導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇土地征用補(bǔ)償法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條本辦法所稱征用農(nóng)民集體所有土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)，是指法律規(guī)定為農(nóng)民集體所有的土地（包括耕地、林地、山嶺、果園、牧地、荒地、灘涂、水面等）被依法征用所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和附著物補(bǔ)償費(fèi)。

第三條縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本辦法的貫徹實(shí)施，土地行政主管部門協(xié)同做好本辦法的貫徹實(shí)施。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)級(jí)人民政府）負(fù)責(zé)本辦法在該行政區(qū)域內(nèi)貫徹實(shí)施。鄉(xiāng)級(jí)人民政府集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督征地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的使用和收益分配。

第四條征地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依照有關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行。

征地補(bǔ)償安置費(fèi)應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起三個(gè)月內(nèi)全額支付給被征地的單位和個(gè)人，被征地的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定的期限交付土地；征地補(bǔ)償安置費(fèi)用未按規(guī)定支付的，被征地的單位和個(gè)人有權(quán)拒絕交付土地。

第五條被征地單位收取的青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，屬于個(gè)人所有的，應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)如數(shù)支付給個(gè)人，屬于集體所有的不得分發(fā)給個(gè)人。

被征用土地上的青苗屬集體所有，但已由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，被征地單位收取的青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)按承包經(jīng)營(yíng)期限合理補(bǔ)償給承包經(jīng)營(yíng)者。

第六條土地補(bǔ)償費(fèi)、依法應(yīng)當(dāng)支付給集體的安置補(bǔ)助費(fèi)、集體所有的青苗補(bǔ)償費(fèi)和附著物補(bǔ)償費(fèi)，由被征地單位管理，主要用于發(fā)展集體生產(chǎn)和安排因土地被征用造成的多余勞動(dòng)力的就業(yè)，也可部分用于不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助和公共福利事業(yè)，任何單位和個(gè)人不得挪用、侵占。

集體所有的土地征地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的使用和收益分配辦法，必須經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議過半數(shù)通過，報(bào)鄉(xiāng)級(jí)人民政府備案。

第七條被征地單位應(yīng)當(dāng)建立財(cái)務(wù)管理和民主理財(cái)制度。屬于集體所有的征地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)設(shè)立專戶。資金的使用情況，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向村民公開，接受村民監(jiān)督。

篇2

原告：徐華平。

原告：王大寶（徐華平長(zhǎng)子）。

被告：灌南縣湯溝鎮(zhèn)溝東村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱溝東村委會(huì)）。

原告徐華平是灌南縣湯溝鎮(zhèn)溝東村7組農(nóng)民，于1985年2月與灌云東辛農(nóng)場(chǎng)職工王比學(xué)結(jié)婚。婚后生兩子，長(zhǎng)子王大寶（1985年12月生），次子王二寶（1989年6月生）。徐華平婚后戶口一直未遷出。1990年灌南縣統(tǒng)一調(diào)整土地時(shí)，被告溝東村委會(huì)分給兩原告責(zé)任田1.52畝，王二寶因?qū)儆?jì)劃外生育未分地。1992年8月17日，江蘇湯溝酒廠擴(kuò)建，征用被告418.16畝土地，兩原告的責(zé)任田也在征用范圍內(nèi)。被告在將土地補(bǔ)償費(fèi)分發(fā)給各農(nóng)戶時(shí)，以原告徐華平的丈夫?qū)俎r(nóng)村戶口，原告應(yīng)在其丈夫處分地為理由，僅發(fā)給兩原告青苗補(bǔ)償費(fèi)388.80元，不發(fā)給兩原告土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)10181.60元，且沒有安排徐華平就業(yè)，造成原告母子生活確實(shí)困難。后徐華平多次找溝東村委會(huì)要求給付土地補(bǔ)償費(fèi)，未果。

為此，原告徐華平、王大寶于1992年10月29日向江蘇省灌南縣人民法院提起訴訟稱：江蘇湯溝酒廠擴(kuò)建，征用我母子兩口土地1.52畝，土地補(bǔ)償費(fèi)等被被告非法截留，要求被告給付。

被告辯稱：原告丈夫是農(nóng)村戶口，按縣委有關(guān)文件規(guī)定，原告應(yīng)在其丈夫戶籍所在地分責(zé)任田，因而土地補(bǔ)償費(fèi)不應(yīng)發(fā)給原告。

「審判

灌南縣人民法院審理認(rèn)為：兩原告戶口一直在被告處，并在被告處分得責(zé)任田，現(xiàn)被告以原告徐華平丈夫也是農(nóng)村戶口為理由，確定兩原告不應(yīng)在本村分責(zé)任田，無法律依據(jù)。被告將土地補(bǔ)償費(fèi)均分到農(nóng)戶，唯截留了兩原告的土地補(bǔ)償費(fèi)，顯然違反了《民法通則》關(guān)于公平原則的規(guī)定。兩原告土地被征用后，沒有被安排就業(yè)，生活確實(shí)困難，應(yīng)得到作為其生活補(bǔ)助的土地補(bǔ)償費(fèi)，被告應(yīng)如數(shù)發(fā)給。依據(jù)《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第三十條，《中華人民共和國(guó)國(guó)民法通則》第四條、第一百零五條的規(guī)定，灌南縣人民法院于1993年10月26日作出判決：

被告灌南縣湯溝鎮(zhèn)溝東村委會(huì)于判決生效之日起10日內(nèi)給付原告徐華平、王大寶土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)10181.60元。

判決后，被告未提出上訴。

「評(píng)析

本案是一起農(nóng)村村民委員會(huì)侵犯婦女財(cái)產(chǎn)權(quán)益而發(fā)生的土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案件。灌南縣人民法院為保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯，制裁民事違法行為，依法判決被告敗訴，從定性到處理都是正確的。

篇3

我國(guó)集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國(guó)土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。

我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

對(duì)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序

我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)椋瑖?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國(guó)土地征用中存在的若干問題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬(wàn)件，結(jié)案2.78萬(wàn)件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，

近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對(duì)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對(duì)策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個(gè)問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。

參考文獻(xiàn)資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國(guó)主編人民法院出版社

篇4

關(guān)鍵詞：行政征用；制度；對(duì)策

國(guó)家采用強(qiáng)制手段有償取得私人財(cái)產(chǎn)用于公益目的的現(xiàn)象在許多國(guó)家都存在，無論各國(guó)實(shí)行何種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)制度，保護(hù)社會(huì)成員的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)都是一項(xiàng)基本的憲法原則。我國(guó)現(xiàn)行的行政征用制度，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種制度目前還很不完善，沒有形成理論體系，實(shí)踐方面也不太規(guī)范。中國(guó)現(xiàn)行憲法第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！痹摋l款構(gòu)成我國(guó)政府行政征用的權(quán)力基礎(chǔ)，是征用行為立法的根據(jù)。但是現(xiàn)行憲法只對(duì)土地征用作出了規(guī)定，而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，征用的客體已不再局限于土地，而是擴(kuò)大到土地以外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)。另外我國(guó)在土地征用中實(shí)行不完全補(bǔ)償原則，這種有缺陷的行政征用制度，不能從根本上保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，必然無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此完善我國(guó)行政征用制度就顯得尤為重要。本文通過研究國(guó)外的行政征用制度，試圖分析各國(guó)行政征用制度的目的、補(bǔ)償原則、征用程序、補(bǔ)償范圍等，以期在改進(jìn)和完善我國(guó)的行政征用制度時(shí)予以借鑒和吸收其中有益的因素。

一.國(guó)外行政征用制度分析

（一）法國(guó)的公用征收、征調(diào)制度

在大陸法系國(guó)家中，法國(guó)是較早建立公用征收制度的國(guó)家。1789年《人權(quán)宣言》中規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪?！痹擁?xiàng)規(guī)定構(gòu)成法國(guó)行政征用制度的權(quán)力基礎(chǔ)。法國(guó)公用征收的基本原則：第一，合法認(rèn)定公共需要的存在。公共需要的范圍，不僅指公共的、大眾的直接需要，而且包括間接的能夠滿足公共利益的需要；第二，在補(bǔ)償原則方面實(shí)施公平補(bǔ)償被征收人的損失；第三，在占有被征收財(cái)產(chǎn)之前，事先支付補(bǔ)償。1958 年的法令規(guī)定，確定補(bǔ)償金額的程序，可以在公用征收程序中任何階段、任何時(shí)候進(jìn)行。由此可見，征用范圍的廣泛性、補(bǔ)償原則的公正性是法國(guó)行政征用制度的精髓。相比之下，我國(guó)長(zhǎng)期奉行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理因防治非典型肺炎引發(fā)的矛盾和糾紛的通知》第6條規(guī)定，征用財(cái)物被損壞后無法修復(fù)或者修復(fù)后不能達(dá)到原有狀態(tài)的，或者因其他原因不能歸還的，或者被征用人因財(cái)物被臨時(shí)征用而造成實(shí)際損失的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。這種不完全補(bǔ)償原則易導(dǎo)致社會(huì)利益體系的失衡，破壞社會(huì)公平，影響社會(huì)健康發(fā)展。

（二）德國(guó)的公用征收制度

德國(guó)憲法對(duì)征用補(bǔ)償?shù)睦砟钤诓煌瑫r(shí)期有所不同。19世紀(jì)堅(jiān)持全額補(bǔ)償原則，魏馬憲法則主張適當(dāng)補(bǔ)償，現(xiàn)行基本法則采用公平補(bǔ)償原則，基本法將公共利益及征用所涉及的參與人的利益同時(shí)斟酌并予以公平衡量，即將這些利益均視為同等級(jí)的價(jià)值因素來考量。在行政征收范圍、征收法律方式、征用救濟(jì)等方面，魏瑪憲法時(shí)期得以拓展并沿用至今。魏瑪憲法第 153 條第 2項(xiàng)：“財(cái)產(chǎn)征收，惟有因公共福利，根據(jù)法律方可準(zhǔn)許之。除了聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，征收必須給予適當(dāng)補(bǔ)償，有關(guān)征收之爭(zhēng)訟，由普通法院審判之。”其征收理論具體包括：（1）征收的客體不限于有體物，除土地或動(dòng)產(chǎn)，還包括具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利，如債權(quán)、著作權(quán)等；（2）征收法律方式不限于行政處分，還包括直接以法律規(guī)定征收；（3）征收目的不以滿足某特定公用事業(yè)的需要，還包括有利于一般公共利益。

（三）英國(guó)行政征用制度

英國(guó)在1628年《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗分幸?guī)定“自今而后，非經(jīng)國(guó)會(huì)法案共表同意，不能強(qiáng)迫任何人征收或繳付任何貢金、貸款、獻(xiàn)金、租稅或類似負(fù)擔(dān)”，該法案強(qiáng)調(diào)了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。但在英國(guó)行政征用的范圍較窄，而且征用相對(duì)人要求補(bǔ)償并不是一項(xiàng)憲法權(quán)利，如果法律沒有規(guī)定補(bǔ)償，法院是無法判決補(bǔ)償?shù)??？梢姡?guó)的行政補(bǔ)償不夠充分。

二.我國(guó)行政征用制度現(xiàn)狀分析

與改革開放初期相比我國(guó)現(xiàn)有行政征用制度取得了較大進(jìn)步，但行政征用制度的現(xiàn)狀并不樂觀，至今未有一部統(tǒng)一的行政征用法律，相關(guān)的制度散見于單行法律、法規(guī)中，行政征用制度仍存在許多缺陷和漏洞。土地征用法律制度是我國(guó)行政征用制度的重要組成部分，雖然在多年法律實(shí)踐中發(fā)展較為完善，但其中仍有許多不足之處。其它單行法律法規(guī)的規(guī)定更為薄弱。我國(guó)行政征用的立法現(xiàn)狀如下：

行政征用制度在我國(guó)建立較早，早在民主革命時(shí)期的《陜甘寧地區(qū)地權(quán)條例》中已有規(guī)定。1982年，我國(guó)憲法對(duì)行政征用做了原則性的規(guī)定，其第10條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”2004憲法修正案中修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”并在13條規(guī)定了“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”而關(guān)于行政征用的具體規(guī)定則主要體現(xiàn)在普通法律中，主要是涉及土地、礦產(chǎn)資源、森林、草原河流等等關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全方面的征用。然而在我國(guó)的行政征用實(shí)踐中，行政征用的對(duì)象不僅限于土地、礦產(chǎn)資源等，還包括諸如防洪抗災(zāi)征用公民的車輛、物品，建設(shè)公共設(shè)施征用公民的不動(dòng)產(chǎn)—房屋。在行政救濟(jì)的立法中，我國(guó)《土地管理法》雖經(jīng)多次修改和完善，但有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、數(shù)額等內(nèi)容出現(xiàn)征用方與相對(duì)人的爭(zhēng)議時(shí)，仍沒有從法律程序上規(guī)定一個(gè)明確具體而公正的解決途經(jīng)與依據(jù)。此外，在憲法、法律法規(guī)中我國(guó)并無明確的行政征用程序。有此可見，我國(guó)行政征用制度在立法和實(shí)踐中都存在諸多缺陷。

三.我國(guó)行政征用制度的缺陷

通過上述比較分析，我們可以將我國(guó)現(xiàn)行行政征用制度在立法方面的缺陷總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（一）公共利益的范圍界定不清

在行政征用中，如何確定“公共利益”，目前相關(guān)法律法規(guī)并無權(quán)威的規(guī)定或解釋。我國(guó)憲法雖然規(guī)定了征收的公共利益要件，但在實(shí)際的行政征用中，公益要件非常模糊。“公益”標(biāo)準(zhǔn)的確定權(quán)基本上屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。這種立法缺陷極易助長(zhǎng)個(gè)別政府部門將公共利益等同于部門特殊利益，如有些地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要為“公益目的”，卻將征得土地用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上。

（二） 征用補(bǔ)償制度不完善

我國(guó)法律中關(guān)于行政征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定了“適當(dāng)補(bǔ)償”或“相應(yīng)補(bǔ)償”，還沒有系統(tǒng)的征用補(bǔ)償法，征用補(bǔ)償制度規(guī)定分散在單行的各個(gè)法律中，致使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有很大差異，隨意性很大。另外，行政征用補(bǔ)償程序較為混亂。程序的混亂不清不僅造成權(quán)力的濫用，而且還加重了人治色彩，加大了補(bǔ)償?shù)摹鞍迪洹辈僮鳎瑯O易導(dǎo)致處于弱勢(shì)地位的相對(duì)人難以拿到甚至拿不到足額的補(bǔ)償金。

（三）缺乏正當(dāng)程序的規(guī)定

程序問題是行政征用的核心，包括事前的調(diào)查、審批和命令，事中的執(zhí)行程序和當(dāng)事人異議，以及事前或事后的補(bǔ)償。我國(guó)行政征用程序制度雖然初步規(guī)定了征用前的調(diào)查、審批、征用期間的聽證、補(bǔ)償?shù)瘸绦?，但這些規(guī)則條款過于籠統(tǒng)、抽象，缺乏可操作性。如我國(guó)現(xiàn)行土地征用程序，只規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但程序的公開性、公正性仍然不足，征用程序的不健全、不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致大量尋租行為和腐敗現(xiàn)象層出不窮。

（四）行政救濟(jì)制度的缺陷

行政征用的救濟(jì)制度是公民的權(quán)利和利益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)或可能受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑。我國(guó)在征用補(bǔ)償救濟(jì)手段方面的不足主要體現(xiàn)在司法救濟(jì)被排除在救濟(jì)手段之外。當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議后，主要通過行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，法院不予受理，導(dǎo)致當(dāng)事人狀告無門，公民的合法權(quán)益難以得到保障。

四.結(jié)語(yǔ)

行政征用制度作為世界各國(guó)為發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)而設(shè)置的一種法律制度，它是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中必不可少的一項(xiàng)行政調(diào)控措施，也是民主社會(huì)的結(jié)晶和法制國(guó)家的標(biāo)志之一。征用制度是一項(xiàng)重要的行政法律制度，其構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱難的過程，除要遵循司法和行政法規(guī)的統(tǒng)一、法律的公平與公正價(jià)值相一致外，還要結(jié)合區(qū)域地區(qū)省份的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多方面的現(xiàn)實(shí)因素。本文僅從行政征用的理論出發(fā)，借鑒國(guó)外行政征用的立法實(shí)踐，提出從公共利益標(biāo)準(zhǔn)、征用程序、補(bǔ)償制度、行政和司法救濟(jì)等方面構(gòu)建和完善我國(guó)行政征用制度。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

論文摘要：農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是模糊殘缺的，農(nóng)民的土地私訂財(cái)產(chǎn)保護(hù)足脆弱的。要完善農(nóng)比的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，就嬰改革l地的Ⅲ讓方式，明確農(nóng)[屯的上地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，完善對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用和補(bǔ)償制度，建立司法日『查制度以及提高農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)。

新修訂的憲法第13條增加了對(duì)合法的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的條款，但這一條款不會(huì)自動(dòng)落實(shí)到8億農(nóng)民的身上。8億農(nóng)民的重要的合法私有財(cái)產(chǎn)—“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”還是殘缺模糊的，農(nóng)民的土地還沒有得到有效的保障。農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”問題是“三農(nóng)”問題的核心，是農(nóng)村的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是影響整個(gè)中國(guó)的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的非常重要的因素。必須妥善解決農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)問題。

一、農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)—模糊殘缺的私有產(chǎn)權(quán)

按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個(gè)人依照法律規(guī)定，對(duì)國(guó)家所有的或集體所有的土地、森林、草原進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利?？v觀現(xiàn)行土地使用權(quán)制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類:城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)有耕地、林地、草原的使用權(quán)，承包使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等U1。所以，作為農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)主要包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)民對(duì)農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2003年月1日生效配擬中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法))，賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長(zhǎng)達(dá)30-70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)等。依照該法，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)擁有了對(duì)承包土地的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地使用權(quán)實(shí)際上也是一種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)人享有對(duì)宅基地的占有與使用權(quán)、出租權(quán)、實(shí)施附屬行為權(quán)、取得地上建筑物或其他附著物的征用補(bǔ)償權(quán)，同時(shí)也實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。因?yàn)殡m然法律禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押等。申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要特殊身份，但是依合法方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，法律并未明確規(guī)定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈(zèng)與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權(quán)，也將不可分割地一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。因此，農(nóng)民的土地使用權(quán)是一種清楚完整的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現(xiàn)實(shí)中，這種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)卻是模糊殘缺的，農(nóng)民對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)沒有取得真正的處分權(quán)。

首先，基礎(chǔ)權(quán)利的模糊。土地使用權(quán)的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)，土地使用權(quán)是從所有權(quán)派生出來的權(quán)利，土地所有權(quán)是非常模糊的。首先，權(quán)屬不具體?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在196?年實(shí)行的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度上確定的?！叭?jí)”即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權(quán)歸屬則比較模糊，具體屬于哪個(gè)集體所有，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是村還是組? 不明確。同時(shí)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組是行政單元，并不都是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上的“經(jīng)濟(jì)集體”，也不是法律概念上的“經(jīng)濟(jì)法人”。其次，主體不明確。目前無論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、是村、還是組，對(duì)土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)均無具體的土地產(chǎn)權(quán)證書予以界定和確認(rèn)，無產(chǎn)權(quán)證就無土地產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)，這樣在一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)，其土地所有權(quán)可以說成是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權(quán)能不清楚。在賦予了農(nóng)民的土地使用權(quán)的具體的權(quán)能之后，集體所有權(quán)的權(quán)能有哪些?由誰(shuí)實(shí)現(xiàn)?怎樣實(shí)現(xiàn)?都是一片空白。第四，農(nóng)民作為土地的真正所有者。他們作為具體個(gè)體的所有者權(quán)利如何得到保證?怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等集體“所有代表”的監(jiān)督?這些也缺乏制度規(guī)定。最后，集體所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系也不清楚。表面看來集體所有權(quán)與土地使用權(quán)可以并行不悖，實(shí)則關(guān)系并不清楚。一是因?yàn)榧w所有權(quán)的模糊，二是當(dāng)兩種權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，也沒有相關(guān)的處理依據(jù)。

其次、公益征用權(quán)的模糊。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這是土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中常常遭遇到的公權(quán)，這種權(quán)利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認(rèn)者、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)程序等目前都不明。其二，“依照法律規(guī)定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規(guī)都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應(yīng)的補(bǔ)償，除了土地管理法第四十七條對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)外，其余的都缺乏具體的程序和標(biāo)準(zhǔn)。

土地所有權(quán)的模糊，使得農(nóng)民沒有真正掌握土地，結(jié)果是“基層政權(quán)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)—農(nóng)民失去了土地所有者的權(quán)利。農(nóng)民與土地的關(guān)系僅只有法律意義上的承租關(guān)系。} (2]作為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)就成了殘缺的私有產(chǎn)權(quán)。而公益征用權(quán)的模糊，使得農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”也成了模糊的私有產(chǎn)權(quán)。這些是造成農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”不能得到有效的保護(hù)的根本原因。

農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)—脆弱的私二產(chǎn) 財(cái) 有 農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”是模糊殘缺的財(cái)產(chǎn)權(quán)。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和侵占農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”。

仁一)農(nóng)民土地被大量侵占，土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)成空中樓閣

土地所有權(quán)模糊、權(quán)屬不清。土地實(shí)際的處分權(quán)落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農(nóng)民的土地所有權(quán)。·生于斯，長(zhǎng)于斯”的農(nóng)民不能真正獲得所有者權(quán)利，也不懂得珍惜這些權(quán)利，更沒有能力去與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)抗?fàn)巵肀Ｗo(hù)土地所有者權(quán)利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府在上地問題上，事實(shí)上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實(shí)施了幾年的“.嚴(yán)厲的土地保護(hù)政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢(shì)頭。相反，就在國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度》的通知后，東部幾個(gè)城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開發(fā)區(qū)”熱引發(fā)的’.圈地?zé)帷?，圈走?20多萬(wàn)hm，土地t=} ]。而在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村干部工資常常不能按時(shí)發(fā)放。為了籌措經(jīng)費(fèi)，“賣地”成為首選的籌資方式(4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，7年來全國(guó)有近6 700多萬(wàn)公頃耕地被征用，有4 000多萬(wàn)農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”川。農(nóng)民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”也成了空中閣樓。

(二)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵犯

盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實(shí)際上掌握了土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強(qiáng)大武器。因此，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，無償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國(guó)家規(guī)定土地的承包使用期在延長(zhǎng)15年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整。 “三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營(yíng)周期人為縮短，不利于對(duì)土地保護(hù)，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)，卻有利于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利用土地以權(quán)謀私、以權(quán)尋租，從中漁利。因?yàn)槌邪谠蕉蹋瑢?duì)所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地?zé)帷钡耐恋剞D(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級(jí)差收益有3萬(wàn)億元之巨。這些本來應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民共享的“級(jí)差收益“，由于現(xiàn)行法律語(yǔ)焉不詳，而成為強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時(shí)下影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

(三)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)連及房屋等私產(chǎn)也易受侵害

我國(guó)憲法規(guī)定了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是國(guó)家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，以調(diào)整征用補(bǔ)償法律關(guān)系。土地管理法第四十七條涉及征用補(bǔ)償問題，對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)宅基地使用權(quán)連及以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒有獨(dú)立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國(guó)土資源部、建設(shè)部、各級(jí)地方政府部門的行政規(guī)章及文件來干預(yù)和處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。而且各級(jí)政府在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權(quán)利至少?gòu)姆杉俺绦蛏暇褪艿讲划?dāng)限制。由于缺乏法律對(duì)農(nóng)民私產(chǎn)的征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹木、青苗等私產(chǎn)[6]0

有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)是農(nóng)民主要的恒產(chǎn)，但這種“私產(chǎn)”卻還如此脆弱，還遠(yuǎn)沒有成為“恒產(chǎn)”，這對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展及至中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展都是不利的。

三、完善農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)

(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護(hù)土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本—土地。實(shí)踐業(yè)已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達(dá)到“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的目的。因?yàn)?，地方政府有追求GDP的沖動(dòng)，為達(dá)目的會(huì)千方百計(jì)游說、“攻關(guān)‘’審批機(jī)關(guān)，其手法可以說是五花八門;而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門，則借機(jī)實(shí)現(xiàn)其尋租行為。強(qiáng)勢(shì)組織共同防范的‘對(duì)象”是擁有土地““殘缺產(chǎn)權(quán)”的農(nóng)民，蒙騙的對(duì)象則是中央政府。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權(quán)有自動(dòng)擴(kuò)大權(quán)力來妨礙產(chǎn)權(quán)的可能“?！爱?dāng)特權(quán)存在時(shí)，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來維護(hù)特權(quán)并尋求更多的特權(quán)，沒有特權(quán)的人或受到特權(quán)所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權(quán)，并尋求有利于自己的特權(quán)，由此帶來了權(quán)力的博弈·. (1。這段有關(guān)、‘現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話語(yǔ)，成功地揭開了在‘·土地產(chǎn)權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就土地問題的爭(zhēng)議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為幾乎無法遏制的謎底。

(2)明確農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。要進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮:第一是明確所有權(quán)的角度;第二是強(qiáng)化土地使用權(quán)的角度。明確所有權(quán)，是這項(xiàng)制度建設(shè)工作的重點(diǎn)。明確所有權(quán)，就是清晰化所有權(quán)，要將集體所有權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定;明確所有權(quán)，不是強(qiáng)化所有權(quán)，而是淡化所有權(quán)，要特別強(qiáng)調(diào)不能以“集體‘、少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯?jìng)€(gè)體合法的土地使用等私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。有專家建議取消土地的集體所有制，實(shí)行土地私有制，但“實(shí)證的數(shù)據(jù)并不支持我國(guó)目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢?。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村目前基本上沒有社會(huì)保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都非常重要。;}sl而且，實(shí)行土地私有制還將面臨政治意識(shí)形態(tài)等障礙。所以，目前我國(guó)還不宜實(shí)行土地私有制。強(qiáng)化土地使用權(quán)，則重在貫徹現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》等法律，加強(qiáng)土地的確權(quán)工作，確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的主體地位。

(3)完善對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用和補(bǔ)償制度。首先，要明確規(guī)定征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t?；驹瓌t有兩個(gè):第一，政府行為必須受到法律嚴(yán)格限制的原則。對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用，是行政法律關(guān)系，性質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴(yán)格的法律限制，非法律明文規(guī)定的授權(quán)事項(xiàng)不可為，包括權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的方式。農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補(bǔ)償原則。征用后的一補(bǔ)償”關(guān)系是民事法律關(guān)系。政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù);農(nóng)民有權(quán)要求政府給予公平合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循平等合理、彌補(bǔ)實(shí)際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)主體地位及求償權(quán)。

其次、明確界定公共利益的具體事項(xiàng)。公共利益是政府在公權(quán)限制私權(quán)過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對(duì)公共利益作出嚴(yán)格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)等違法行為。

再次，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。政府對(duì)農(nóng)民上地私有財(cái)產(chǎn)的征收必須借助嚴(yán)格的法律程序完成。具體包括:第一，征用程序。如:財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽證程序、強(qiáng)制拆遷程序。第二，救濟(jì)程序。如:行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時(shí)充當(dāng)決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

最后，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對(duì)其他土地私有財(cái)產(chǎn)的征用補(bǔ)償也應(yīng)確定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，由各地按照規(guī)定的計(jì)算方法確定具體的補(bǔ)償金額。通過制定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，既能防止征用方克扣、壓低征用補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益;也能防止被征方漫天要價(jià)、謊報(bào)和擴(kuò)大面積，非法獲利，加重國(guó)家用地負(fù)擔(dān)的事情發(fā)生。

篇6

160平方米庫(kù)房?jī)?nèi)的物資,初步估計(jì)總價(jià)值近10萬(wàn)元――2008年5月12日汶川大地震當(dāng)天,極重災(zāi)區(qū)北川縣漩坪鄉(xiāng),在鄉(xiāng)政府工作人員登記造冊(cè)并承諾補(bǔ)償?shù)那闆r下,“萬(wàn)家樂”超市店主姚兵的所有物資被緊急征用。

由于登記冊(cè)被鄉(xiāng)政府遺失,姚兵被征用的物資成為無頭賬,其自稱有近10萬(wàn)元損失,只能獲得7000元象征性補(bǔ)償。

如今,失去生計(jì)的姚兵舉家遷到綿陽(yáng),成為校車司機(jī),妻子待業(yè),一家三口的生活全靠其微薄的工資,生活拮據(jù)。

姚兵或許已屬幸運(yùn)。漩坪鄉(xiāng)黨委書記楊啟元透露,北川縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地震前期都曾征用物資用于救災(zāi),沒有給商家補(bǔ)償,只有該鄉(xiāng)象征性地稍作補(bǔ)償。

作為地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的省份,四川即將誕生本省應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行政規(guī)章。2010年9月29日起,四川省政府法制辦開始就《四川省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法(送審稿草案)》(下稱《辦法草案》)面向社會(huì)公開征求意見。此辦法甫一公布即引發(fā)爭(zhēng)論,輿論的焦點(diǎn)集中于第四十七條,即對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)應(yīng)急征用的條款上。

較之其上位法《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(下稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》),《辦法草案》將征用的主體下放至縣級(jí)政府,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),“被征用的單位或者個(gè)人拒不接受應(yīng)急征用的,征用執(zhí)行人員在情況緊迫并且沒有其他替代方式時(shí)可以強(qiáng)制征用?！?/p>

這無疑涉嫌對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)最為嚴(yán)厲的侵害,坊間輿論均聯(lián)系暴力拆遷案,認(rèn)為其與《物權(quán)法》保護(hù)私產(chǎn)的原則相悖。但多位法學(xué)家更關(guān)注對(duì)征用權(quán)的約束,尤其是征用程序的正義,“從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過政府的征用權(quán),重要的是征用的法律限制?！?/p>

上位法溯源

2007年11月正式施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,首次對(duì)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件立法,其中第五十二條規(guī)定,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府,必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資。

該法頒布后,全國(guó)范圍內(nèi),各省市級(jí)政府機(jī)關(guān)乃至區(qū)縣多有組織學(xué)習(xí)貫徹。但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計(jì),僅北京、湖南、遼寧、廣東、山東等省政府出臺(tái)了相應(yīng)的省級(jí)法規(guī)或規(guī)章。這些辦法都在不同程度對(duì)上位法的征用條款作了詮釋。

事實(shí)上,應(yīng)急物資征用與《物權(quán)法》并不抵觸?！段餀?quán)法》明確規(guī)定,“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)?！贝送?該條款在《傳染病防治法》《防震救災(zāi)法》等法律中亦有所體現(xiàn)。

關(guān)于對(duì)應(yīng)急征用的補(bǔ)償,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條規(guī)定,“被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！?/p>

在此基礎(chǔ)上,各省制定的辦法對(duì)應(yīng)急征用做出規(guī)劃或深化。如《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》中規(guī)定,“經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)被征用而遭受經(jīng)濟(jì)損失的,應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)給予生活補(bǔ)助”;《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》規(guī)定,“應(yīng)當(dāng)向被征用的單位或者個(gè)人簽發(fā)應(yīng)急處置征用令并做好登記造冊(cè)工作”;《山東省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定,“在應(yīng)急處置過程中現(xiàn)有交通工具不能滿足應(yīng)急需要時(shí),由現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)提出征用報(bào)告,經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?！?/p>

相對(duì)前述省份,此次四川公布的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法又有所細(xì)化,如明確規(guī)定了征用人員不得少于兩人,需署名備查、履行公證程序,對(duì)征后的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償也進(jìn)行了修改,除了毀損、滅失,還增加了“不能繼續(xù)使用、無法歸還的”,從一定程度上使征用程序更加透明、合理,被征用個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)得到進(jìn)一步尊重、保護(hù)。

不過,接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的部分法學(xué)家仍認(rèn)為,雖然相對(duì)細(xì)化了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的征用條款,但仍然未能有效解決突發(fā)事件中征用規(guī)定粗糙的問題,因而也未能進(jìn)一步提升征用的立法層次。

“下位”規(guī)定“倒栽蔥”

值得注意的是,有關(guān)突發(fā)事件中征用的立法,出現(xiàn)了“倒栽蔥”的態(tài)勢(shì)。

一方面是諸如《物權(quán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等基本法律規(guī)定得含糊和籠統(tǒng),一方面是北京、杭州、太原等立法層次更低的政府,卻專門就突發(fā)事件中的應(yīng)急征用出臺(tái)了十分詳盡的《突發(fā)事件應(yīng)急征用辦法》。從應(yīng)急征用的主體、原則、對(duì)象范圍、程序、補(bǔ)償原則、糾紛救濟(jì)途徑等都予以有針對(duì)性的規(guī)范。

以今年3月生效的《太原市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用物資、場(chǎng)所辦法》為例,其就價(jià)值評(píng)估問題規(guī)定:“政府委托有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)急征用物資、場(chǎng)所發(fā)生前被征用物資、場(chǎng)所原始狀態(tài)的評(píng)估,其過程由監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督”;針對(duì)可能存在的“多頭征用”,該辦法對(duì)不同類型突發(fā)事件的對(duì)口征用單位做出了相應(yīng)規(guī)定。

在所有省級(jí)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》中,北京市的規(guī)定最為特殊。其立法過程相當(dāng)審慎,尤其對(duì)征用的規(guī)定變化最大,通篇沒有提到“征用”的字樣,只在第五十八條中若隱若現(xiàn)地提及。

但是,在這個(gè)辦法實(shí)施前的草案中,至少有四個(gè)條款提及征用。為什么在正式實(shí)施的辦法中去除,原因不得而知。

立法者的審慎,表明了征用問題的重要性和敏感性,但也會(huì)給具體事件的處理帶來隱患。

無論立法形式怎樣,中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京市政府應(yīng)急專家小組顧問莫紀(jì)宏認(rèn)為,解除人們?cè)谕话l(fā)事件中對(duì)征用規(guī)定的疑慮,當(dāng)務(wù)之急是要在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》中明確“合理補(bǔ)償”的定義。過去在制度和實(shí)踐中因?yàn)槿鄙佟昂侠硌a(bǔ)償”的傳統(tǒng),所以,法律規(guī)定與公眾的心理期待之間有很大落差。因而明確“合理補(bǔ)償”是按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算,還是按折價(jià)計(jì)算,或是按國(guó)際慣例溢價(jià)計(jì)算,十分重要。

清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云補(bǔ)充強(qiáng)調(diào),除對(duì)“合理補(bǔ)償”的定義十分重要外,明確補(bǔ)償?shù)闹芷?對(duì)平息公眾疑慮也有重要作用。他建議,補(bǔ)償時(shí)間應(yīng)當(dāng)以突發(fā)事件結(jié)束后三個(gè)月為宜。

“《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》在征用制度規(guī)定上的不足,主要是整體的立法環(huán)境所限?！蹦o(jì)宏舉例說,《行政強(qiáng)制法》《行政程序法》和《國(guó)家補(bǔ)償法》均未出臺(tái)。這樣苛求一部本不以征用為重點(diǎn)的地方規(guī)章,做出十分細(xì)致的征用規(guī)定,顯然超出了地方立法者的職責(zé)范圍。

癥結(jié)所在

立法上的混亂,必然導(dǎo)致實(shí)踐上的困境。

據(jù)報(bào)道,2008年12月9日,在廣州市貫徹實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》情況匯報(bào)會(huì)上,廣州市人大常委會(huì)原副主任鄭國(guó)強(qiáng)提出質(zhì)疑:“什么才算是突發(fā)事件?”他以廣州市蘿崗區(qū)2007年以來處置的500多起突發(fā)事件舉例,“突發(fā)事件如此多,問題就會(huì)很嚴(yán)重。”

廣州市應(yīng)急辦人員解釋,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件的定義包括了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類,而按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素,突發(fā)事件等級(jí)又分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。蘿崗區(qū)處置的500多起突發(fā)事件正是按照這四級(jí)來統(tǒng)計(jì)的,并不是只有特別重大和重大突發(fā)才能算是突發(fā)事件。

包括四川省在內(nèi)的有關(guān)應(yīng)對(duì)辦法,也正是沿用了這樣的概念。在如此寬泛的外延下,如果不能出臺(tái)對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)征用的具體細(xì)則,勢(shì)必會(huì)加劇公眾的疑慮和擔(dān)憂。余凌云認(rèn)為,因此,必須厘清突發(fā)事件中“應(yīng)急征用”的前提性條件:必須是在公共資源耗盡或無法滿足時(shí)所進(jìn)行的行為。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安強(qiáng)調(diào),應(yīng)急征用應(yīng)滿足四個(gè)法定情形:是不是在法定的應(yīng)急區(qū)域以內(nèi);是不是在應(yīng)急期限以內(nèi);是不是行使應(yīng)急權(quán)的權(quán)限承擔(dān)者;是不是應(yīng)急的需要,即這個(gè)領(lǐng)域的問題是不是屬于為克服突發(fā)事件需要而采取應(yīng)急措施的情況。

除了突發(fā)事件概念上的癥結(jié),征用的主體、補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等,亦成為實(shí)踐中的難題。在這種情況下,應(yīng)急征用行為被濫用、錯(cuò)用的幾率將大增。莫紀(jì)宏認(rèn)為,在突發(fā)事件應(yīng)急時(shí)期,對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征用應(yīng)當(dāng)按照突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一命令來進(jìn)行,不能政出多門,至少必須是授權(quán)或者是委托的單位和部門,否則,不得隨意征用財(cái)產(chǎn)?！耙嬲ＷC征用程序合法,還需要盡早出臺(tái)《行政程序法》?！?/p>

對(duì)比四川、遼寧、廣東等省份的辦法,在征用主體上也明顯混亂:川粵兩省規(guī)定為“縣級(jí)以上政府”,而遼寧則籠統(tǒng)表述為“人民政府及其有關(guān)部門”。

另外,補(bǔ)償資金能否及時(shí)落實(shí)到位,以及資金從何而來,也是亟待解決的問題之一。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,各級(jí)政府要按每年財(cái)政總支出額的1%至3%建立防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備金,但在實(shí)際工作中,有的政府并沒有落實(shí)此項(xiàng)基金或者數(shù)額明顯不足,導(dǎo)致無法及時(shí)給付征用補(bǔ)償款。

莫紀(jì)宏對(duì)此的建議是,給付征用補(bǔ)償款要以政府財(cái)政為依托,而不是僅僅以防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備金為限。防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備金占財(cái)政支出額的比例應(yīng)當(dāng)不斷地進(jìn)行調(diào)整。為了保證補(bǔ)償?shù)轿?可以在防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備金之外,從機(jī)動(dòng)的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目中支付。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之惑

在各省市現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法中,對(duì)于征用補(bǔ)償?shù)谋硎隽攘?多以“給予一定補(bǔ)償”“給予合理補(bǔ)償”或“根據(jù)有關(guān)規(guī)定”帶過,但何謂“合理”、據(jù)何規(guī)定卻模糊不清。這讓公民在個(gè)人義務(wù)與財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間無所適從,上文提及的姚兵無奈地表示,找鄉(xiāng)政府討要當(dāng)初承諾的補(bǔ)償是被逼無奈,“國(guó)家?guī)椭覀兡敲炊?我都感覺到不好意思,可是生活所迫,沒有辦法?！?/p>

對(duì)于征用的補(bǔ)償問題,四川省司法廳廳長(zhǎng)劉作明在接受媒體采訪時(shí)曾透露,四川省救災(zāi)指揮部交通組在全省征用了1000多輛公共汽車,用來轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾,“政府對(duì)他們應(yīng)該是給予了補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)氖侄魏芏?但首先是低于正常運(yùn)營(yíng)回報(bào)的。也可能會(huì)一定程度減免單位所得稅等相關(guān)稅收,或者對(duì)這些公司近期購(gòu)買的新車進(jìn)行貼息等?！?/p>

以美國(guó)相關(guān)財(cái)產(chǎn)法律為例,其補(bǔ)償是指賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格,包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的貼現(xiàn)價(jià)格。美國(guó)土地征用補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算;同時(shí),還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致鄰接土地所有者、經(jīng)營(yíng)者的損失。

莫紀(jì)宏期望以出臺(tái)《國(guó)家補(bǔ)償法》的方式,迫使地方政府或執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行比較“合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。余凌云則更為具體地建議:應(yīng)當(dāng)建立以金錢補(bǔ)償為主,其他形式為輔的通行補(bǔ)償方式。提供金錢補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、返還原物業(yè)等多種形式,供當(dāng)事人選擇。

篇7

摘要:二戰(zhàn)后，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家先后制定了行政程序法典，然而我國(guó)由于具體國(guó)情目前仍沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法典。雖然也在征收征用制度中規(guī)定了一系列相應(yīng)程序，但籠統(tǒng)和抽象，缺乏具體的可操作性。我國(guó)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政程序保障基本需位缺空。本文分析了當(dāng)前我國(guó)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)行政程序保障的現(xiàn)狀，探討了我國(guó)行政程序性保障機(jī)制的構(gòu)建，提出了一些完善思路。

關(guān)鍵詞:行政法 私有財(cái)產(chǎn)權(quán) 保障

1 我國(guó)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)行政程序保障的現(xiàn)狀

二戰(zhàn)后，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家先后制定了行政程序法典，然而我國(guó)由于具體國(guó)情目前仍沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法典。西方國(guó)家有尊重程序的良好習(xí)慣，甚至認(rèn)為程序正義高于實(shí)體正義，所以在征收征用中的程序規(guī)定上比較的詳盡。我國(guó)雖然也在征收征用制度中規(guī)定了實(shí)施前的調(diào)查、審批和命令，實(shí)施期間的當(dāng)事人異議、聽證以及實(shí)施后的補(bǔ)償、安置等程序，但在規(guī)則條款上都顯得過于籠統(tǒng)和抽象，缺乏具體的可操作性，并且還存在某些程序短缺等問題。行政補(bǔ)償法缺乏，行政程序性的規(guī)定散見于單行立法中而沒有專門的規(guī)定，內(nèi)容缺乏明確性和具體性，這都不利于保障公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。并且由于我國(guó)行政執(zhí)法中“官本位”的傳統(tǒng)觀念嚴(yán)重，程序觀念淡漠，行政執(zhí)法活動(dòng)不按正當(dāng)程序的基本要求已成為普遍現(xiàn)象，“釣魚執(zhí)法”屢見不鮮。這種虛位空缺，已嚴(yán)重滯后于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2 我國(guó)行政程序性保障機(jī)制的構(gòu)建

2.1 “自己不做自己的法官” 。在西方國(guó)家，“自己不做自己的法官”是正當(dāng)法律程序原則的首要要求。例如在對(duì)土地征收征用中，關(guān)于確定補(bǔ)償金的主體和補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，法國(guó)1958年公用征收的法令規(guī)定，“確定公用征收補(bǔ)償金額由公用征收法官來管轄”，也就是說，補(bǔ)償金的確定是由行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之外的第三人來完成的。這一規(guī)定對(duì)于避免行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身的判斷決定補(bǔ)償金的數(shù)額意義至關(guān)重要，對(duì)于我國(guó)補(bǔ)償程序制度的完善也提供了有益的借鑒。

2.2 行政公開原則與說明理由制度。行政公開是行政主體的法定職責(zé)，同時(shí)也是行政相對(duì)人的權(quán)利。2011年1月19日國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第10條規(guī)定，“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！钡?1條規(guī)定，“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布?！?等條文為公開提供了法律依據(jù)。

根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，當(dāng)行政主體在對(duì)相對(duì)人處以罰款或者沒收違法所得等實(shí)體性權(quán)力時(shí)，必須履行說明告知的義務(wù)，即行政主體在作出處罰決定之前應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)方作出處罰決定的事實(shí)、理由和相對(duì)方依法應(yīng)當(dāng)享有的相應(yīng)權(quán)利。行政行為說明理由制度作為行政程序法的一項(xiàng)重要制度，是公民權(quán)利保障理論的體現(xiàn)?？隙诵姓鄬?duì)人的主體參與的地位，使得行政相對(duì)人有了一種法律上的對(duì)抗行政主體侵害的能力。這種主觀的、積極的、能動(dòng)的參與到行政行為過程中的法律權(quán)利是最有效的保護(hù)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方式。

2.3 聽證制度。我國(guó)行政立法中規(guī)定聽證制度，較早出現(xiàn)于行政處罰法。在我國(guó)，《行政處罰法》、《行政許可法》雖然規(guī)定了該制度，但存在適用范圍過窄、聽證筆錄自身的約束力不夠等缺陷。從保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利看，擴(kuò)大聽證的適用范圍是十分必要的。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第11條規(guī)定，“因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收入認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收入和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案?！薄缎姓?qiáng)制法》第十八條規(guī)定，“實(shí)施行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：……聽取當(dāng)事人的陳述和申辯……”可以說這作為一種簡(jiǎn)化了的行政聽證程序，對(duì)于公民表達(dá)意見、進(jìn)行申辯，以維護(hù)自己的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有現(xiàn)實(shí)的保障作用。

2.4 先安置、后拆遷原則和補(bǔ)償制度。近年來，因法律缺位而造成的對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力的狀況日漸凸顯，其中涉及面最廣、影響最大的當(dāng)屬房屋拆遷和土地征用現(xiàn)象。為此，必須進(jìn)一步完善機(jī)制。這些過程性機(jī)制包括：第一，事前的調(diào)查和論證。行政機(jī)關(guān)在擬實(shí)施拆遷或征用之前，應(yīng)當(dāng)專門調(diào)查和征求相對(duì)人的意見，并在調(diào)查和征求意見之后匯集成專門報(bào)告，便于以后審查。只有經(jīng)過調(diào)查、論證并確信具有拆遷或征用之必要時(shí)，拆遷或征用才可以啟動(dòng)。第二，公共利益和個(gè)人利益衡量。拆遷或征用既涉及到相對(duì)人重大的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也涉及到公共利益，因此，利益衡量是必須程序，如果個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失大于所得到的公共利益，那么拆遷或征用就不應(yīng)進(jìn)行。第三，先置補(bǔ)償程序。對(duì)于行政相對(duì)人而言，安置與補(bǔ)償環(huán)節(jié)是強(qiáng)制拆遷或征用中的核心程序，這直接關(guān)涉到相對(duì)人因公共利益需要而犧牲自身利益之后的生活狀況和可能得到補(bǔ)償?shù)姆秶皵?shù)額。可以說，強(qiáng)制拆遷或行政征用中該程序設(shè)計(jì)的合理與否是行政程序能否發(fā)揮利益平衡功能的關(guān)鍵。

3 結(jié)束語(yǔ)

2010年，國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》。《通知》要求，推進(jìn)征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，確保補(bǔ)償投落實(shí)到位：要采取多元安置途徑，優(yōu)先進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置，規(guī)范留地安置，推進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的落實(shí)。《通知》中還強(qiáng)調(diào)，切實(shí)做好征地涉及的拆遷補(bǔ)償安置工作，先安置后拆遷，堅(jiān)決制止和糾正違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷行為；合理進(jìn)行住房拆遷的補(bǔ)償安置，妥善解決好被拆遷農(nóng)產(chǎn)居住問題。通過對(duì)行政相對(duì)人因財(cái)產(chǎn)被征收或征用受到的損失進(jìn)行補(bǔ)償，達(dá)到維護(hù)公共利益與保護(hù)個(gè)人利益的平衡，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的程序性保障具有重要意義。

參考文獻(xiàn)

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【關(guān)鍵詞】絕對(duì)地租；土地產(chǎn)權(quán)；征收補(bǔ)償

一、馬克思絕對(duì)地租理論

根據(jù)地租理論，主要是由絕對(duì)地租和級(jí)差地租組成。絕對(duì)地租，就是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。絕對(duì)地租又主要分為農(nóng)業(yè)絕對(duì)地租和城市絕對(duì)地租，其中在農(nóng)業(yè)地租中，絕對(duì)地租是指耕種任何土地都必須交納地租，主要是因?yàn)橥恋厮袡?quán)的壟斷而必須交納的地租；城市絕對(duì)地租則主要是由于土地所有權(quán)的存在而最終產(chǎn)生的地租。絕對(duì)地租在一定意義上就是國(guó)家收取的賦稅，它體現(xiàn)了土地所有權(quán)的統(tǒng)一。絕對(duì)地租是以農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成低于社會(huì)平均資本有機(jī)構(gòu)成為條件的，農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成一般低于工業(yè)部門。絕對(duì)地租的數(shù)額，與農(nóng)業(yè)和工業(yè)的相對(duì)發(fā)展程度有關(guān)，所以，絕對(duì)地租會(huì)跟著農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成的相對(duì)提高而縮小。

二、我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償存在的問題

1、我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的界定不明確

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！边@就表明，我國(guó)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)主體不再是私人或地主，而是集體經(jīng)濟(jì)組織。目前，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)方式是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的方式，土地經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)村集體，使用主體是農(nóng)村家庭承包戶，土地經(jīng)營(yíng)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式是土地承包費(fèi)。土地承包費(fèi)就是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)土地的地租收入。

我國(guó)集體所有的土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，主體不明確，農(nóng)民集體所有權(quán)是一種受限制的產(chǎn)權(quán)，國(guó)家實(shí)際上是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制者和潛在所有者。由于農(nóng)民土地處置權(quán)的缺乏，是農(nóng)民在征地過程中始終無法成為有力的參與者和決策者。更加要注意的是，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不明確，使得征地的完全補(bǔ)償沒了產(chǎn)權(quán)的支撐，農(nóng)民征地補(bǔ)償和收益分配在產(chǎn)權(quán)上失去了本源性的依據(jù)。

2、“公共利益”定義不明確，征地范圍無法界定

《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收”。上述規(guī)定都在強(qiáng)調(diào)征收土地的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，但現(xiàn)行的法律條文并沒有明確定義和界定“公共利益”?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益目的”使用土地。而在實(shí)際情況中，實(shí)施城市規(guī)劃征收土地后，許多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和房地產(chǎn)開發(fā)也在征收農(nóng)地。

3、我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》雖規(guī)定了關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，也在原有《土地管理法》規(guī)定的基礎(chǔ)上有所提高，但是這以農(nóng)作物產(chǎn)量及國(guó)家規(guī)定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的土地補(bǔ)償費(fèi)，必然受自然條件和市場(chǎng)因素的變化及因?yàn)榉N植農(nóng)作物種類的不同而不同，不能真正的反映土地的真實(shí)價(jià)值，同時(shí)這種補(bǔ)償只是對(duì)集體和農(nóng)民的一種不完全補(bǔ)償，不包括因征收土地導(dǎo)致集體和農(nóng)民的間接損失。根據(jù)《土地管理法》，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，也就是征收土地補(bǔ)償法，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)，為該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測(cè)算方法不是很合理，理由如下：首先，以農(nóng)作物的生產(chǎn)產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不是很合理。土地征收相關(guān)單位在征地過程中，基本都是運(yùn)用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，按照傳統(tǒng)的糧食經(jīng)濟(jì)作物來測(cè)定前3年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或者很少顧及現(xiàn)在的城郊農(nóng)業(yè)已經(jīng)不是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)。還有生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)和精品農(nóng)業(yè)為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已經(jīng)不是普通的糧食或者蔬菜價(jià)值能夠相比的了。所以，這樣的土地征收價(jià)格必然不能反映被征收土地本身的產(chǎn)出價(jià)值，而是偏低的價(jià)格。其次，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有包含土地增值的部分還有就是忽視不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域的土地價(jià)格差異。農(nóng)地一旦被征收后，用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升，但在制定和修改補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒有考慮增值因素。忽視不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采用同類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法，也無法反映不同地區(qū)的地價(jià)。

4、設(shè)置補(bǔ)償項(xiàng)目不合理，安置勞動(dòng)力困難

我國(guó)設(shè)置的土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)土地所有人的投資和土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的一種補(bǔ)償或者“購(gòu)買”，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)土地投資的一種補(bǔ)償，勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，實(shí)質(zhì)是一種實(shí)物補(bǔ)償?shù)漠惢Ｓ?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，勞動(dòng)力就業(yè)的安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有力措施，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，工廠、企業(yè)有了較大的用工自由，土地征用安置的勞動(dòng)力容易面臨下崗的威脅。還有，勞動(dòng)力安置的是否成功，主要取決于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，如果在競(jìng)爭(zhēng)中企業(yè)被淘汰，勞動(dòng)力的生活將面臨困境，這是與勞動(dòng)力安置的初始設(shè)計(jì)的目標(biāo)相背離。

三、解決我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)和征收補(bǔ)償問題的對(duì)策和建議

1、重構(gòu)集體土地所有權(quán)主體

現(xiàn)在，我們完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的首要任務(wù)就是重構(gòu)集體土地所有權(quán)主體。也就是要通過制度的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)真實(shí)存在的農(nóng)民集體，是農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)落到真正的實(shí)處。集體土地所有權(quán)必須體現(xiàn)集體成員的意志和利益。我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，但對(duì)集體的具體內(nèi)涵的規(guī)定是不清晰、不統(tǒng)一的。我國(guó)農(nóng)村集體組織必須是以村為共同體還必須具有村民成員標(biāo)志，而且是組織成員與集體組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系互相交融的團(tuán)體。

2、確定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

主要分為兩個(gè)方面：首先，實(shí)行以區(qū)位和土地質(zhì)量為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從全國(guó)各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，一般經(jīng)營(yíng)性用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，非經(jīng)營(yíng)性用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，尤其是高速公路等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府往往采取強(qiáng)制措施，單方面確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因此而造成補(bǔ)償費(fèi)同地不同價(jià)，優(yōu)地低價(jià)補(bǔ)償?shù)牟缓侠憩F(xiàn)象。所以應(yīng)該借鑒沿海發(fā)達(dá)城市改革的成果，實(shí)行以區(qū)位和土地質(zhì)量為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照土地的質(zhì)量，比如水田或者旱田，確定每一級(jí)別土地的補(bǔ)償倍數(shù)。

第二，用綜合年產(chǎn)值代替前三年的平均產(chǎn)值。產(chǎn)值是用來計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)的重要的指標(biāo)，我國(guó)法律規(guī)定的“前三年平均產(chǎn)值”只體現(xiàn)了土地作為生產(chǎn)資料的價(jià)值，卻無法體現(xiàn)土地作為農(nóng)民生活保障的價(jià)值。因此，不能簡(jiǎn)單的根據(jù)耕地的實(shí)際利用情況確定年產(chǎn)值，而要綜合考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均占有耕地面積、土地供需狀況等因素，這樣來計(jì)算每一級(jí)別，不同質(zhì)量土地的綜合年產(chǎn)值。

【參考文獻(xiàn)】

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關(guān)鍵詞：征地拆遷；安置補(bǔ)償；被征拆農(nóng)戶；伊寧市

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，各地城市建設(shè)速度加快，城市建設(shè)用地需求也在進(jìn)一步擴(kuò)張，大批農(nóng)民宅基地被占用，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾也越來越突出。為深入了解被征拆農(nóng)戶安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，筆者采用發(fā)放問卷及訪談的方式對(duì)新疆伊寧市被征拆農(nóng)戶問題進(jìn)行了深入調(diào)查。

一、數(shù)據(jù)來源與方法

1.研究區(qū)概況。伊寧市位于東經(jīng)80°04′～81°29′，北緯43°50′～44°09′，地處伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈薩克自治州首府所在地?，F(xiàn)轄8鄉(xiāng)、1鎮(zhèn)、1場(chǎng)、8個(gè)街道辦事處。土地總面積675.6平方公里。2009年末總?cè)丝?5.92萬(wàn)，其中城市人口31.17萬(wàn)，城市化率達(dá)到了67.88%，中心城區(qū)建成區(qū)面積37平方公里。 數(shù)據(jù)來源。選取伊寧市近郊塔什庫(kù)瑞克鄉(xiāng)、漢濱鄉(xiāng)及巴顏岱鎮(zhèn)作為調(diào)查點(diǎn)，有意識(shí)的選取農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷100份，回收問卷84份，問卷有效率為84%。 內(nèi)容與方法。問卷涉及兩塊內(nèi)容，第一部分是農(nóng)戶基本情況，包括性別、年齡、文化程度等八個(gè)方面，第二部分是關(guān)于征地拆遷安置情況的調(diào)查，包括農(nóng)戶征地拆遷意愿、對(duì)政府征地拆遷安置政策及程序評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容。在調(diào)查的過程中，主要采取發(fā)放問卷及訪談的方式。

二、伊寧市征地拆遷安置補(bǔ)償基本情況

1.征地拆遷現(xiàn)狀。2010年，伊寧市計(jì)劃征收征用土地13 158.1畝。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。計(jì)劃拆遷總戶數(shù)345戶，其中拆遷集體土地的259戶，占計(jì)劃拆遷戶的72.18%。截至2010年7月12日，已簽訂合同的占計(jì)劃拆遷的45.22%，其中涉及拆遷集體所有的房屋130戶，占83.33%。 征拆安置補(bǔ)償方式。伊寧市征收集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償方式主要實(shí)行貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的兩種方式，被拆遷人可在兩者之間選擇其一。具體情況（1）房屋附屬物（指房屋用地范圍內(nèi)除房屋以外的其他建筑物、構(gòu)筑物和其他有價(jià)值的附著物以及配套的各類管線、設(shè)備等）的補(bǔ)償，一律采用貨幣方式補(bǔ)償。（2）對(duì)集體土地上的房屋拆遷實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)?，按照伊寧市政府頒布的當(dāng)年或上一年度的房屋市場(chǎng)重置建造價(jià)給予補(bǔ)償。（3）集體土地上房屋拆遷實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，被拆遷人可選擇伊寧市人民政府統(tǒng)一建設(shè)的農(nóng)牧民安居房或保障性住房進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。按被拆（搬）遷正房實(shí)際建筑面積的1∶1.2的范圍內(nèi)，以安居房或保障性住房進(jìn)行調(diào)換，具體調(diào)換方式1）按1∶1.2比例調(diào)換安居房或保障性住房，面積不足80平方米的，按80平方米調(diào)換。2）按1∶1.2比例調(diào)換安居房或保障性住房，面積超過200平方米的，按200平方米給予調(diào)換。對(duì)原房屋超出調(diào)換比例建筑面積部分按照當(dāng)年或上一年度的房屋市場(chǎng)重置建造價(jià)格給予補(bǔ)償。

三、被征拆農(nóng)戶的調(diào)查分析

1.被拆遷戶基本情況。此次調(diào)研被訪者男女性別比例為13∶8；漢族與少數(shù)民族族別比例為71∶13；年齡30歲以下的占31%，30～49歲的占51.2%，50歲及以上的占17.9%；被訪者文化程度高中及其以上的占50%，初中學(xué)歷的占31%，小學(xué)及其以下的占19%；平均每戶4.3人；被拆遷戶房屋土木、磚木與磚混結(jié)構(gòu)比為15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。

被征地拆遷農(nóng)戶意愿分析。調(diào)查問卷顯示，40.5%的農(nóng)戶愿意房屋征收拆遷，59.5%的農(nóng)戶不愿意房屋被征收拆遷。不愿意拆遷的原因主要表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案、安置地點(diǎn)等方面，其中：認(rèn)為補(bǔ)償方案不合理的占19.1%，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的占23.5%。 對(duì)征地拆遷安置補(bǔ)償程序及實(shí)施的滿意度。（1）對(duì)征地拆遷安置補(bǔ)償法律法規(guī)的主觀認(rèn)識(shí)。關(guān)于“您對(duì)伊寧市征地拆遷的安置補(bǔ)償政策的了解情況”統(tǒng)計(jì)中，沒有農(nóng)戶表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的農(nóng)戶了解一點(diǎn)，23.8%的農(nóng)戶完全不了解。關(guān)于“您是否看過伊寧市相關(guān)的征地拆遷安置補(bǔ)償文件規(guī)定”調(diào)查時(shí)，有92.7%的農(nóng)戶選擇沒有。（2）對(duì)征地拆遷安置補(bǔ)償政策及實(shí)施程序的評(píng)價(jià)。對(duì)于“您對(duì)政府的征地拆遷安置補(bǔ)償政策及程序滿意嗎”調(diào)查時(shí)，1.2%的農(nóng)戶表示滿意，63.1%的農(nóng)戶表示一般，33.3%的農(nóng)戶表示不滿意，2.4%的農(nóng)戶表示很不滿意。對(duì)于“您對(duì)自家的征地拆遷安置補(bǔ)償總體感覺”調(diào)查時(shí)，有2.3%的農(nóng)戶感覺很滿意，15.6%的農(nóng)戶感覺較滿意，43.1%的農(nóng)戶表示一般，21.7%的農(nóng)戶表示不太滿意，17.3%的農(nóng)戶表示很不滿意。 拆遷的顧慮。在“您在征地拆遷安置中最關(guān)心的問題”調(diào)查時(shí)，房屋拆遷的賠償?shù)恼?0.8%，房屋確權(quán)占24.5%，就業(yè)問題占22.1%，醫(yī)療和養(yǎng)老占18.8%。

四、存在的問題及原因分析

問卷在調(diào)查農(nóng)戶拆遷意愿時(shí)，有3/5的農(nóng)戶不愿意拆（搬）遷，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、方案不合理、安置地點(diǎn)以及就業(yè)問題是主要原因。在對(duì)征地拆遷的安置補(bǔ)償政策的了解情況調(diào)查時(shí)，1/4的農(nóng)戶完全不了解，9/10的農(nóng)戶沒有看到過相關(guān)的安置補(bǔ)償文件規(guī)定。在對(duì)政府的征地拆遷安置補(bǔ)償政策及程序滿意調(diào)查時(shí)，63.1%的農(nóng)戶表示一般，33.3%的農(nóng)戶表示不滿意。通過問卷中的問題“您在征地拆遷中最關(guān)心的問題”的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)房屋的拆遷賠償、安置房的確權(quán)、就業(yè)問題是農(nóng)戶比較關(guān)心的問題。通過訪談?wù){(diào)查了解，在整個(gè)征地拆遷過程中，真正拒不搬遷的釘子戶并不多，大多數(shù)農(nóng)戶只是選擇適合自己的合理可行的安置補(bǔ)償方案，因此政府采取強(qiáng)行拆遷的現(xiàn)象很少。

農(nóng)戶拆遷意愿調(diào)查時(shí)，3/5農(nóng)戶認(rèn)為“拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低”，這在中國(guó)土地征收拆遷中具有一定的普遍性，這是由于集體土地上農(nóng)戶房屋拆遷管理政策幾乎為零所造成的。目前中國(guó)正面臨新《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》征求意見中，而集體土地上房屋征收拆遷管理的政策幾乎為零。雖然依據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，農(nóng)村房屋拆遷屬于征地拆遷范疇，主要適用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明確將農(nóng)戶房屋從土地征收中分離出來，而將其定義在“地上附著物”中。伊寧市雖然嚴(yán)格按照《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施土地管理法辦法》的規(guī)定，新計(jì)價(jià)字[2001]500號(hào)文件、新國(guó)土資發(fā)[2009]131號(hào)《自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，制訂了伊政辦[2010]188號(hào)《伊寧市城鄉(xiāng)房屋拆（搬）遷安置管理辦法（試行）》，對(duì)被征地拆遷農(nóng)戶進(jìn)行安置補(bǔ)償，但在采用貨幣補(bǔ)償時(shí)只對(duì)房屋及其附屬物按照市場(chǎng)重置價(jià)給予一定補(bǔ)償，沒有體現(xiàn)對(duì)房屋底下的土地權(quán)益、以及農(nóng)民后續(xù)生活的安置補(bǔ)償，所以一定程度上農(nóng)戶認(rèn)為“拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低”。

五、結(jié)論與思考

伊寧市被征拆農(nóng)戶的安置補(bǔ)償主要采取貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換這兩種方式。多數(shù)被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換這種方式，因?yàn)檎膭?lì)這種方式，并給予按產(chǎn)權(quán)調(diào)整后的安居房或住房實(shí)際建筑面積每平方米150元的補(bǔ)助。

針對(duì)拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，被征地拆遷農(nóng)戶整體滿意度不高的問題，建議政府層面從以下幾點(diǎn)做起：（1）嚴(yán)格界定公共利益，以公共利益為前提，合理實(shí)施土地征用行為，加強(qiáng)對(duì)土地使用的監(jiān)管，進(jìn)一步建立健全征地拆遷補(bǔ)償安置的法律和法規(guī)。建議國(guó)家盡快出臺(tái)《農(nóng)村房屋拆遷管理?xiàng)l例》，政府應(yīng)按照科學(xué)補(bǔ)償原則，給予被征拆人合理補(bǔ)償，規(guī)范因征地所引發(fā)的農(nóng)村房屋拆遷相關(guān)問題。（2）做好土地報(bào)批和房屋評(píng)估、測(cè)量等基礎(chǔ)性工作。土地報(bào)批是依法用地的前提。所有在建項(xiàng)目，都要依法辦理各種項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)批手續(xù)，要超前謀劃，科學(xué)調(diào)度，確保依法用地。房屋評(píng)估、測(cè)量等業(yè)務(wù)工作是基礎(chǔ)性工作，要依法依規(guī)，按方案操作，精心細(xì)致，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，為征地拆遷工作順利實(shí)施提供扎實(shí)的基礎(chǔ)保障。（3）亮化征地拆遷整個(gè)過程，對(duì)被征拆農(nóng)戶發(fā)放征地拆遷安置補(bǔ)償相關(guān)文件，使被拆遷人充分了解政府的做法，提高征地拆遷透明度。（4）健全征地拆遷安置補(bǔ)償機(jī)制，建立完善對(duì)失地農(nóng)民重新就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)制。完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，例如，建立最低生活保障機(jī)制、就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠機(jī)制、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制和資金籌措管理機(jī)制等。

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[1]新疆伊寧市統(tǒng)計(jì)局.新疆伊寧市2010年統(tǒng)計(jì)年鑒[K]，2010.

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篇10

關(guān)鍵詞：拆遷補(bǔ)償；補(bǔ)償程序；公共利益

中圖分類號(hào)：DF459　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1008-2972(2009)04-0117-05

一、引言

城市房屋拆遷是城市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，它在改善人民群眾的住房條件、促進(jìn)舊城區(qū)改造和城市環(huán)境改善等方面做出了很大的貢獻(xiàn)。然而，在城市房屋拆遷過程中亦不斷出現(xiàn)大量的拆遷糾紛且有的地方還出現(xiàn)過激行為，其根本原因在于我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度還不完善，難以切實(shí)保障被拆遷人的合法權(quán)益。這一問題引起了我國(guó)理論界的關(guān)注，施國(guó)慶在《城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的缺陷》(《城市問題》2004年第4期)一文中從城市房屋拆遷貨幣補(bǔ)償制度與城市房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償制度兩個(gè)方面對(duì)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的缺陷進(jìn)行了一定的分析。指出城市房屋拆遷貨幣補(bǔ)償制度缺陷體現(xiàn)在評(píng)估方法、評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、劃撥土地處理方式、政府指導(dǎo)的基準(zhǔn)價(jià)格等四個(gè)方面；城市房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償制度的缺陷主要表現(xiàn)在差價(jià)計(jì)算與以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋兩個(gè)方面。該文的分析比較細(xì)致，但還不全面，如忽視公共利益的界定以及補(bǔ)償與救濟(jì)程序等方面的探討。宋揚(yáng)在《我國(guó)城市房屋拆遷中存在的問題與完善對(duì)策》(《湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2007年第23卷第109期)一文中分別探討了城市房屋拆遷許可制度、城市房屋拆遷估價(jià)制度、城市房屋拆遷補(bǔ)償制度等方面存在的問題，并提出了完善的對(duì)策。提出了擴(kuò)大拆遷補(bǔ)償范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式多樣化、加大困難戶的保障力度等四個(gè)方面的建議，具有一定的價(jià)值。吳訪非等在《對(duì)城市房屋拆遷補(bǔ)償問題的思考》《就陽(yáng)建筑大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期)一文中對(duì)商業(yè)性拆遷與公益性拆遷進(jìn)行了區(qū)分，指出商業(yè)性拆遷是一種民事合同，屬私法范疇，由民事法律關(guān)系調(diào)整，拆遷關(guān)系自始至終應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)機(jī)制，以民事法律關(guān)系解決拆遷人和被拆遷人的補(bǔ)償糾紛問題。公益性拆遷是政府介入和干預(yù)的強(qiáng)制拆遷，屬公法范疇，由行政法律關(guān)系調(diào)整。兩種拆遷補(bǔ)償程序、法律依據(jù)與賠償?shù)牧x務(wù)主體均不同；提出制定相關(guān)法律，明確規(guī)范公益性項(xiàng)目的范圍；確立聽證前置程序，確保補(bǔ)償費(fèi)用的合理性；確立以人為本原則，實(shí)施人性化拆遷；盡快啟動(dòng)行政強(qiáng)制拆遷方式等，以完善城市房屋拆遷制度?？偟膩碚f，我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償問題已引起理論界與實(shí)踐部門的關(guān)注與重視，理論研究亦取得了初步成果，但仍然存在以下三個(gè)方面的不足之處，即如何認(rèn)識(shí)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)與法律要件，如何從實(shí)體上與程序上界定拆遷中“公共利益”，如何完善拆遷補(bǔ)償程序與救濟(jì)程序以及政府在拆遷中的角色如何定位等。深入探討這些問題，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的完善，很有必要。

二、城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)與法律要件

城市房屋拆遷可以定義為拆遷人依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋予以拆除，對(duì)被拆除房屋的所有人或者使用人予以遷移安置，并對(duì)被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。城市房屋拆遷補(bǔ)償制度是城市房屋拆遷活動(dòng)及對(duì)由拆遷活動(dòng)引起的被拆遷人所遭受的損失合理補(bǔ)償?shù)闹贫取牟疬w人申請(qǐng)拆遷許可證，到與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，到最后的對(duì)被拆遷人給予合理的補(bǔ)償，不僅涉及行政法律關(guān)系，也涉及到民事法律關(guān)系。

(一)城市房屋拆遷補(bǔ)償性質(zhì)

1、城市房屋拆遷的本質(zhì)是對(duì)土地的征收

在我國(guó)，對(duì)農(nóng)村集體土地的征用是直接以土地為對(duì)象的，法律明確規(guī)定是對(duì)土地進(jìn)行征用，青苗等作為土地的附著物來征收，而在城市的國(guó)有土地使用權(quán)征收中直接征收的對(duì)象是房屋，是以房屋拆遷的形式出現(xiàn)的。但這種形式的差別，并不能改變其土地征收的本質(zhì)屬性，因?yàn)椴疬w房屋的目的在于為了城市的更好發(fā)展而獲取該房屋所占有的土地，這是誰(shuí)也無法否認(rèn)的事實(shí)。在對(duì)拆遷房屋的補(bǔ)償中，主要部分是對(duì)土地的補(bǔ)償，拆遷中的矛盾多是因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償而起即為明證。因此，為了社會(huì)公益而對(duì)土地進(jìn)行征收是我國(guó)城市房屋拆遷的本質(zhì)。

2、城市房屋拆遷所引發(fā)的是補(bǔ)償法律關(guān)系

民事賠償與民事補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別就在于兩者發(fā)生的事實(shí)不同，引起民事賠償發(fā)生的事實(shí)是違法行為，而引起民事補(bǔ)償發(fā)生的事實(shí)必須是合法行為。城市房屋拆遷是依行政許可實(shí)施的合法行為，因而其引發(fā)的法律關(guān)系是拆遷人與被拆遷人之間的民事補(bǔ)償法律關(guān)系，如果是違法行為，則構(gòu)成侵權(quán)，拆遷人應(yīng)當(dāng)向被拆遷人承擔(dān)民事賠償法律責(zé)任，而不是民事補(bǔ)償責(zé)任。

(二)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的法律要件

1、必須符合社會(huì)公共利益的目的

城市房屋拆遷是國(guó)家為了公共利益的需要而對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的限制，任何公權(quán)力要跨越個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的邊界必須要基于公共利益的考慮。這是判斷任何涉及侵犯私人基本權(quán)利的國(guó)家權(quán)力合憲性的標(biāo)準(zhǔn)。因此，凡是確立征收制度的國(guó)家，其憲法和民法都無一例外地將城市拆遷改造的目的明確限定為公共利益。不過對(duì)何謂“公共利益”，其表征和范圍是什么，不同的國(guó)家在不同的時(shí)期常有不同的認(rèn)識(shí)和理解。大多數(shù)國(guó)家在法律界定時(shí)采用了列舉的方法，即將以公共利益為目的的征地范圍逐項(xiàng)列出。如韓國(guó)《土地征用法》規(guī)定：“公共事業(yè)是指有關(guān)國(guó)防軍事建設(shè)事業(yè)、鐵道、公路、河川、港口、上下水道、氣象觀測(cè)等事業(yè)、國(guó)家或地方公共團(tuán)體設(shè)立的辦公場(chǎng)所等、國(guó)家或者公共團(tuán)體指派的建設(shè)項(xiàng)目等?！痹谖覈?guó)，2008年3月通過的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！?/p>

2、必須符合正當(dāng)程序

城市房屋拆遷是對(duì)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，因此，應(yīng)該從保護(hù)市場(chǎng)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，對(duì)拆遷規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。拆遷的程序是對(duì)被拆遷人的一種法律程序的保障，是拆遷制度中的十分重要的組成部分。因而，征收程序一直備受各國(guó)立法的重視。我國(guó)憲法和法律對(duì)征收的限制是“依照法律規(guī)定”，這僅僅表明了依照法定程序的意思，而沒有上升到“正當(dāng)程序”的高度。事實(shí)上，我國(guó)法律也只是規(guī)定了征收的行政程序，而沒有規(guī)定相應(yīng)的司法程序。對(duì)此，有學(xué)者明確提出了“征收?qǐng)?zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者做出的補(bǔ)償過低的，被征收人有權(quán)向人民法院提訟，請(qǐng)求給予合理的補(bǔ)償”的司法建議，顯然，這種重視司法程序的提法是符合現(xiàn)代法治要求的。

3、必須給予充分的補(bǔ)償

雖然出于社會(huì)公共利益的需要，對(duì)市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是必要的，但拆遷意味著對(duì)市場(chǎng)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，客觀上也給其造成了一定的財(cái)產(chǎn)損失，從保護(hù)各類市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要考慮，給予被拆遷人充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是必要的。征收土地要安排被征地

人的社會(huì)保障費(fèi)，保障相對(duì)人征地后的生活水平基本不低于征地前的生活水平；征收個(gè)人住宅，要保障被征收人的居住條件?！皬膩頉]有哪個(gè)制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán)，重要的是對(duì)征收的法律限制?！睂?shí)際上，對(duì)于征收，最為重要的限制方式莫過于充分而合理的補(bǔ)償。

三、我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償中的法律問題

1991年3月22日《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的頒布，標(biāo)志著拆遷補(bǔ)償制度初步確立。2001年6月6日國(guó)務(wù)院第40次常務(wù)會(huì)議通過了新修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，“本次修改最重要的一點(diǎn)是明確了可以采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，并考慮了土地使用權(quán)的因素，對(duì)保護(hù)房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益起到了非常重要的作用?！苯陙?，我國(guó)在城市房屋拆遷補(bǔ)償方面取得了重大進(jìn)步，但仍存在著以下主要問題。

(一)公益拆遷和商業(yè)拆遷難以區(qū)分

在城市房屋拆遷中，由于法律沒有明確規(guī)定哪些拆遷項(xiàng)目屬于公共利益，哪些拆遷項(xiàng)目屬于商業(yè)利益，致使一些地方政府打著公共利益的旗號(hào)大搞賣地拆遷，將原來居民所有房屋依存的土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，給予很低的補(bǔ)償拆除房屋，然后開發(fā)商在此地上開發(fā)出高檔住宅出售獲利。這樣，“公共利益”被濫用了，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)商的商業(yè)利益，政府及官員得到好處，只是原來居民合法的房屋所有權(quán)、合法的國(guó)有土地使用權(quán)被剝奪了。由于我們?nèi)狈ε袛喙怖娴臉?biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上為拆遷人以公共利益之名踐踏私人財(cái)產(chǎn)開通了便利之道，也激發(fā)了被拆遷人對(duì)強(qiáng)制拆遷的憤懣之情。因而，有必要在立法上給予公共利益一個(gè)判斷的原則與大致標(biāo)準(zhǔn)，從而在實(shí)踐中能夠?qū)娌疬w按照補(bǔ)償制度進(jìn)行，必要時(shí)，可強(qiáng)制拆遷。但對(duì)于商業(yè)拆遷?？赏ㄟ^不動(dòng)產(chǎn)交易的方式經(jīng)市場(chǎng)交易價(jià)格取得所有權(quán)，不支持這類拆遷進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，以體現(xiàn)公民的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。

(二)拆遷補(bǔ)償方式存在缺陷

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，現(xiàn)行的城市房屋拆遷補(bǔ)償方式為貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。貨幣補(bǔ)償是指對(duì)被拆遷房屋以貨幣的形式給予補(bǔ)償，補(bǔ)償金額要考慮被拆遷房屋所在的區(qū)位、用途和建筑面積等因素，以當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格予以確定。該方式的重點(diǎn)是對(duì)被拆遷房屋如何估價(jià)的問題，這在實(shí)踐中存在兩個(gè)嚴(yán)重問題，一是估價(jià)不合理。《條例》只是原則性地規(guī)定補(bǔ)償金額“以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”，建設(shè)部《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》提出的“拆遷估價(jià)一般應(yīng)當(dāng)采用市場(chǎng)比較法”只是一個(gè)指導(dǎo)性意見。而在地方實(shí)際操作中，被拆遷戶尋找新住房時(shí)必須通過商品房市場(chǎng)購(gòu)買，要支付的是隨時(shí)變動(dòng)著的市場(chǎng)價(jià)格，其中的利益受損是不言而喻的。二是評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇程序的不公正。在實(shí)際拆遷中，評(píng)估機(jī)構(gòu)通常由拆遷人指定，而評(píng)估機(jī)構(gòu)往往與委托人有利益關(guān)系。在缺乏嚴(yán)密市場(chǎng)監(jiān)督的情況下，很難保證其在房屋估價(jià)中的中立性和公正性。

房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換是指拆遷人以實(shí)物形態(tài)即房屋補(bǔ)償被拆遷人，具體方法是依照房屋的區(qū)位、用途和建筑面積等因素，分別計(jì)算被拆遷房屋的補(bǔ)償金額和所調(diào)換房屋的價(jià)格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的價(jià)差。在實(shí)踐中，該補(bǔ)償方式亦存在缺陷。首先，價(jià)格計(jì)算的不一致。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的立法用意是體現(xiàn)等價(jià)交換原則，但在實(shí)際操作中卻按重置成本法對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行估價(jià)，對(duì)于安置房屋卻是按照市場(chǎng)價(jià)格(或者市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上的優(yōu)惠價(jià))來估算，被拆遷人不是需另外支付一筆錢來得到原居住面積，就是要減少自己的居住面積。這樣，拆遷帶來的不是居住條件的改善而是惡化。其次，安置房的質(zhì)量難以保障。由于安置房的建造行政色彩濃重，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為降低成本和牟取利益，建設(shè)單位在發(fā)包工程時(shí)往往將工程發(fā)包給不具備資質(zhì)的建筑企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)，而建筑商還要保證自己的利潤(rùn)，從而導(dǎo)致房屋的質(zhì)量難以保證。

(三)拆遷補(bǔ)償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和各地城市拆遷辦法，房屋拆遷補(bǔ)償范圍僅限于房屋及附屬物，而對(duì)土地使用權(quán)不予補(bǔ)償。這些規(guī)定與國(guó)外的補(bǔ)償范圍相比顯得非常狹窄。在我國(guó)城市拆遷中，幾乎所有的被拆遷人都有著這樣的感受：拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~根本無法在相同區(qū)位購(gòu)買到等面積、同品質(zhì)的房屋，這除了對(duì)被拆遷房屋本身的估價(jià)有失公正外，另一個(gè)重要的因素就是拆遷補(bǔ)償中沒有考慮土地使用權(quán)等的補(bǔ)償。舊房的評(píng)估價(jià)值通常不包含土地出讓金、裝修設(shè)施及材料的價(jià)值、搬遷的合理?yè)p失費(fèi)和原居民應(yīng)可獲得的適當(dāng)救濟(jì)補(bǔ)償以及其他一些隱形損失等。但開發(fā)商興建的商品房的銷售價(jià)格，除土建成本外，通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費(fèi)、支付給原居民的補(bǔ)償費(fèi)、裝修成本、經(jīng)營(yíng)成本及開發(fā)商期望得到的利潤(rùn)。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由城市房屋拆遷法規(guī)授權(quán)，當(dāng)?shù)胤课莶疬w行政主管部門起草，城市人民政府批準(zhǔn)頒布，專門用于房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面的問題主要有：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定太籠統(tǒng)，不利于實(shí)際操作和被拆遷人利益的保護(hù)；二是根據(jù)《條例》的規(guī)定，補(bǔ)償金額是根據(jù)地方政府規(guī)定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)作出最后的價(jià)格。這樣可能會(huì)產(chǎn)生兩方面的問題。一方面，政府定價(jià)和實(shí)際房?jī)r(jià)差距有可能過大?！芭c國(guó)外房屋拆遷補(bǔ)償制度相比較，我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，造成了被拆遷人購(gòu)房的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”。句另一方面，房地產(chǎn)的評(píng)估大都是拆遷人委托，被拆遷人基本喪失了對(duì)自己財(cái)產(chǎn)定價(jià)的權(quán)利，拆遷人對(duì)評(píng)估價(jià)格的確定方面更有主動(dòng)權(quán)。在沒有被拆遷人參與和監(jiān)督的情況下，便利了拆遷人串通房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)做出不利于被拆遷人的評(píng)估結(jié)果。

(四)拆遷及補(bǔ)償程序不夠健全

在“釘子戶”事件的整個(gè)過程當(dāng)中，戶主、政府和開發(fā)商之間的摩擦頻繁，糾紛不斷，很多情況下就是程序不規(guī)范引起的，如拆遷公告沒有及時(shí)張貼、沒有在拆遷時(shí)效內(nèi)拆遷、肆意斷水?dāng)嚯娪绊憫糁魃?、聽證會(huì)就像走過場(chǎng)一樣，并沒有按照程序進(jìn)行等。目前《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)城市房屋拆遷及補(bǔ)償程序的規(guī)定有：第6條“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實(shí)施拆遷”；第7條第2款“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查；經(jīng)審查，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證”；第8條“房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被拆遷人做好宣傳、解釋工作”；第17條“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣、人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)施強(qiáng)制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)，向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全”等相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定有許多不合理之處。主要有：缺少一套公眾參與的協(xié)商機(jī)制，不能吸收公眾意見，實(shí)現(xiàn)信息的交流與溝通；關(guān)于強(qiáng)制拆遷的規(guī)定存在著諸多問題，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的利益；城市拆遷補(bǔ)

償中，由于沒有規(guī)定行政裁決的條件、程序和時(shí)限等程序規(guī)則，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)濫用行政裁決的問題。

四、我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的完善

(一)從實(shí)體與程序上準(zhǔn)確界定“公共利益”

我國(guó)2004年憲法修正案明確實(shí)行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是行政補(bǔ)償?shù)那疤帷Ｓ捎趯?duì)公共利益缺乏認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，致使許多非公共利益的土地使用都有可能借“公共利益”的帽子謀求征用征收的可能性，對(duì)這類拆遷應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，要論證能給城市帶來多大的發(fā)展，給民眾帶來多大的利益。必要時(shí)召開聽證會(huì)，由公眾決定是否符合公共利益。因?yàn)椤肮怖姹旧硎且粋€(gè)開放的、發(fā)展的概念，試圖通過立法文本嚴(yán)格界定其范圍，一勞永逸地解決政府濫用征收權(quán)力的努力可能是徒勞的嘗試?！边@種狀況下，通過法律程序來認(rèn)定何為公共利益可能是更為明智的選擇。盡管如此，立法依然可以在“公共利益”的認(rèn)定方面有所作為，可以借鑒日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，以列舉加概括的方法來加以界定。如梁慧星教授在《中國(guó)民法典草案建議稿》第25條第1款采納了這種方式：“基于社會(huì)公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國(guó)家可以征收自然人和法人的財(cái)產(chǎn)。所謂公共利益指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、公共水源及引水地區(qū)保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及法律規(guī)定的其他公共利益?！北M管簡(jiǎn)單的規(guī)定有可能依然無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，但有一個(gè)大致的界限要好一些。在遇到爭(zhēng)議的時(shí)候。召開聽證會(huì)等形式將公共利益的判斷交給民眾，可極大緩解當(dāng)前拆遷中存在的矛盾。對(duì)于不符合公共利益的商業(yè)開發(fā)只能以私法契約方式取得土地使用權(quán)，而對(duì)于公益拆遷可采取征用、征收方式取得土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。

(二)豐富拆遷補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在補(bǔ)償方式上就應(yīng)以金錢補(bǔ)償為主，以實(shí)物補(bǔ)償、安排就業(yè)、興建生產(chǎn)、提供生活再建設(shè)施、給予生產(chǎn)生活優(yōu)惠政策等方式為輔，從而最大限度彌補(bǔ)被拆遷人所受的損失，幫助其繼續(xù)生活，且使生活水平不因房屋拆遷有所下降，保障被拆遷人的居住條件不受損害。以法律明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，包括確定計(jì)算補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的日期、補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)計(jì)算的方法，從而最終確定對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償數(shù)額，并且該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有一定程度上的統(tǒng)一性，以避免彈性過大而導(dǎo)致的不可操作性。

完善拆遷評(píng)估爭(zhēng)議處理機(jī)制對(duì)被拆遷人權(quán)益保護(hù)至關(guān)重要。就拆遷評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)通過以下程序解決。被拆遷人對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議時(shí)，首先可由拆遷主管部門責(zé)成拆遷人組織拆遷評(píng)估單位與被拆遷人的對(duì)話會(huì)，由評(píng)估機(jī)構(gòu)詳細(xì)介紹評(píng)估的依據(jù)、采用的方法、考慮的因素、計(jì)算過程和結(jié)果產(chǎn)生的依據(jù)等。如評(píng)估機(jī)構(gòu)說明后被拆遷人對(duì)評(píng)估結(jié)果仍有異議的，被拆遷人可以委托其他具備資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)重新評(píng)估。如兩個(gè)評(píng)估單位的評(píng)估結(jié)果超過規(guī)定的誤差范圍，或兩個(gè)評(píng)估單位的評(píng)估結(jié)果雖在規(guī)定的誤差范圍之內(nèi)，但被拆遷人仍不滿意的，則由拆遷主管部門組織由拆遷人、被拆遷人、有關(guān)專家及各界代表參加的聽證會(huì)，由兩個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行答辯，由專家組對(duì)估價(jià)結(jié)果是否合理進(jìn)行鑒定。為此，應(yīng)建立相應(yīng)的拆遷評(píng)估委員會(huì)和拆遷評(píng)估專家?guī)?，拆遷評(píng)估委員會(huì)由拆遷評(píng)估專家?guī)祀S機(jī)產(chǎn)生，對(duì)拆遷評(píng)估進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和異議鑒定，另外還要建立專家回避制度等配套制度。

(三)明確政府在拆遷補(bǔ)償中的角色定位

房屋拆遷向來都是政府在城市規(guī)劃與建設(shè)工作中的重要內(nèi)容。當(dāng)前拆遷工作中的協(xié)調(diào)管理仍須政府這一重要角色的參與，并且政府在拆遷中的角色定位直接關(guān)系到整個(gè)城市建設(shè)成果的最終取得。因此，政府在城市拆遷中的角色應(yīng)予以正視和關(guān)注。

城市房屋拆遷的本質(zhì)是政府根據(jù)公共利益的需要，向土地使用權(quán)人收回土地使用權(quán)，自用或者出讓給其他開發(fā)商與所有者的法律行為。政府作為國(guó)有土地的管理者與所有者直接參與城市房屋拆遷補(bǔ)償活動(dòng)，或者委托開發(fā)商拆遷，由于涉及到自身的利益，很難真正做到公正。面對(duì)政府、開發(fā)商或者拆遷公司，處于弱勢(shì)地位的被拆遷人不可能進(jìn)行公平的討價(jià)還價(jià)。因此，關(guān)鍵問題是政府應(yīng)該認(rèn)清自己在拆遷過程中的位置，主要職責(zé)應(yīng)該側(cè)重于規(guī)劃管理和審批，而不應(yīng)過多地介入拆遷人與被拆遷人之間補(bǔ)償問題的具體解決過程；要從執(zhí)行過程中脫離出來，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律辦事，轉(zhuǎn)變相關(guān)部門職能，從拆遷的管理者與執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)椴疬w事務(wù)的管理者?？偟膩碚f，政府在城市拆遷中的角色具有多元性。從不同的視角看，政府扮演著不同的身份角色：人民利益的保護(hù)者、公私利益的協(xié)調(diào)者、社會(huì)秩序的維護(hù)者、拆遷規(guī)劃的指導(dǎo)者以及依法拆遷的監(jiān)督者。但整個(gè)角色的根本立足點(diǎn)是人民的切身利益，所有角色都應(yīng)該且必須圍繞這一根本點(diǎn)米進(jìn)行定位。

(四)完善司法救濟(jì)程序

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，一套健全和有效的救濟(jì)程序，對(duì)保障拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益作用巨大。但我國(guó)規(guī)定在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》、《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》中的救濟(jì)程序并不能達(dá)到上述要求，需要從以下方面予以完善。

1、刪除《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條有關(guān)訴訟期間不停止拆遷執(zhí)行的規(guī)定?！缎姓V訟法》第44條明確規(guī)定訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的例外情形有：(1)被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；(2)原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；(3)法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條將拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房作為不停止拆遷執(zhí)行的無例外條件，這對(duì)下位法來說是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>