％一4%，這會使我國的勞動力資源優(yōu)勢受到削弱，企業(yè)投資的增長勢頭受到抑制，從而減少農(nóng)民進城務(wù)工的機會。并且，農(nóng)民工的流動性強，還存在返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性，這將加大城鎮(zhèn)社會保險管理的難度。

從農(nóng)村社會保險來看，由于農(nóng)民工的戶口在農(nóng)村，仍然對承包土地享有使用權(quán)，而農(nóng)村社會保險是以上地承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的，就不應(yīng)當將農(nóng)民工排斥在外，特別是考慮到農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性，更應(yīng)當接納農(nóng)民工。但是，農(nóng)村社會保險水平低于城鎮(zhèn)社會保險水平，農(nóng)民工如果只享受農(nóng)村社會保險待遇而不能分享與其在城鎮(zhèn)所作貢獻相對稱的城鎮(zhèn)社會保險待遇，剛與城鎮(zhèn)勞動者之間存在不公平，而目前我國的農(nóng)村社會保險體系并未建立，基本上還是家庭自籌保障，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險皆處于試點階段，養(yǎng)老保險的總覆蓋率還不足10%，失業(yè)保險和工傷保險更無從談起，故農(nóng)民工社會保險如果作為農(nóng)村社會保險體系的組成部分?，F(xiàn)在還沒有依托。即使將來建立了農(nóng)村社會保險體系，農(nóng)民工社會保險也只能作為其中的一個特殊組成部分而存在。

基于上述，農(nóng)民工社會保險制度應(yīng)當作為城鎮(zhèn)社會保險的特別制度而存在，一方面，以農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動者享有平等待遇并承相同等繳費義務(wù)為原則；另一方面在具體操作上，特別是帳戶單列和基金管理上實行特別規(guī)則，并且還應(yīng)當具有便于與農(nóng)村社會保險制度銜接的特點。因此，應(yīng)當就農(nóng)民工社會保險制度專門立法，特別是在未來的《社會保險法》中單列“農(nóng)民工社會保險”專章，或者制定專門的農(nóng)民工社會保險基本法。

（二）農(nóng)民工社會保險的制度建立順序

農(nóng)民工社會保險應(yīng)當包括養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育等險種，但現(xiàn)階段顯然不可能各個險種的制度建立都齊頭并進。由于農(nóng)民工還有承包土地作為兜底性生存保障，因而，應(yīng)當依據(jù)各險種對農(nóng)村土地的可依賴性程度的強弱，來安排各個險種的制度建立順序。一般而論，農(nóng)村土地的社會保障功能與養(yǎng)老，失業(yè)保險的功能接近，即土地的產(chǎn)出可提供基本的衣食保障，因而對養(yǎng)老、失業(yè)保險有較強的可依賴性，而工傷、醫(yī)療保險則不然，其保障功能所滿足的需求，無法通過土地的產(chǎn)出來滿足。因而，農(nóng)村土地對工傷、醫(yī)療保險的可依賴性程度相對軟弱，所以，農(nóng)民工的工傷，醫(yī)療保險制度的建立應(yīng)當先于農(nóng)民工的養(yǎng)老、失業(yè)保險。并且，在已建立了工傷、醫(yī)療保險的情況下，也會相應(yīng)減弱養(yǎng)老、失業(yè)保險的迫切性。至于生育保險，其重要程度相對弱于養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療保險。因此農(nóng)民工社會保險制度的建立，直按照工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育的順序安排。

工傷保險制度，在幾乎所有建立了社會保險制度的國家，被普遍作為優(yōu)先建立的險種。我國農(nóng)民工最急切的社會保險制度，也應(yīng)到是按照普遍性原則建立的工傷保險制度，從層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導致的數(shù)不清的勞動爭議，都決定了農(nóng)民工工傷保險制度應(yīng)當盡快建立。這種保險項目不存在帳戶積累和接轉(zhuǎn)問題，又分散了農(nóng)民工的職業(yè)風險；對用人單位來說，是建立在《勞動法》基礎(chǔ)上的工傷賠償機制，不會形成過高的成本，并且由政府部門組織賠償比較容易操作。

醫(yī)療保險也是農(nóng)民工社會保險中非常急迫的險種，因為疾病尤其是重大疾病，不僅會導致農(nóng)民工失業(yè)，而且極易使家庭陷入貧困境地。醫(yī)療保險有一般醫(yī)療保險和大病醫(yī)療保險之分，其中，后者比前者更為急迫，在一般醫(yī)療保險還不具備建立的條件時，首先應(yīng)當建立大病醫(yī)療保險。

在安排社會保險制度的建立順序時，還應(yīng)當考慮農(nóng)民工的不同類型，分別類型按照需要和可行性程序分步推進。農(nóng)民工按其市民化程度可分為：（1）完全市民化的農(nóng)民工，即在特定城鎮(zhèn)達規(guī)定居住年限，并有固定住所，工作單位和穩(wěn)定收入的農(nóng)民工；（2）市民化程度較高的農(nóng)民工，即常年在不同城鎮(zhèn)流動工作，缺乏穩(wěn)定崗位，在城鎮(zhèn)無固定住所的農(nóng)民工；（3）市民化程度較低的農(nóng)民工，即間斷性在城鎮(zhèn)務(wù)工和回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)；在城鎮(zhèn)無固定住所、工作流動性較大的農(nóng)民工。農(nóng)民工社會保險的各個險種，都存在適用范圍逐步擴大的過程。因而，在農(nóng)民工進入社會保險范圍的先后順序安排上，應(yīng)當以農(nóng)民工的市民化程度為依據(jù)，市民化程度越高的農(nóng)民工，就越應(yīng)當盡早納入社會保險范圍。

（三）民工社會保險的異地轉(zhuǎn)移

農(nóng)民工由于流動性大，特別是有回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性，致使農(nóng)民工社會保險的異地轉(zhuǎn)移成為難題，尤其在農(nóng)村社會保險尚未建立的情況下，農(nóng)民工社會保險無法向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。如果不能轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工社會保險就不可能持續(xù)，農(nóng)民工只得在終止、解除勞動關(guān)系或離開原就業(yè)地時，用一次性領(lǐng)取的方式來享受其社會保險待遇。這實際上起不到社會保險的作用，因而，“一次性領(lǐng)取”社會保險待遇的作法應(yīng)當由社會保險轉(zhuǎn)移階取代。

農(nóng)民工社會保險的轉(zhuǎn)移有同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移，不同統(tǒng)籌地區(qū)間轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移等情形，用農(nóng)民工社會保險轉(zhuǎn)移取代目前的“一次性領(lǐng)取”，應(yīng)當分別不同險種分步實施。如失業(yè)保險、一般醫(yī)療保險在轉(zhuǎn)移條件不具備時，仍可實行“一次性領(lǐng)取”，面對養(yǎng)老保險、大病醫(yī)療保險、工傷保險優(yōu)先實行轉(zhuǎn)移制度：農(nóng)民工與用人單位終止、解除勞動關(guān)系后，在同一統(tǒng)籌地區(qū)重新就業(yè)的，易于接續(xù)社會保險關(guān)系，由社會保險承辦機構(gòu)接轉(zhuǎn)其繳費紀錄，只接續(xù)社會保險關(guān)系而不轉(zhuǎn)移社會保險基金；跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，社會保險關(guān)系的接續(xù)相對較難，接轉(zhuǎn)社會保險關(guān)系時，其個人帳戶全部隨同轉(zhuǎn)移；回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的，可保留社會保險關(guān)系，將其個人帳戶封存，作為接續(xù)社會保險關(guān)系的依據(jù)，待其重新就業(yè)后，再憑證辦理接續(xù)或轉(zhuǎn)移手續(xù)。

鑒于農(nóng)民工流動性強和回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)可能性大的特點，以及不同地區(qū)社會保險標準存在差異的情形，統(tǒng)籌基金部分轉(zhuǎn)移難度大，在現(xiàn)階段可考慮采用完全積累式，除了個人繳費全部記入個人帳戶外，用人單位繳費大部分或全部也記人個人帳戶，待條件成熟后，再按與城鎮(zhèn)勞動者相同比例記人統(tǒng)籌賬戶。

在農(nóng)民工終止或解除勞動關(guān)系后回到農(nóng)村，由于年老、殘疾等原因不再可能進城務(wù)工時，可以將其社會保險關(guān)系和個人帳戶轉(zhuǎn)移到其農(nóng)村住所地的縣級或多鎮(zhèn)級社會保險機構(gòu)、，按規(guī)定享受社會保險待遇。

（四）農(nóng)民工社會保險的基金籌集

農(nóng)民工社會保險制度的運行同城鎮(zhèn)勞動者社會保險一樣，都面臨著基金短缺的難題，特別是農(nóng)民工社會保險起步晚，其基金缺口會更大。由于農(nóng)民工兼有農(nóng)民和市民雙重身份，政府對農(nóng)民工社會保險所負財政責任具有特殊性，農(nóng)民工社會保險基金的籌集，除了用人單位和農(nóng)民工繳費外，還應(yīng)當尋求開辟籌集渠道的新思路。其中主要有：

1.轉(zhuǎn)換土地保障功能的思路。土地是農(nóng)民和農(nóng)民工的傳統(tǒng)保障載體，當農(nóng)民離開土地而成為農(nóng)民工后，仍有必要從土地的社會保障功能中尋求農(nóng)民工社會保險基金（主要是養(yǎng)老失業(yè)保險基金）的來源，為此可作如下設(shè)想：（1）對完全市民化的農(nóng)民工，實行承包土地有償轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收人全部或大部分納入農(nóng)民工社會保險基金，并折算成本人一定年限的個人帳戶積累額，這既可以增加農(nóng)民工社會保險個人賬戶的積累，又可以促進農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大。（2）農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時，按規(guī)定獲得的土地補償費和勞動力安置費，應(yīng)當提取一定比例進入農(nóng)民工社會保險基金，并將其中一部分進入作為被安置對象的農(nóng)民工的社會保險個人帳戶的積累，（3）在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地過程中，按現(xiàn)行的先由國家征收再由國家出讓的制度，在土地出讓收入與土地征用補償支出之間存在差額，據(jù)估計，20年來這種差額的總額達20000億之巨，有人認為這是繼工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差之后對農(nóng)民的又一次剝奪。為此，應(yīng)當通過財政手段將其中一部分納入農(nóng)民工社會保險基金和農(nóng)村社會保險基金的公共賬戶積累。（4）學界已有理論質(zhì)疑農(nóng)業(yè)稅的合理性，并建議取消農(nóng)業(yè)稅，從土地的社會保障功能而言，與其取消農(nóng)業(yè)稅，不如將農(nóng)業(yè)稅改為社會保障稅，并將其收人轉(zhuǎn)入農(nóng)村社會保險基金和農(nóng)民工社會保險基金。

2.財政轉(zhuǎn)移支付的思路。農(nóng)民工在城市工作，為所在城市創(chuàng)造了巨大的社會效益和經(jīng)濟效益，然而農(nóng)民工除了取得勞動報酬外，享受城市公共產(chǎn)品的份額顯然低于城市勞動者，離城回鄉(xiāng)后更不可能直接分享城市發(fā)展的利益。為此，有必要在農(nóng)民工輸入城市與農(nóng)民工輸出地區(qū)之間建立一種橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，此種財政轉(zhuǎn)移支付占該市財政收入的比例應(yīng)當依來源于財政轉(zhuǎn)移支付接受地的農(nóng)民工總數(shù)占該市總勞動力的比例來確定，對于這種財政轉(zhuǎn)移支付的資金應(yīng)當限定一定比例進入財政轉(zhuǎn)移支付接受地區(qū)的農(nóng)村社會保險基金和農(nóng)民工社會保險基金。

（五）農(nóng)民工社會保險的配套措施

農(nóng)民工社會保險制度涉及到經(jīng)濟、社會、法律的多個方面，只有在適宜的宏觀環(huán)境中，才可能正常運行。為此，應(yīng)當在相關(guān)立法中規(guī)定農(nóng)民工社會保險的配套措施。其中主要有：（1）建立和完善農(nóng)村社會保險制度，為農(nóng)民工社會保險提供不可或缺的依托，特別是為農(nóng)民工社會保險的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移提供條件。（2）在縮小不同地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)收入水平的差別的基礎(chǔ)上，逐步實行全國統(tǒng)一的社會保險標準，為農(nóng)民工社會保險納入城鎮(zhèn)社會保險體系和在不同統(tǒng)籌地區(qū)間轉(zhuǎn)移，減少和消除障礙。（3）完善勞動力市場管理，規(guī)范用工行為，特別是要求所有用人單位與勞動者通過職業(yè)介紹機構(gòu)依法簽訂勞動合同，建立統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)勞動者的失業(yè)登記和求職登記制度。這樣才有助于提高農(nóng)民工社會保險管理的效率。（4）運用稅收優(yōu)惠政策激勵和支持用人單位為農(nóng)民工繳納社會保險費。例如，規(guī)定企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納社會保險費可在稅前列支，還可按其繳費額度確定減免稅的年限和比例。（5）在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層社會保險機構(gòu)，并配備社會保險監(jiān)察員，充分發(fā)揮其對農(nóng)民工社會保險的監(jiān)督作用。（6）要求和支持律師事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)，為農(nóng)民工提供法律援助，幫助農(nóng)民工運用法律手段保護其社會保險權(quán)益。