導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地出讓收入管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，由各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府根據(jù)不同情況，按各市、縣不低于土地出讓平均純收益的15%確定。

從土地出讓金劃出的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金計(jì)算公式為：

從土地出讓金劃出的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金=土地出讓面積×土地出讓平均純收益征收標(biāo)準(zhǔn)（對(duì)應(yīng)所在地征收等別）×各地規(guī)定的土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例（不低于15%）。

第三條本辦法所稱土地出讓平均純收益征收標(biāo)準(zhǔn)是指地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值。由財(cái)政部、國土資源部根據(jù)全國城鎮(zhèn)土地等別、城鎮(zhèn)土地級(jí)別、基準(zhǔn)地價(jià)水平、建設(shè)用地供求狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況制定、聯(lián)合，并根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整。土地出讓平均純收益征收標(biāo)準(zhǔn)見附件一。

第四條調(diào)整現(xiàn)行政府預(yù)算收入科目，將“基金預(yù)算收入科目”第85類“土地有償使用收入”下的850101項(xiàng)“土地出讓金”取消；增設(shè)850103項(xiàng)“用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金”，反映從“土地出讓金財(cái)政專戶”中劃入的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金；增設(shè)850104項(xiàng)“其他土地出讓金”，反映從“土地出讓金財(cái)政專戶”中扣除劃入農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金專賬后的土地出讓金。

第五條市（地、州、盟）、縣（市、旗）國土資源管理部門根據(jù)辦理的土地出讓合同，按季統(tǒng)計(jì)土地出讓面積送同級(jí)財(cái)政部門，同時(shí)抄報(bào)省級(jí)國土資源管理部門、財(cái)政部門。

第六條市（地、州、盟）、縣（市、旗）財(cái)政部門根據(jù)同級(jí)國土資源管理部門提供的土地出讓面積、城鎮(zhèn)土地級(jí)別、土地出讓平均純收益征收標(biāo)準(zhǔn)和各省（自治區(qū)、直轄市）及計(jì)劃單列市人民政府規(guī)定的土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例（不低于15%），計(jì)算應(yīng)從土地出讓金中劃出的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，并按照專賬管理的原則和土地出讓金繳交情況，由財(cái)政部門在次月5日前辦理土地出讓金清算時(shí)，按級(jí)次分別開具繳款書，辦理繳庫手續(xù)，將屬于本市（地、州、盟）、縣（市、旗）的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入（不低于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金的70%部分）繳入同級(jí)國庫用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入專賬；將屬于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及計(jì)劃單列市集中的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入（不高于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金30%的部分）按就地繳庫方式繳入省國庫用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入專賬。

第七條各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及計(jì)劃單列市人民政府要加強(qiáng)對(duì)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收繳的監(jiān)督，保證土地出讓金專戶資金優(yōu)先足額劃入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金專賬。

第八條財(cái)政部和國土資源部要會(huì)同監(jiān)察部、審計(jì)署等有關(guān)部門，對(duì)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金的提取比例、收入征繳情況進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查。各省(自治區(qū)、直轄市)及計(jì)劃單列市人民政府要定期將用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理情況報(bào)財(cái)政部、國土資源部。

篇2

為進(jìn)一步規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理，根據(jù)《土地管理法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔*〕31號(hào)）以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（〔*〕100號(hào)），財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》的通知（財(cái)綜〔*〕68號(hào)），省財(cái)政廳、國土資源廳、人行南京分行《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法的通知》（蘇財(cái)綜〔*〕25號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，現(xiàn)就加強(qiáng)我市國有土地使用權(quán)出讓收支管理提出如下意見：

一、執(zhí)行時(shí)間

凡從*年1月1日起簽訂的國有土地出讓合同應(yīng)嚴(yán)格按本《意見》要求執(zhí)行，即土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算，全面實(shí)行“收支兩條線”管理。

二、國有土地使用權(quán)出讓收入管理

國有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡(jiǎn)稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款。具體包括：以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的總成交價(jià)款（不含代收代繳的稅費(fèi)）；轉(zhuǎn)讓劃撥國有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性建設(shè)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；處置抵押劃撥國有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；轉(zhuǎn)讓房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；改變出讓國有土地使用權(quán)土地用途、容積率等土地使用條件應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款，以及其他和國有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等。

國土資源部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入；出租劃撥土地上的房屋應(yīng)當(dāng)上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)，依法向市政府繳納的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用（不含征地管理費(fèi)），一并納入土地出讓收入管理。

三、征管方式

按照非稅收入收繳管理制度改革的要求，土地出讓收入屬非稅收入管理范圍。財(cái)政部門在銀行設(shè)立財(cái)政非稅收入（土地出讓收入）專戶，專門用于土地出讓收入的歸集。國有土地使用權(quán)受讓人按財(cái)政、國土資源部門的要求將土地出讓金直接繳入財(cái)政非稅收入（土地出讓收入）專戶。財(cái)政部門應(yīng)對(duì)繳入的土地出讓收入按宗地和鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）進(jìn)行明細(xì)核算（可委托國土部門具體辦理），按旬辦理繳庫手續(xù)，并設(shè)立專賬按政府收支分類科目進(jìn)行核算。

四、土地出讓收支預(yù)決算管理

建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算管理制度，由財(cái)政部門牽頭，國土資源、建設(shè)、交通、勞動(dòng)保障等相關(guān)部門配合共同編制年度土地出讓收支預(yù)決算。編制年度土地出讓收支預(yù)算要堅(jiān)持“以收定支、收支平衡”的原則。

各鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)每年10月底前向國土資源部門上報(bào)次年用地計(jì)劃，國土資源部門根據(jù)上年土地出讓收入情況、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地價(jià)水平等因素，負(fù)責(zé)編制下年度土地出讓收入預(yù)算，并按照年度征收計(jì)劃以及規(guī)定的用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)等因素，編制與出讓供地成本相關(guān)的年度土地出讓支出項(xiàng)目預(yù)算；財(cái)政、建設(shè)、交通、勞動(dòng)保障等部門按照規(guī)定的用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)等因素編制相關(guān)的土地出讓支出項(xiàng)目預(yù)算，其中支出范圍屬于政府采購的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制政府采購預(yù)算。土地出讓收支預(yù)算分別納入全市政府性基金收支預(yù)算，財(cái)政部門按規(guī)定程序批準(zhǔn)后執(zhí)行。

每年年度終了，由國土資源、建設(shè)、交通、勞動(dòng)保障等相關(guān)部門按規(guī)定編制土地出讓收支決算，并分別納入政府性基金收支決算，財(cái)政部門審核匯總后，向市人民政府報(bào)告。市人民政府依法向同級(jí)人大報(bào)告。

五、土地出讓收入的使用管理

土地出讓收入的使用要足額保障征地拆遷補(bǔ)償支出，重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境，努力提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平。

國有土地出讓收入的使用范圍主要包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。

（一）征地和拆遷補(bǔ)償支出。包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等按照市人民政府*年第20號(hào)市長(zhǎng)令執(zhí)行，即：土地補(bǔ)償費(fèi)每畝14000元、安置補(bǔ)助費(fèi)每人13000元、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)每畝980元。

（二）土地開發(fā)支出。包括前期土地開發(fā)性支出以及財(cái)政部門規(guī)定的與前期土地開發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等，含土地出讓涉及的需要進(jìn)行相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，以及相關(guān)需要支付的銀行貸款利息等支出。

（三）支農(nóng)支出。

1.農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出。根據(jù)省政府辦公廳蘇政辦〔2004〕104號(hào)《轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳、省國土資源廳關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的意見的通知》的有關(guān)規(guī)定，我市從出讓國有土地使用權(quán)取得的總成交價(jià)款中，按7.05元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提作為市級(jí)農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，實(shí)行專賬核算，用于安排農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的支出。

2.補(bǔ)助被征地農(nóng)民基本生活保障支出。根據(jù)省政府《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》（江蘇省人民政府令第26號(hào)）規(guī)定，從土地出讓金等土地有償使用收益中提取并納入被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶管理，我市屬于三類地區(qū)，執(zhí)行工業(yè)用地每畝不低于9000元，商業(yè)用地每畝不低于20000元。

3.扶持被征地農(nóng)民就業(yè)支出。根據(jù)省政府《關(guān)于貫徹國務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作通知的實(shí)施意見》（蘇政發(fā)〔*〕24號(hào)）有關(guān)規(guī)定，我市按每個(gè)被征地農(nóng)民1000元一次性安排劃出。

（四）城市建設(shè)支出。包括完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

（五）其他支出。包括計(jì)提國有土地收益基金、繳納新增建設(shè)土地有償使用費(fèi)、計(jì)提土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出以及支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費(fèi)支出等。

1.國有土地收益基金。根據(jù)省財(cái)政廳、國土資源廳、人民銀行南京分行蘇財(cái)綜〔*〕25號(hào)文件規(guī)定，從出讓國有土地使用權(quán)取得的總成交價(jià)款中劃出5％用于建立國有土地收益基金，實(shí)行專賬核算，資金封閉運(yùn)轉(zhuǎn)管理，專項(xiàng)用于政府國有土地收購儲(chǔ)備。

2.繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。根據(jù)省財(cái)政廳、國土資源廳、人民銀行南京分行蘇財(cái)綜〔*〕91號(hào)文件規(guī)定，我市

按34元/平方米繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。

3.土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)。包括出讓土地的相關(guān)業(yè)務(wù)支出。土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)按照不超過當(dāng)年招、拍、掛和協(xié)議出讓土地總價(jià)款的1.5％列入部門預(yù)算，實(shí)行以收定支，據(jù)實(shí)列支。

4、廉租住房保障支出。根據(jù)省財(cái)政廳蘇財(cái)綜〔*〕105號(hào)文件規(guī)定，我市按4.7元/平方米計(jì)提廉租住房保障資金（土地出讓凈收益的10%），專賬核算，專項(xiàng)用于安排廉租住房保障的支出。

5.其他支出。未列入上述支出內(nèi)容、經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)的在土地出讓過程中發(fā)生的其他費(fèi)用，其中包括：按照國家規(guī)定，從破產(chǎn)或改制國有企業(yè)國有土地使用權(quán)出讓收入中，安排用于支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費(fèi)用支出；鎮(zhèn)國土所從所在地組織土地出讓收入中按5%提取事業(yè)經(jīng)費(fèi)等。

在執(zhí)行上述政策規(guī)定后，我市各鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)地塊的出讓收入的剩余部分全額安排各鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)預(yù)算支出，按國家規(guī)定用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，其中用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，主要安排農(nóng)村飲水、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)項(xiàng)目。

為保證城建、交通及政府安排其他項(xiàng)目的資金日常需求，在市土地儲(chǔ)備中心承擔(dān)收購儲(chǔ)備的地塊出讓時(shí)，先按到帳土地出讓收入的20%預(yù)提專項(xiàng)資金，用于上述項(xiàng)目的日常支出，待土地出讓結(jié)束后按宗地進(jìn)行結(jié)算。

六、財(cái)政、國土資源、國庫部門職責(zé)

財(cái)政部門是國有土地出讓收入征收管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地出讓收支管理，確保將應(yīng)繳的土地出讓收入及時(shí)足額繳入地方國庫；按年度土地出讓支出預(yù)算從國有土地出讓收入中安排各專項(xiàng)支出；負(fù)責(zé)牽頭編制年度土地出讓收支預(yù)決算；會(huì)同國土資源部門、人民銀行建立土地出讓收支統(tǒng)計(jì)報(bào)表以及分季度收支統(tǒng)計(jì)明細(xì)報(bào)表體系，及時(shí)提供土地出讓收支核算情況。

國土資源部門是土地出讓的具體征收部門，具體負(fù)責(zé)土地出讓收入的征收工作，會(huì)同財(cái)政部門督促土地使用者嚴(yán)格履行土地出讓合同，確保土地出讓收入應(yīng)收盡收；加強(qiáng)土地出讓成本控制，監(jiān)督各鎮(zhèn)（區(qū)）土地出讓規(guī)范運(yùn)作；對(duì)未按照合同約定足額繳納土地出讓金并提供有效繳款憑證的，不予核發(fā)國有土地使用證；按市政府財(cái)政部門要求編制年度土地出讓金收入預(yù)算、與土地出讓供地相關(guān)的支出預(yù)算以及編報(bào)與出讓供地相關(guān)的土地出讓收支決算；及時(shí)提供年度土地供應(yīng)計(jì)劃、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃以及簽訂的國有土地出讓合同中有關(guān)土地總價(jià)款、約定的繳款時(shí)間、繳款通知書等相關(guān)資料。

國庫負(fù)責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分和留解等各項(xiàng)業(yè)務(wù)；在國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況；定期與財(cái)政部門、國土資源部門進(jìn)行數(shù)據(jù)核對(duì)，確保有關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確無誤。

七、監(jiān)督檢查

市政府成立由國土、財(cái)政、建設(shè)、監(jiān)察、審計(jì)等部門共同參加的“市土地出讓審核領(lǐng)導(dǎo)小組”，對(duì)國有土地出讓價(jià)格和成本支出實(shí)行監(jiān)督管理，下設(shè)辦公室，掛靠市國土局，日常工作由市國土局牽頭組織。要建立健全對(duì)土地出讓收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化對(duì)土地出讓收支的監(jiān)督管理，確保土地出讓收入及時(shí)足額上繳國庫，支出嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行。

任何地區(qū)、部門和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓金收入，實(shí)行“零地價(jià)”，甚至“負(fù)地價(jià)”，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入，嚴(yán)禁以各種名義向用地單位和個(gè)人返還或“借出”土地資金；也不得違反規(guī)定通過簽訂協(xié)議等方式，將應(yīng)繳的土地出讓金由國有土地使用權(quán)受讓人直接將征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民等，禁止“上征下租”等土地違法行為。工業(yè)用地出讓價(jià)格不得低于省公布的出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

土地使用者不按時(shí)足額繳納土地出讓金的，按日加收違約金額1‰的違約金。違約金隨同土地出讓收入一并繳入地方國庫。如發(fā)生不可預(yù)見事件或因自然等因素造成受讓人不能按時(shí)足額繳納土地出讓金的，由征收部門報(bào)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后處理。

對(duì)違反規(guī)定，擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國庫的土地出讓收入，不執(zhí)行國家統(tǒng)一規(guī)定的會(huì)計(jì)、政府采購等制度的，要嚴(yán)格按照《土地管理法》、《會(huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》、《政府采購法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號(hào)）和《金融違法行為處罰辦法》（國務(wù)院令第260號(hào)）等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行處理，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。觸犯《刑法》的，要依法追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。

篇3

近年來，沙洋縣政府及其財(cái)政、國土部門認(rèn)真落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（[2006]100號(hào)），積極推進(jìn)土地有償使用制度改革，不斷規(guī)范土地出讓金“收支兩條線”管理，將土地出讓金收入全額繳入國庫，實(shí)行地方基金預(yù)算管理，土地出讓金收入逐年提高，成為非稅收入來源的一個(gè)主要渠道，為城市建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)積累了資金，促進(jìn)了我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展。2011年出讓土地126宗，出讓面積127.12萬平方米，出讓總價(jià)款54065萬元。2011年土地出讓金收入54065萬元，土地出讓金支出54066萬元。

國有土地出讓金收支管理中的矛盾和問題

·供地計(jì)劃形式化

年度供地計(jì)劃應(yīng)在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，根據(jù)上級(jí)下達(dá)的征地控制指標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃下編制，確定供地規(guī)模、不同用途的供地結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)供地布局等。這樣，為編制國有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算才有相對(duì)準(zhǔn)確的依據(jù)。但實(shí)踐中，往往把土地作為一個(gè)籌資平臺(tái)和城市建設(shè)的工具，具體表現(xiàn)為：一是地方政府不重視年度供地計(jì)劃的編制，計(jì)劃編制粗糙，流于形式；二是計(jì)劃編制以后，變更頻繁，嚴(yán)肅性不夠，執(zhí)行性隨意；三是由于存量土地的存在，年度實(shí)際供地規(guī)模要大大超過年度計(jì)劃。

·土地開發(fā)無序化

國有土地使用權(quán)的出讓，應(yīng)該在土地開發(fā)完成后，方可進(jìn)入公開出讓程序。但實(shí)際操作中，往往在土地征用或收儲(chǔ)剛完成，拆遷等工作尚未開始時(shí)即進(jìn)行公開出讓，邊拆遷、邊開發(fā)、邊交地、邊收取出讓金。這種無序開發(fā)既可能因拆遷不順利等原因不能如期對(duì)開發(fā)商交付土地，造成出讓金收入無法如期收回，也容易因征地、收儲(chǔ)土地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)分散在各行政級(jí)別相同而又獨(dú)立運(yùn)行的不同主體，各主體之間信息不通而導(dǎo)致土地儲(chǔ)備中心歸集土地出讓成本混亂，核算成本不實(shí)，由此影響了財(cái)政據(jù)實(shí)分配土地出讓金，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

·收益分配短期化

由于縣鄉(xiāng)財(cái)政目前普遍比較困難，城鎮(zhèn)化建設(shè)主要靠出讓土地來解決資金來源，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員開支、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都要靠出讓土地來解決。因此，土地出讓金到賬后，除補(bǔ)償成本支出外，大多被迅速分配，甚至沒有充實(shí)被征地農(nóng)民的土地?fù)Q保障的基金。這意味著，被征地農(nóng)民和被拆遷居民以后基本生活得不到保障。要靠政府兜底，隨著老齡化社會(huì)的到來，財(cái)政的支付壓力將越來越重。

·收入征管軟弱化

目前主要征收的是招、拍、掛出讓的出讓金，其他類別的出讓金征收相對(duì)較弱。究其原因，主要有：一是法律、法規(guī)缺失；二是收益監(jiān)管不力。

·管理模式僵化

[2006]100號(hào)文件規(guī)定，國土出讓收支應(yīng)全額納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。要求地方國庫中應(yīng)設(shè)立專賬，專門核算土地出讓金的收入和支出情況。要求建立預(yù)決算制度，并向政府、人大報(bào)告。財(cái)政部財(cái)綜[2006]68號(hào)文的實(shí)施辦法中規(guī)定，土地出讓收入全額直接繳入地方國庫，并設(shè)置了相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算收支科目。這一規(guī)定，在實(shí)際操作中存在著許多問題：一是預(yù)算編制不科學(xué)；二是核算基礎(chǔ)不完善；三是預(yù)算管理有缺失；四是收益基金運(yùn)作條件不成熟。

關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地使用權(quán)出讓收支管理的建議

針對(duì)目前土地出讓金收支管理中存在的問題和矛盾，建議如下：

·統(tǒng)籌規(guī)劃，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，兼顧眼前

首先，要調(diào)整考核機(jī)制；其次，要科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃；最后，要嚴(yán)格供地決策，科學(xué)編制年度供地計(jì)劃。

·堅(jiān)持以人為本，落實(shí)科學(xué)發(fā)展

土地是農(nóng)民的命根子，在現(xiàn)行土地管理制度下，集體土地不能進(jìn)入市場(chǎng)，只有國有土地才能將其使用權(quán)進(jìn)行交易，且該市場(chǎng)由國家壟斷，這本身是一種法律制度設(shè)計(jì)上的缺陷。歸根到底，初始交易的土地出讓收入應(yīng)歸農(nóng)民集體所有。而且土地出讓收入的遞延屬性，應(yīng)將這部分收入主要用于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。在使用方向上，一要嚴(yán)格土地出讓金的使用范圍；二要堅(jiān)持著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，充分發(fā)揮土地出讓金的長(zhǎng)久效益。土地出讓金是一種遞延的收入，因此它的使用要體現(xiàn)“功在當(dāng)代，利在千秋”思想。

·強(qiáng)化收入征管，防止收入流失

建立信息化管理系統(tǒng)。采用現(xiàn)代化的征管手段，建立由規(guī)劃部門、國土、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、建設(shè)、房管、財(cái)政等部門相互聯(lián)網(wǎng)、信息共享的管理平臺(tái)，以提高工作效率，加強(qiáng)相互監(jiān)管。

加強(qiáng)監(jiān)督檢查。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地出讓金政策執(zhí)行情況的稽查，發(fā)現(xiàn)問題，立即糾正。審計(jì)部門應(yīng)將其列入重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。

·加強(qiáng)預(yù)算管理，創(chuàng)新管理方式

土地出讓金作為政府財(cái)政收入的重要來源之一，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理。

一要實(shí)行彈性預(yù)算。根據(jù)土地出讓金收入、成本支出不確定性的特點(diǎn)，根據(jù)縣政府確定的年度供地計(jì)劃，編制列收列54支的土地出讓金基金預(yù)算，并允許隨著實(shí)際情況的變化而調(diào)整。

二要建立預(yù)算管理平臺(tái)?？蓪⒇?cái)政專戶作為一個(gè)預(yù)算單位，財(cái)政專戶以每宗地塊為核算對(duì)象，支出按國家預(yù)算收支科目的規(guī)定，分宗地核算收入、成本、收益，然后對(duì)收入、成本對(duì)應(yīng)的預(yù)算收支科目，以基金預(yù)算方式，在預(yù)算內(nèi)列收列支，成本部分的土地開發(fā)支出，分別具體的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，與土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行對(duì)接，由土地儲(chǔ)備中心作為實(shí)施主體。對(duì)土地出讓凈收益全部繳庫，安排預(yù)算支出。對(duì)由土地出讓收益安排的支出，由財(cái)政直接下達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施單位，列入正常的預(yù)算管理。

三要理順歸口管理關(guān)系。土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)作為土地開發(fā)管理的主體，應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起土地開發(fā)管理的職責(zé)，以宗地作為土地開發(fā)的成本核算對(duì)象進(jìn)行成本歸集和核算。對(duì)宗地上的道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可按建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度實(shí)施核算。每宗地塊開發(fā)完成推向市場(chǎng)出讓后，其成本按審計(jì)決算數(shù)經(jīng)批準(zhǔn)后，向財(cái)政專戶結(jié)算補(bǔ)償收回開發(fā)成本，由財(cái)政專戶該地塊出讓的收入來核銷。

篇4

【關(guān)鍵詞】地價(jià) 土地出讓金 政策建議

一、地價(jià)與土地出讓金

在2002年國土資源部頒布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中指出：土地價(jià)格，它的內(nèi)涵是指在正常市場(chǎng)條件下一定年期的土地使用權(quán)未來純收益的價(jià)值總和，其權(quán)利特征是出讓土地使用權(quán)。

地方政府國有土地出讓收入是指我國市縣人民政府以土地所有者身份出讓國有土地使用權(quán)所取得的收入，主要是以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓土地取得的收入，包括劃撥土地時(shí)依法收取的拆遷安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入、以及向改變土地使用條件的土地使用者依法收取的收入等。

二、土地出讓金的作用

自1987年至今，土地出讓金的取得為我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。主要有以下三個(gè)方面：

第一、從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，土地出讓金實(shí)際上是土地所有者即地方政府出讓土地使用權(quán)所獲得的資金收益，即土地受讓人為獲得土地使用權(quán)所需支付的資金。土地出讓金的存在彌補(bǔ)國有土地產(chǎn)權(quán)不足，促進(jìn)了國有土地優(yōu)化配置。

第二、降低土地交易成本，為土地開發(fā)提供了激勵(lì)機(jī)制。土地出讓金制度，為土地有償使用提供制度平臺(tái)，降低了交易成本，并以條文的形勢(shì)明確規(guī)定了開發(fā)商獲取土地使用權(quán)的途徑、方式、價(jià)格等。

第三、促進(jìn)地方政府增加投資和支出，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地財(cái)政帶來地方政府投資和支出增加，也加快了各地城市化進(jìn)程的步伐。

三、土地出讓金帶來的缺陷

第一、現(xiàn)存的土地征收方式加劇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。土地出讓金與對(duì)農(nóng)地的補(bǔ)償之間的“剪刀差”嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并且產(chǎn)生了危害社會(huì)安全的諸多不穩(wěn)定因素。

第二、阻礙了現(xiàn)代公共行政建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地財(cái)政政策構(gòu)成和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式制約了政府公共收支的穩(wěn)定化、持續(xù)化和法制化。由于其仍帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與由稅收收入占據(jù)絕大多數(shù)份額的現(xiàn)代政府公共收支結(jié)構(gòu)相悖。

第三、導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)空洞化，誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。“土地財(cái)政”將地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民個(gè)人以無形的方式，有機(jī)地捆綁起來，那么如果在該利益鏈條中只要某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會(huì)引發(fā)整體性的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，透支居民未來的消費(fèi)能力，加大貧富分化，影響社會(huì)和諧。土地出讓金的節(jié)節(jié)走高，會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生推動(dòng)作用，這樣會(huì)使得高企的房?jī)r(jià)成為壓制居民消費(fèi)的主要因素，不利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

四、土地出讓金制度的政策建議

土地出讓收入作為地方政府的一項(xiàng)資源性收入，具有開發(fā)周期長(zhǎng)、價(jià)格預(yù)測(cè)難、成本變數(shù)大等特點(diǎn)，它不同于其他財(cái)政收入，在管理上具有一定的特殊性。因此，對(duì)于土地出讓收入的政策，既要遵循財(cái)政收支管理的基本原則和要求，又要充分考慮其特殊性和復(fù)雜性。

第一、著眼土地持續(xù)利用，建立“國有土地收益基金”。政府獲得的土地出讓金有很大比率是在預(yù)支未來的土地收益?！皣型恋厥找婊稹笔前凑找欢ǖ谋壤崛⊥恋爻鲎尳鹚⒌模胤秸磕曛豢梢蕴崛∈褂靡欢ū壤耐恋厥找婊?。“國有土地收益基金”的建立，不僅能限制地方政府的可用財(cái)力，遏止地方政府套取未使用土地的非理性圈地行為，而且為后代的土地發(fā)展留下資金支持，體現(xiàn)代際公平。

第二、充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在國有土地使用權(quán)出讓制度改革中的監(jiān)督作用。加強(qiáng)監(jiān)督，構(gòu)建長(zhǎng)期有效的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)肅查處各種違規(guī)違紀(jì)行為。進(jìn)一步明確各部門的監(jiān)管職責(zé)，由政府牽頭建立聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)研究、通報(bào)、協(xié)調(diào)土地出讓中出現(xiàn)的有關(guān)問題，充分交流意見，形成監(jiān)管合力，建立健全監(jiān)管工作，嚴(yán)肅查處各類違法問題。紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷提高監(jiān)督水平，要不斷剖析土地使用權(quán)出讓違紀(jì)違法案件的深層次原因，提出好的建議和解決對(duì)策。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極協(xié)助土地管理部門建立和完善土地出讓審批程序規(guī)定、掛牌出讓交易規(guī)則，進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償和安置制度、國有土地招標(biāo)拍賣掛牌制度。

第三、嚴(yán)格土地掛拍管理，進(jìn)一步強(qiáng)化土地收入預(yù)算約束力。一是細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，增加預(yù)算編制的透明度。二是要完善土地掛拍操作流程。嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招拍掛的規(guī)定，加強(qiáng)國有土地出讓管理工作，完善和規(guī)范土地交易行為。地方政府應(yīng)根據(jù)土地出讓市場(chǎng)的供求狀況、國家的產(chǎn)業(yè)政策和土地利用總體規(guī)劃等來編制出一套完整的土地出讓計(jì)劃，建立完善快捷高效、公開透明的招牌掛出讓操作程序。三是早日推行預(yù)算公開，使土地出讓收支管理在陽光下進(jìn)行。

第四、改革土地出讓金收取方式。將目前統(tǒng)一收取的70年的土地出讓金改為土地使用權(quán)金額與75年內(nèi)每年征收的使用地租。一方面可以降低土地開放商的買地門檻，增加土地買賣市場(chǎng)上買方數(shù)量，帶來一定的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，另一方面可以配合房?jī)r(jià)限制漲幅的雙控模式，降低房?jī)r(jià)的過快上漲。

第五、著眼城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加大土地出讓金支農(nóng)惠農(nóng)的力度。土地出讓金是國家作為土地所有者獲得一項(xiàng)國民性資源收入，但現(xiàn)在的土地出讓金沒有將農(nóng)民的土地承包權(quán)、耕作權(quán)納入其中，這其實(shí)是剝奪了農(nóng)民在土地出讓金分配的話語權(quán)，他們失去了土地，卻沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，應(yīng)將擁有所征用土地承包權(quán)和耕作權(quán)的農(nóng)民納入到土地出讓金的分配主體中，建立起一套完善的農(nóng)業(yè)用地征用為建設(shè)用地的對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

篇5

關(guān)鍵詞：土地出讓金；利弊；對(duì)策

國有土地是政府擁有的國有資產(chǎn)中最大的資產(chǎn)。土地出讓金是政府出讓國有土地使用權(quán)所取得的土地純收益。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，我國土地資源得到了很好的開發(fā)和利用，地方政府土地出讓金收入也隨之大幅度增加，成為地方政府非稅收入的重要組成部分，有“土地財(cái)政”之稱。

自1987年我國出現(xiàn)國有土地使用權(quán)出讓金（簡(jiǎn)稱土地出讓金）這一新的土地使用收費(fèi)方式以來，土地出讓金制度逐漸確立，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。與此同時(shí)，出讓金存在的問題也越發(fā)凸現(xiàn)出來。2006 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（[2006]100 號(hào)）等文件,針對(duì)地方土地出讓金管理存在的相關(guān)問題作出了規(guī)范。 但多年來許多地方仍然發(fā)現(xiàn)土地出讓金管理中存在著與國家政策相違背的現(xiàn)象。這就對(duì)如何規(guī)范、加強(qiáng)管理提出了更高的要求。

一、土地出讓金制度的積極作用

建立土地出讓金制度，是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活駛?cè)氍F(xiàn)代化和建設(shè)全面小康社會(huì)進(jìn)程的需要。這筆資金成為地方政府重要的財(cái)力來源，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。直觀地看，它盤活了土地資源, 能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值, 促進(jìn)了工業(yè)化和城市化發(fā)展。土地出讓金制度使得土地使用權(quán)的分配由無償轉(zhuǎn)為有償, 顯化了土地資源的價(jià)值，能有效地杜絕土地使用中的暗箱操作和隨意性，有利于顯現(xiàn)土地使用權(quán)獲得過程中的公開公正公平。

具體看，土地出讓金制度的建立是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物：

1.適應(yīng)了城市化發(fā)展加速期的用地需求。我國加快實(shí)施城鎮(zhèn)化進(jìn)程，各地對(duì)市政、道路、交通、房地產(chǎn)、水、電、文化、教育、衛(wèi)生等需求普遍高漲，這就造成了對(duì)相關(guān)設(shè)施土地供求的擴(kuò)張。土地出讓金制度相對(duì)合理地滿足了這一需求。

2.適應(yīng)了消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)變化的用地需求。我國個(gè)人消費(fèi)結(jié)構(gòu)，已從萬元級(jí)商品提升至十幾萬元、幾十萬元級(jí)階段，住房和汽車成為這一階段的消費(fèi)熱點(diǎn)，改善住房條件需要土地，發(fā)展汽車工業(yè)要道路等等，隨之而來的是對(duì)土地需求的猛升。

3.適應(yīng)了工業(yè)化深入推進(jìn)的需要。當(dāng)前我國已進(jìn)入工業(yè)化的中期階段。這一階段整個(gè)社會(huì)對(duì)鋼鐵、汽車、裝備制造、化工等產(chǎn)品的需求上升，又相應(yīng)地推動(dòng)了土地供應(yīng)的需求；

4.適應(yīng)了國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新周期的需要。目前中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新一輪增長(zhǎng)周期的上升期，外資、民資等多元投資熱情上漲，拉動(dòng)了對(duì)土地供應(yīng)的需求。

土地出讓金制度對(duì)于地方政府、開發(fā)商和農(nóng)民都產(chǎn)生明顯的激勵(lì)效應(yīng)。通過允許將土地出讓金作為地方政府收入，激勵(lì)了地方政府參與土地交易并足額收取出讓金的積極性；通過降低尋租空間，激勵(lì)開發(fā)商把精力放在通過投資項(xiàng)目獲取收益上；通過以出讓前的土地產(chǎn)值為依據(jù)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)農(nóng)民有效利用耕地。

應(yīng)該說，土地出讓金制度的出臺(tái)，既基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的土地需求，為政府，特別是市、縣政府集聚了一筆巨額的可支配財(cái)力，而且配合了國家實(shí)行積極財(cái)政政策，為推進(jìn)現(xiàn)代化和全面小康社會(huì)建設(shè)發(fā)揮了強(qiáng)有力的作用。

二、土地出讓金管理存在的主要問題

短短十余年我國土地制度和土地財(cái)政制度的變革帶來了巨大的成績(jī)，激發(fā)出潛在的活力，盤活了全國的土地資源。但同時(shí)，土地出讓金制度帶來的一些弊端也相當(dāng)凸現(xiàn)：

1.土地出讓金是國家作為土地所有者獲得的一項(xiàng)國有資源性收入，理應(yīng)由城鄉(xiāng)全體人民共享，但是在偏重工業(yè)化、城市化的政策導(dǎo)向下，過去的這么多年一直為城市所獨(dú)享，并未惠及農(nóng)村，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元化加劇。

2.從供地用地征地程序看沒有有效規(guī)范。按規(guī)定， 用地只有通過具有審批權(quán)的上級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，國土部門才能代表市、縣政府實(shí)施征地和組織供地；足額征收“土地出讓金”后，建設(shè)單位才能用地。但是一些地方普遍存在邊報(bào)批、邊用地、邊動(dòng)工建設(shè)的現(xiàn)象，一些建設(shè)項(xiàng)目所在地的基層組織和招商單位為了項(xiàng)目能夠迅速上馬，將法定的程序拋在一邊，自行甚至強(qiáng)行征地。這導(dǎo)致管理秩序的混亂以及大量土地出讓金的流失；由于征地補(bǔ)償政策不統(tǒng)一、補(bǔ)償金不到位，而引起的社會(huì)不安定因素增多，引發(fā)群眾上訪。

3.“以土地?fù)Q項(xiàng)目”導(dǎo)致土地出讓金流失。有的地方政府為加快項(xiàng)目建設(shè)，向開發(fā)商提供一定面積的土地，以換取工程。這樣做表面看能起到加快局部地區(qū)建設(shè)的作用，但是弊端很大。政府“以土地?fù)Q項(xiàng)目”時(shí)，往往規(guī)避招、拍、掛出讓土地使用權(quán)的規(guī)定而將土地直接協(xié)議出讓，或通過虛假招標(biāo)拍賣、掛牌的方式出讓土地，這不利于建立和規(guī)范正常的土地市場(chǎng)秩序，并會(huì)造成國有土地收益的流失。

4.土地出讓金沒有全額納入地方基金預(yù)算管理。[2006]100 號(hào)文件規(guī)定：“土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫”。部分地方將土地出讓收入作為“行政事業(yè)性收費(fèi)”納入“預(yù)算外資金”來管理，各種不同理由的“減、免、退、返”普遍存在，土地出讓金基本上都是“體外循環(huán)”，收支都沒有納入統(tǒng)一管理。

篇6

第二條  凡我省境內(nèi)依照法律法規(guī)規(guī)定有償轉(zhuǎn)移國有土地使用權(quán)的部門、企業(yè)、公司、其他組織和個(gè)人，均應(yīng)遵守本細(xì)則。

第三條  國有土地有償使用收入包括：土地出讓金、土地收益金（或土地增值稅）。

土地出讓金是指各級(jí)政府土地管理部門，將國有土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款。

土地收益金（或土地增值稅）是指土地使用者將所使用的土地使用權(quán)（含連同地面建筑物） 轉(zhuǎn)讓或出租給其他使用者所獲收入，按規(guī)定向財(cái)政繳納的價(jià)款。

第四條  國有土地有償使用收入歸省人民政府和各級(jí)地方人民政府所有。

第五條  土地出讓金由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，財(cái)政部門委托土地管理部門代收代繳。土地收益金（或土地增值稅）由地方稅務(wù)部門按照國家有關(guān)規(guī)定征收管理。

第六條  土地出讓金按以下規(guī)定繳納：

（一）土地管理部門以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式出讓土地使用權(quán)的，其成交金額全部作為出讓金上繳財(cái)政部門；

（二）土地使用期滿，土地使用者要繼續(xù)使用土地，應(yīng)按規(guī)定與土地管理部門重新簽訂合同，并按照前款的規(guī)定繳納出讓金；

（三）通過行政劃撥或財(cái)政部門出資獲得土地使用權(quán)的土地使用者，經(jīng)批準(zhǔn)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股的，應(yīng)向財(cái)政部門補(bǔ)繳土地出讓金；

（四）土地使用者經(jīng)批準(zhǔn)改變土地使用權(quán)出讓合同指定的土地用途，要相應(yīng)調(diào)整土地出讓金，并將調(diào)增的出讓金上繳財(cái)政。

第七條  土地出讓金和土地收益金（或土地增值稅），按照現(xiàn)行財(cái)政體制納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，其中土地出讓金的40％上繳省級(jí)財(cái)政，納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。地縣分成比例由各地根據(jù)實(shí)際情況自行確定。

第八條  土地出讓金作為專項(xiàng)預(yù)算管理，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)。

第九條  土地管理部門征收土地出讓金，必須使用省財(cái)政廳統(tǒng)一印制的專用票據(jù)。

第十條  土地管理部門必須在次月五日前，將收到的土地出讓金上繳同級(jí)財(cái)政部門，逾期不繳的除令其補(bǔ)繳外，每逾一天，收取滯納金1？3‰。

第十一條  對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押行政或財(cái)政出資獲得土地使用權(quán)的單位，由縣級(jí)以上土地管理部門沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以非法收入10？50％的罰款。

第十二條  破產(chǎn)的國營企業(yè)擁有的行政劃撥土地使用權(quán)，由政府收回出讓，出讓金主要用于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置和再就業(yè)培訓(xùn)。

第十三條  行政事業(yè)單位經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國有土地使用權(quán)所得收入，其增值額除繳納土地增值稅外，其余額按以下規(guī)定上繳財(cái)政：

（一）全額預(yù)算單位上繳70％；

（二）差額預(yù)算單位上繳60％；

（三）自收自支單位上繳50％；

第十四條  外國投資者為獲取土地使用權(quán)所付土地出讓金，須用外匯支付；港、澳、臺(tái)商一般應(yīng)用外匯支付，如確有困難也可用人民幣結(jié)算。外匯結(jié)算根據(jù)中國銀行人民幣外匯牌價(jià)換算人民幣。

第十五條  國有土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓價(jià)格由物價(jià)部門、土地管理部門、財(cái)政部門按照有關(guān)規(guī)定共同制定。

第十六條  對(duì)違反本細(xì)則的行為，任何單位和個(gè)人都有權(quán)檢舉揭發(fā)。財(cái)政部門應(yīng)為檢舉揭發(fā)者保密，并酌情給予獎(jiǎng)勵(lì)。

篇7

留用地項(xiàng)目土地出讓方式由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自行選擇。經(jīng)村民（或股民）會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，報(bào)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核并報(bào)區(qū)政府（管委會(huì)）批準(zhǔn)，可采取以下出讓方式：

1．村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)的留用地項(xiàng)目，由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織出具不對(duì)外合作開發(fā)的書面承諾，經(jīng)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核并報(bào)區(qū)政府（管委會(huì)）批準(zhǔn)后，可按照杭政辦函〔2008〕183號(hào)文件規(guī)定的程序辦理協(xié)議出讓手續(xù)。

2．“留用地貨幣化”的留用地項(xiàng)目，一律采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式公開出讓。公開出讓時(shí)不得設(shè)置任何限制性競(jìng)價(jià)條件，并可按照城市規(guī)劃確定的土地用途開發(fā)建設(shè)。

3．村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織需合作開發(fā)的留用地項(xiàng)目用地，一律采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式公開出讓。由各區(qū)政府（管委會(huì)）根據(jù)項(xiàng)目所在村的具體情況提出合作開發(fā)的掛牌出讓條件，經(jīng)市國土資源局審核后報(bào)市政府批準(zhǔn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織與合作方聯(lián)合開發(fā)的項(xiàng)目，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所占股份應(yīng)不低于51％。項(xiàng)目建成后，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)持有不低于地上總建筑面積（不含物業(yè)用房面積）51%的房產(chǎn)，且不得分割轉(zhuǎn)讓和銷售；除國家和省、市有特殊規(guī)定外，合作方所持有的房產(chǎn)可以按照規(guī)劃批建的最小產(chǎn)權(quán)單元分割轉(zhuǎn)讓和銷售。設(shè)置掛牌出讓地塊起價(jià)時(shí)要充分考慮村集體經(jīng)濟(jì)組織參與合作開發(fā)等具體因素，合理確定起價(jià)。

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在本意見下發(fā)前已經(jīng)與合作單位簽訂“合作開發(fā)協(xié)議”的留用地項(xiàng)目，經(jīng)村民（或股民）會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核并報(bào)區(qū)政府（管委會(huì)）批準(zhǔn)，由市國土資源行政主管部門在新聞媒體上予以公示。公示無異議并報(bào)市政府批準(zhǔn)后，可繼續(xù)按照杭政辦函〔2008〕183號(hào)文件規(guī)定，由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織先行辦理協(xié)議出讓手續(xù)，領(lǐng)取《國有土地使用證》后再按規(guī)定組建項(xiàng)目公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。所有歷史遺留問題項(xiàng)目必須在2009年12月31日前依法辦理相關(guān)審批手續(xù)，并簽訂《*市國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同書》（以下簡(jiǎn)稱《出讓合同》），逾期未簽訂《出讓合同》的，一律按本意見執(zhí)行。

二、留用地項(xiàng)目公開出讓前期報(bào)批程序

“大項(xiàng)目帶動(dòng)”捆綁報(bào)批的留用地項(xiàng)目，以村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織名義辦理前期準(zhǔn)備計(jì)劃等相關(guān)前期審批手續(xù)，在完成征地拆遷工作且具備“凈地”出讓條件后，由市土地儲(chǔ)備中心收購。

單獨(dú)申報(bào)的留用地項(xiàng)目，以市土地儲(chǔ)備中心與區(qū)政府（管委會(huì)）指定的專門機(jī)構(gòu)的名義共同申辦計(jì)劃立項(xiàng)等相關(guān)前期審批手續(xù)。

公開招標(biāo)拍賣掛牌出讓的合作開發(fā)留用地項(xiàng)目，征地補(bǔ)償工作由各區(qū)政府（管委會(huì)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）協(xié)調(diào)項(xiàng)目所在村實(shí)施。前期征地拆遷費(fèi)用可由市土地儲(chǔ)備中心先行墊付，在該地塊國有土地使用權(quán)出讓收入中列支，并按銀行同期貸款利率收取利息。

三、留用地項(xiàng)目出讓資金的核撥

公開出讓的留用地項(xiàng)目，凡使用享受國有土地使用權(quán)出讓收入核撥政策指標(biāo)的，其土地出讓收入在扣除應(yīng)上繳國家、省規(guī)定的提留資金及儲(chǔ)備中心前期墊付的相關(guān)費(fèi)用后，剩余部分由市財(cái)政局核撥給項(xiàng)目所在區(qū)財(cái)政；使用不享受國有土地使用權(quán)出讓收入核撥政策指標(biāo)的，其土地出讓收入中45％的做地成本在扣除應(yīng)上繳國家、省規(guī)定的提留資金及儲(chǔ)備中心前期墊付的相關(guān)費(fèi)用后，剩余部分由市財(cái)政局核撥給項(xiàng)目所在區(qū)財(cái)政。儲(chǔ)備中心前期墊付的相關(guān)費(fèi)用，在每宗留用地出讓收入核撥時(shí)，由市土地儲(chǔ)備中心向市財(cái)政局出具聯(lián)系單，詳細(xì)列支墊付資金項(xiàng)目清單，并填制資金用款申撥審批表，市財(cái)政局據(jù)此將資金核撥給市土地儲(chǔ)備中心。

協(xié)議出讓留用地項(xiàng)目，凡使用享受國有土地使用權(quán)出讓收入核撥政策指標(biāo)的，其土地出讓收入在扣除應(yīng)上繳國家、省、市規(guī)定的提留資金后，剩余部分的80%由市財(cái)政局核撥給項(xiàng)目所在區(qū)財(cái)政；使用不享受國有土地使用權(quán)出讓收入核撥政策指標(biāo)的，其土地出讓收入在扣除應(yīng)上繳國家、省、市規(guī)定的提留資金后，剩余部分的45%由市財(cái)政局核撥給項(xiàng)目所在區(qū)財(cái)政。

為支持留用地項(xiàng)目建設(shè)，土地出讓收入中的市本級(jí)提留部分，由市財(cái)政局以項(xiàng)目補(bǔ)貼的形式核撥給項(xiàng)目所在區(qū)財(cái)政。

指標(biāo)調(diào)劑的留用地項(xiàng)目出讓后，其出讓收入核撥按本條規(guī)定的前兩款執(zhí)行。

四、留用地項(xiàng)目土地出讓金的使用監(jiān)管

區(qū)財(cái)政局收到市財(cái)政局核撥的土地出讓收入后，應(yīng)嚴(yán)格按照國家規(guī)定的土地出讓金管理規(guī)范進(jìn)行管理和使用。

核撥給村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的出讓收入，必須經(jīng)村民（或股民）會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核并報(bào)區(qū)政府（管委會(huì)）批準(zhǔn)后方可使用。核撥資金的使用須符合國家和省、市的有關(guān)規(guī)定。

建立一級(jí)對(duì)一級(jí)監(jiān)督、一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的留用地出讓收益監(jiān)管制度。各區(qū)政府（管委會(huì)）要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部換屆、離任審計(jì)制度，重點(diǎn)對(duì)土地出讓收益的使用和管理進(jìn)行定期審計(jì)。市財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、國土資源等部門要加強(qiáng)對(duì)各區(qū)政府（管委會(huì)）出讓收益使用的指導(dǎo)和監(jiān)督，具體管理細(xì)則由市財(cái)政局牽頭制定。

各區(qū)政府（管委會(huì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）要加強(qiáng)對(duì)核撥的國有土地使用權(quán)出讓收入的監(jiān)督和管理，各村要設(shè)立專門賬戶，由區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)管并進(jìn)行定期審計(jì)。

五、拆復(fù)建項(xiàng)目土地出讓金的管理

篇8

關(guān)鍵詞 土地出讓 區(qū)域差異 協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F127.63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國土地出讓收入逐年遞增，其占地方財(cái)政收入的比重也不斷刷新。縱觀近十年會(huì)發(fā)現(xiàn)，2010年土地出讓收入為2001年的近21倍，高達(dá)2.71萬億；與此同時(shí)，土地出讓收入平均大約占到地方財(cái)政收入的四成左右，更于2010年達(dá)到了驚人的76.62%；土地出讓市場(chǎng)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要性由此可見一斑。

一、基本概況

湖北省位于我國中部，地處長(zhǎng)江中游，承東啟西的重要位置決定了其華中地區(qū)重要省份的地位。近年來，湖北省土地出讓市場(chǎng)取得了較大發(fā)展，市場(chǎng)化程度不斷提高。與此同時(shí)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異也有明顯拉大的趨勢(shì)。因此，為了實(shí)現(xiàn)湖北省土地出讓市場(chǎng)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有土地出讓市場(chǎng)區(qū)域發(fā)展差異的研究就成為一種需要。通過對(duì)湖北省土地出讓市場(chǎng)區(qū)域發(fā)展差異的實(shí)證分析，可定位不同地區(qū)的土地出讓市場(chǎng)空間格局，也可以探究差異背后的深層次原因，為尋求切實(shí)可行的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)策提供強(qiáng)有力支撐。

二、數(shù)據(jù)選擇及相關(guān)指標(biāo)

本文在對(duì)湖北省城市土地出讓市場(chǎng)區(qū)域發(fā)展差異進(jìn)行實(shí)證研究時(shí)，選取的數(shù)據(jù)指標(biāo)主要為表征土地出讓市場(chǎng)發(fā)育程度的不同出讓方式下的土地出讓宗數(shù)、土地出讓面積以及土地出讓金?；诒疚牡难芯慷ㄎ?，兼顧數(shù)據(jù)的可得性及規(guī)范性，本文主要選取2000-2009年湖北省下轄的各地級(jí)市（州、仙桃，潛江，天門和神農(nóng)架林區(qū)合并為一個(gè)個(gè)體）的協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌四種出讓方式下各自的土地出讓宗數(shù)、出讓面積和土地出讓收入。數(shù)據(jù)均來源于《中國國土資源年鑒》。

本文選擇極差、標(biāo)準(zhǔn)差、極值比和變異系數(shù)等指標(biāo)做初步的統(tǒng)計(jì)分析。

極差：R=Ymax一Ymin；極值比：I=Ymax/Ymin；其中Ymax和Ymin。分別為研究區(qū)域內(nèi)單位土地出讓面積的出讓金的最大值和最小值。極差(R)和極值比(I)越大，說明區(qū)域絕對(duì)和相對(duì)差異的極端情況越嚴(yán)重。

標(biāo)準(zhǔn)差： ， 。

其中，S為標(biāo)準(zhǔn)差，Yi為i地區(qū)單位土地出讓面積的出讓金水平，Y為各區(qū)域的均值，N為區(qū)域個(gè)數(shù)。標(biāo)準(zhǔn)差(S)越大說明區(qū)域絕對(duì)差異就越大。

變異系數(shù)： 。

各項(xiàng)解釋同標(biāo)準(zhǔn)差，變異系數(shù)(V)越大說明區(qū)域相對(duì)差異越大。

三、湖北省城市土地出讓市場(chǎng)區(qū)域發(fā)育程度的差異測(cè)度

（一）全省土地出讓市場(chǎng)概況。

2000年以后，湖北土地出讓市場(chǎng)穩(wěn)步前行，市場(chǎng)配置土地資源的作用得以顯現(xiàn)，整體發(fā)育程度日漸提高。由下表3-1可以看出，全省土地出讓面積總體呈增加趨勢(shì)，近兩年有些許回落，基本穩(wěn)定在7000公頃左右，相比于2000年而言，增加了40余倍。于此相對(duì)應(yīng)的是全省土地出讓收益的迅猛增加，從2000年的7591萬元開始，一路飆升，2001年突破2億元后，直至2009年的近355億元。由此可以推知近十年湖北省工業(yè)化、城市化之速。正是工業(yè)化、城市化的高速發(fā)展，才帶來了對(duì)土地的高需求和土地資源配置的高市場(chǎng)化，最終引致土地價(jià)格的持續(xù)上升。

就出讓方式而言，較低市場(chǎng)化程度的協(xié)議出讓方式所占比例從2000年的99.36%，跌至2008年的56.71%，相應(yīng)的代表市場(chǎng)化程度較高的“招拍掛”出讓的土地所占比例則在不斷擴(kuò)大，如2000年，全省通過招拍掛出讓的土地宗數(shù)所占比例不足整體的百分之一，2001年其所占比例已突破百分之十，之后逐年遞增，2008年達(dá)到高峰值43.29%，2009則回落至近三分之一。顯而易見，全省土地出讓的市場(chǎng)化程度在不斷提高，以往的以計(jì)劃體制方式配置土地資源得以不斷糾正，其對(duì)土地出讓市場(chǎng)的影響呈現(xiàn)出日漸遞減的趨勢(shì)。

（二）土地出讓市場(chǎng)發(fā)育程度的簡(jiǎn)要描述統(tǒng)計(jì)。

為定量測(cè)度湖北省城市土地出讓市場(chǎng)區(qū)域發(fā)展差異的總體水平，本文從市場(chǎng)角度以單位出讓土地面積的土地出讓金作為測(cè)度土地市場(chǎng)區(qū)域發(fā)展差異的基本指標(biāo)，用標(biāo)準(zhǔn)差、極值比和變異系數(shù)來測(cè)算土地出讓市場(chǎng)區(qū)域發(fā)展差異隨時(shí)間變化的絕對(duì)差異和相對(duì)差異，由表3-2可知：

以極差及標(biāo)準(zhǔn)差衡量的省際間絕對(duì)差異和以極值比及變異系數(shù)衡量的相對(duì)差異的變化趨勢(shì)基本一致，都經(jīng)歷一個(gè)增加、減少、再增加的往復(fù)過程。

從絕對(duì)差異來看，極差值由2000年的120.31元/平方米升至2001年的443.54元/平方米，到2002年跌至286.02元/平方米，之后一路上升至2009年的902.07元/平方米，其增加、減少、再增加的往復(fù)過程及其明顯。標(biāo)準(zhǔn)差的變動(dòng)和極差值變動(dòng)基本一致，從2000年的36.2到2001年的119.7,2002年回落為81.48之后直線上升，2007-2008年較穩(wěn)定，2009年達(dá)到227.14的新高。

從相對(duì)差異來看，2000-2004年相對(duì)差異變化較大，區(qū)域間差異總體而言是縮小的，極值比由最初的16.04升至歷年最高值58.26后，回落至3.73。變異系數(shù)做同向變動(dòng)，在2001年出現(xiàn)歷年最高值0.91。在此期間，極值比和變異系數(shù)均出現(xiàn)所研究時(shí)段內(nèi)的最高值。2005-2009年區(qū)域差異較為穩(wěn)定，極值比在搖擺中穩(wěn)定在6以下。變異系數(shù)與其一致，穩(wěn)定在0.6以下。另外，從歷年的平均值可知，湖北省土地出讓市場(chǎng)的發(fā)育程度越來越成熟，單位出讓土地面積的土地收益從2000年50.28元/平方米逐漸增加到2009年的378.39元/平方米，并且在最近三年一直都處于300元/平方米以上。

（三）土地出讓市場(chǎng)出讓方式的區(qū)域差異水平。

通過分析2009年湖北省城市土地出讓的宗數(shù)、面積和出讓金收入，發(fā)現(xiàn)土地出讓金較高的城市為武漢市、宜昌市、孝感市、襄陽市、咸寧市、荊州市以及荊門市等七市，其中武漢因其低位的特殊性一枝獨(dú)秀，高達(dá)180余億元，荊門最低為12余億元。同時(shí)這七個(gè)城市的土地出讓收入總和占該年全省土地出讓總收入84.02%，這也就意味著其他七個(gè)地市的土地出讓收入僅占15.98%。而排在末三位的恩施自治州、鄂市州和十堰市的土地出讓收入，更是只占到微乎其微的5.38%。由此可見，湖北省城市土地出讓收入的地區(qū)差異非常顯著，梯隊(duì)間差距極為巨大。

從出讓面積來看，武漢市出讓面積最高，占全省土地出讓面積的23.02%，其次為宜昌，占全省土地出讓面積12.72%，其余城市皆在10個(gè)百分點(diǎn)以下。再結(jié)合各城市的土地出讓收入來看，可以認(rèn)為武漢市市場(chǎng)化程度最高，而市場(chǎng)化程度最低的則是荊門市。在出讓總數(shù)上，荊州市、襄陽市、咸寧市和恩施州自治區(qū)位列前四，但是結(jié)合各城市土地出讓面積來看，武漢市的3.4公頃/宗和宜昌市的3公頃/宗位列前兩位，其余城市多在1公頃/宗以下，恩施州自治區(qū)更是僅有0.17公頃/宗。故除武漢市與宜昌市外，其余城市均呈現(xiàn)“多而小”的特征，即土地出讓的宗數(shù)較多，但平均每宗土地的出讓面積較小。恩施州自治區(qū)的數(shù)據(jù)體現(xiàn)出該地區(qū)土地需求的整體水平較低，同時(shí)出讓價(jià)格也不高，其土地市場(chǎng)的整體環(huán)境較差。

綜合上述可知，湖北省城市土地出讓市場(chǎng)的區(qū)域發(fā)展差異非常明顯，武漢市及其周邊城市與城市差距尤為嚴(yán)重。武漢市及其周邊城市無論是在土地出讓面積上，還是土地出讓收入上，都處于絕對(duì)領(lǐng)先地位。地區(qū)由于土地出讓市場(chǎng)的整體環(huán)境較差，致使其土地出讓的面積和收入均落后與全省平均水平，與武漢市及其衛(wèi)星城市相比尚存在很大差距。

四、土地出讓市場(chǎng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展策略

產(chǎn)生區(qū)域間土地出讓市場(chǎng)發(fā)育程度差異的直接原因是土地出讓結(jié)構(gòu)比例及出讓價(jià)格的不同。同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律及其大環(huán)境也是形成土地出讓市場(chǎng)區(qū)域發(fā)育程度差異的重要原因，如不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異及其帶來的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)差異產(chǎn)生的衍伸效果以及土地市場(chǎng)的供需變化等等。同時(shí)，不容忽視的一點(diǎn)是在當(dāng)今我國財(cái)稅體制和地方政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)驅(qū)動(dòng)下，地方政府基于自身利益最大化的考慮而產(chǎn)生的“非理性化”土地供應(yīng)行為也是重要原因之一?；谏鲜鲈?，需從以下幾方面來協(xié)調(diào)土地出讓市場(chǎng)的相對(duì)平衡發(fā)展。

第一、準(zhǔn)確定位城市功能，均衡發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，不偏不漏，為土地出讓市場(chǎng)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境。

第二、改進(jìn)地方官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，扭轉(zhuǎn)非理性的城市經(jīng)營理念。

第三、完善現(xiàn)有土地出讓制度，積極探索新的出讓方式。逆市場(chǎng)化的協(xié)議出讓缺乏公開性和競(jìng)爭(zhēng)性，在難以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的實(shí)際價(jià)值的同時(shí)，帶來了尋租的不良契機(jī)。而當(dāng)前“招拍掛”以價(jià)格為唯一標(biāo)準(zhǔn)也有其負(fù)面影響，那么如何完善拍賣制度、避免“投拍者”非理性盲目競(jìng)爭(zhēng)以及如何避免掛牌帶來的不公平競(jìng)爭(zhēng)等等都要求我們完善現(xiàn)有制度，探索新的更理性的出讓方式。

第四、研究建立土地出讓基金制度，推進(jìn)土地出讓市場(chǎng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。參照澳大利亞、美國、中國香港、澳門特區(qū)的土地基金，以及中國內(nèi)地不少地區(qū)對(duì)土地基金制度的探索和實(shí)踐，建議建立土地出讓基金制度，使其兼具公益性和投資性，以此促進(jìn)各地區(qū)土地出讓市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]趙建新.論區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的衡量指標(biāo)與測(cè)度方法.經(jīng)濟(jì)地理，1998，18(3)：20-24.

[2]劉邦友等.中國土地出讓市場(chǎng)性質(zhì)探究.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008.(2)：11-13.

篇9

[關(guān)鍵詞] 地方政府；土地融資；風(fēng)險(xiǎn)管理

[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1006-0863（2013）01-0089-04

一、引言

2008年以來，各地方政府為配合中央經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，利用各種形式的地方融資平臺(tái)大舉舉債，造成我國地方債務(wù)迅猛攀升，引起我國政府和學(xué)界的高度重視。實(shí)際上，地方政府的債務(wù)問題歷來是世界各國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容。但是我國地方政府債務(wù)問題與土地財(cái)政高度相關(guān)，因此我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理不能僅局限于傳統(tǒng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理，而必須對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合考察。

上世紀(jì)90年代以來，世界銀行的一系列研究對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了較為詳盡的分析。尤其是Brixi和Schick提出的地方債務(wù)管理分類和風(fēng)險(xiǎn)管理框架，已經(jīng)成為眾多發(fā)展中國家管理地方債風(fēng)險(xiǎn)的基本指導(dǎo)原則。[1]但由于中國這樣大規(guī)模利用城市土地融資的情況在世界范圍內(nèi)并不多見，所以國外研究大都沒有對(duì)土地融資給予足夠的重視。國內(nèi)的研究相對(duì)強(qiáng)調(diào)了中國地方政府對(duì)土地財(cái)政過度依賴的風(fēng)險(xiǎn)，并重點(diǎn)分析了地方融資平臺(tái)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。[2] [3]但仍然存在著將地方政府的地方債和土地財(cái)政問題割裂研究的不足，能具體分析地方政府土地融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的綜合性研究還相對(duì)較少。另外國內(nèi)研究大多局限于分析目前地方政府土地融資的現(xiàn)狀、成因以及對(duì)策研究，還缺少基本的風(fēng)險(xiǎn)管理框架。本文重點(diǎn)分析了我國地方政府中廣泛存在的土地融資問題，并在世界銀行關(guān)于地方債風(fēng)險(xiǎn)管理的基本框架內(nèi)引入土地融資風(fēng)險(xiǎn)，以求得適合我國國情的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的初步框架。

二、地方政府土地融資的風(fēng)險(xiǎn)分析

目前我國地方政府負(fù)債水平總體上并不高。據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的估算，截止2008年，我國地方債務(wù)總額在4萬億左右，是地方財(cái)政收入的174.6%，尚沒有達(dá)到世界銀行設(shè)定的200%的警戒線。但中國地方債與土地財(cái)政的關(guān)聯(lián)度過高，不僅有以儲(chǔ)備土地為抵押的直接負(fù)債，還包括了以未來土地出讓收益為擔(dān)保的間接負(fù)債。而更為關(guān)鍵的是，用于清償債務(wù)的地方政府的財(cái)政收入更是嚴(yán)重依賴城市土地出讓收益。截止到2010年底，我國地方政府財(cái)政收入中來自土地出讓的相關(guān)稅費(fèi)已經(jīng)達(dá)到71.7%，地方政府承諾用土地收入作為償債來源的債務(wù)占總償債責(zé)任的比例則高達(dá)37.96%。正是這種對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，以及利用城市土地的過度融資，導(dǎo)致了土地和房產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)通過土地財(cái)政和土地融資渠道擴(kuò)散到金融體系中，使得中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超過了國際上通常的地方債問題。

（一）土地市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府利用城市土地融資首先面臨的是土地市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)還會(huì)進(jìn)一步放大這種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

首先，地方政府利用土地抵押或擔(dān)保取得的貸款，其期限一般較短，且還款來源主要是政府的土地財(cái)政收入，這就導(dǎo)致土地融資的償還或展期極度依賴土地市場(chǎng)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)的下行期，不僅地方政府的土地財(cái)政收入減少，陷入償債困境，而且抵押土地的貶值也使得貸款的展期變得困難，甚至在極端情況下銀行會(huì)要求追加抵押的土地。這樣，土地財(cái)政收入的減少和土地資產(chǎn)貶值的共同作用往往會(huì)使得地方政府陷入到償債危機(jī)中。

其次，經(jīng)由房地產(chǎn)市場(chǎng)的傳導(dǎo)，國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整也會(huì)作用于地方政府的土地融資。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)在中國經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，中央的歷次宏觀調(diào)控?zé)o一例外都把房地產(chǎn)市場(chǎng)作為調(diào)控重點(diǎn)，這導(dǎo)致中國房地產(chǎn)市場(chǎng)的周期性更為顯著。在中央擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)政策刺激下，地方政府也會(huì)相應(yīng)增大地方性基建支出，而土地出讓收入的增多和土地資產(chǎn)的升值，使得地方政府可以通過更多的土地融資來滿足擴(kuò)張的地方投資支出。反之，緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)首先引起的是房地產(chǎn)市場(chǎng)的下行，并伴之以銀行信貸的收縮，這也會(huì)直接影響到地方政府償貸資金的來源——土地財(cái)政收入和土地資產(chǎn)升值。

第三，地方政府的土地融資還面臨著國家土地政策的影響。充足的土地資源供應(yīng)是地方政府土地融資的基本條件，但中國目前日趨嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，使得地方政府賣地的空間越來越小。全國耕地面積從1997年到2005年共減少1億多畝，日益逼近18億畝紅線，這導(dǎo)致大多數(shù)城市的土地供應(yīng)已經(jīng)受到越來越嚴(yán)格的限制，相應(yīng)的土地財(cái)政收入和土地融資的持續(xù)性都會(huì)受到影響。

（二）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

理論上講，利用土地財(cái)政支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身并不會(huì)帶來額外的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政預(yù)算管理的基本原則，土地出讓收益屬于一次性資本收入，其支出應(yīng)當(dāng)用于城市基本設(shè)施建設(shè)投資等資本性支出，而決不能用于政府經(jīng)常性運(yùn)營支出。如果地方政府能在這一原則下以收定支，則政府財(cái)政收支受土地市場(chǎng)波動(dòng)的影響相對(duì)不會(huì)很大。但我國各地方政府的土地出讓收益的支出管理大多并未遵循這一原則。尤其是近年來，各級(jí)地方政府利用各種形式的融資平臺(tái)，以城市土地資產(chǎn)為抵押或擔(dān)保進(jìn)行了大量的貸款，并且在這些貸款中普遍存在著過度融資和項(xiàng)目管理混亂的問題。

首先，中國地方政府的財(cái)政收入高度依賴城市土地出讓，而財(cái)政收入又是地方償債的主要來源，所以土地價(jià)格波動(dòng)通過地方財(cái)政收入的作用機(jī)制將直接影響到地方債的償還能力。雖然說這一作用機(jī)制的根源是地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，但卻是土地市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)影響地方債的最為直接的渠道。香港政府在1998年金融危機(jī)后所遇到的財(cái)政危機(jī)已經(jīng)充分說明以土地批租制為基礎(chǔ)的政府財(cái)政在土地市場(chǎng)波動(dòng)下的財(cái)政脆弱性。

其次，城市土地的過度融資進(jìn)一步加劇了土地市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向地方債的轉(zhuǎn)移。目前各地方政府不僅將規(guī)劃用地大多用于抵押擔(dān)保，而且還透支了未來的土地出讓收益，這使得地方政府的償債能力完全暴露于土地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)之中。雖然從當(dāng)期來看，地方政府實(shí)際上通過土地融資將土地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了金融機(jī)構(gòu)，但從長(zhǎng)期來看地方政府仍然面臨著土地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵谕恋厥袌?chǎng)泡沫破裂的情況下，土地出讓價(jià)格的下跌會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的銳減，地方政府不可避免地會(huì)陷入借新債償舊債的局面，這時(shí)金融機(jī)構(gòu)必然會(huì)限制債務(wù)的展期或是要求地方政府增加抵押或擔(dān)保資產(chǎn)。而由于過度的土地融資已經(jīng)透支了地方政府的土地資產(chǎn)，使其無法通過追加抵押擔(dān)保土地來獲取債務(wù)的展期，這樣就必然導(dǎo)致地方政府的償債危機(jī)。

第三，我國地方政府的土地融資項(xiàng)目的管理也存在著一定的混亂。地方政府融資平臺(tái)中的部分土地融資被用于非投資性的運(yùn)營支出，貸款項(xiàng)目無法產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，使得貸款的償還完全依賴于地方政府的財(cái)政收入。這種將一次性資本收入用于經(jīng)常性運(yùn)營支出的做法違背了最基本的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理準(zhǔn)則，使得地方政府的財(cái)政收支狀況完全置于土地價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)之中。土地市場(chǎng)的下行會(huì)從量和價(jià)兩方面導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的大幅下降，這不僅會(huì)導(dǎo)致地方債的償付危機(jī)，地方政府的正常財(cái)政支出也會(huì)遇到困難。

（三）金融風(fēng)險(xiǎn)

以地方政府投融資平臺(tái)為代表的土地間接融資形式的出現(xiàn)，使得地方政府的基建投資擺脫了對(duì)土地出讓收益的依賴，實(shí)現(xiàn)了土地出讓收益和基建投資之間的跨期平滑。這種土地間接融資擴(kuò)大了地方政府土地融資的渠道和范圍，使地方政府對(duì)城市土地的經(jīng)營得以多樣化和杠桿化。但由于土地抵押和擔(dān)保貸款交易中大量存在的不規(guī)范行為，其所累積的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和土地市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)經(jīng)由土地間接融資的杠桿化進(jìn)一步放大。這使得地方政府土地間接融資的金融風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)高于直接融資形式。

首先，地方政府的土地間接融資是地方債風(fēng)險(xiǎn)向金融體系擴(kuò)散進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)的主要渠道。就土地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)而言，由于近年我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)一直處于上行通道，又存在著政府財(cái)政的最終擔(dān)保，所以土地抵押貸款杠桿比例往往偏高，使得金融機(jī)構(gòu)過度承擔(dān)了土地市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來看，大規(guī)模的土地間接融資也會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到貸款機(jī)構(gòu)。當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)步入下行期，土地價(jià)格的下跌和土地出讓收益的減少，不可避免地導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)償付困難。而經(jīng)由土地抵押和擔(dān)保機(jī)制，這種地方債務(wù)危機(jī)會(huì)演變?yōu)橘J款機(jī)構(gòu)的不良貸款。

其次，目前對(duì)地方政府利用土地抵押融資的監(jiān)管相對(duì)較弱，不僅缺乏事前預(yù)算管理，也沒有完備的支出用途監(jiān)管。地方政府利用投融資平臺(tái)進(jìn)行的土地間接融資往往存在負(fù)債率過高，治理結(jié)構(gòu)不健全，擔(dān)保承諾不規(guī)范，擔(dān)保有名無實(shí)，多頭借款，違規(guī)挪用等問題。而且由于土地間接融資往往具有行政指令或公共投資的特性，使得金融機(jī)構(gòu)在土地抵押擔(dān)保貸款中很難真正落實(shí)通用的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，只能依賴財(cái)政擔(dān)保等形式。另外，土地融資中對(duì)抵押擔(dān)保的土地資產(chǎn)的估值也存在著過高的傾向。由于地方政府在土地融資交易中的強(qiáng)勢(shì)地位，部分金融機(jī)構(gòu)在土地資產(chǎn)估值中沒有按照當(dāng)期市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估，而是計(jì)入了由于地上規(guī)劃項(xiàng)目建成可能帶來的土地升值預(yù)期。由于這些地上項(xiàng)目是政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低，所以貸款銀行往往在土地估值中也認(rèn)可這種升值預(yù)期的資本化。雖然中央已經(jīng)明確禁止將地上項(xiàng)目的預(yù)期收益計(jì)入到土地資產(chǎn)評(píng)估中，但這一規(guī)定的執(zhí)行并不嚴(yán)格，一些地方在土地估值中直接類比已建成項(xiàng)目所在地塊的市場(chǎng)價(jià)格來對(duì)規(guī)劃地塊估值。這種情況下，銀行等金融機(jī)構(gòu)不僅面臨著高杠桿化帶來的直接貸款風(fēng)險(xiǎn)，還額外承擔(dān)了地上未建或在建項(xiàng)目的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方政府過度利用城市土地資源來間接融資也會(huì)引發(fā)其他金融風(fēng)險(xiǎn)。首先，土地間接融資中廣泛存在的“短借長(zhǎng)投”問題，會(huì)增加貸款機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。土地間接融資的期限大多是1～3年的中短期貸款，但資金投向主要是回收期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。這就給銀行帶來了久期匹配的困難，使得銀行過度承擔(dān)著資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于地方政府土地融資規(guī)模大，且有著土地資產(chǎn)的抵押和財(cái)政收入的擔(dān)保，銀行業(yè)普遍存在著對(duì)地方政府土地融資的偏好。這也導(dǎo)致銀行的土地相關(guān)貸款比例過高，貸款結(jié)構(gòu)的集中度過高，也會(huì)產(chǎn)生政府貸款對(duì)企業(yè)貸款的“擠出效應(yīng)”。第三，地方政府利用土地抵押擔(dān)保從銀行系統(tǒng)大舉借貸也會(huì)直接制約國家宏觀貨幣政策的調(diào)整空間，間接帶來長(zhǎng)期金融風(fēng)險(xiǎn)。由土地政府融資“短借長(zhǎng)投”的偏好所決定，大量土地融資通過地方政府的投融資平臺(tái)投放到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建設(shè)周期都遠(yuǎn)高于初始貸款的期限，需要銀行不斷展期甚至追加貸款。如果遇到宏觀貨幣政策調(diào)整，則銀行后續(xù)的信貸投放的調(diào)整空間將極大得受限。

三、地方政府土地融資風(fēng)險(xiǎn)管理的基本框架

廣義的土地融資既包括地方政府直接出讓土地獲取收益的直接融資方式，也包括利用土地資產(chǎn)或土地出讓收益進(jìn)行抵押擔(dān)保貸款的間接融資。這樣，如果按資產(chǎn)負(fù)債表來看，地方政府的土地融資既包括資產(chǎn)管理（直接融資）又包括負(fù)債管理（間接融資）。而通常意義上的地方債則完全局限于資產(chǎn)負(fù)債表的負(fù)債管理，因此土地融資風(fēng)險(xiǎn)管理相對(duì)更為復(fù)雜。盡管如此，我們還是可以借鑒相對(duì)成熟的地方債管理的一般框架來對(duì)比分析地方政府的土地融資問題。

（一）土地融資風(fēng)險(xiǎn)管理的基本原則——審慎和效率

世界銀行提出的地方債風(fēng)險(xiǎn)管理的主要原則是，在維持地方政府財(cái)政穩(wěn)定的前提基礎(chǔ)上，對(duì)于地方政府的借貸設(shè)置審慎性限制，同時(shí)力求將地方政府債務(wù)與中央政府債務(wù)加以區(qū)分。另外上級(jí)政府也可以在地方政府出現(xiàn)償付風(fēng)險(xiǎn)時(shí)進(jìn)行一定程度的預(yù)算干預(yù)。

地方政府的土地融資屬于典型的地方債問題，因此首先必須遵循地方債的審慎原則。但除此之外，地方政府的土地融資還是一種資產(chǎn)管理行為，因而還需遵循政府資產(chǎn)管理的效率原則。與地方債可能會(huì)放大成中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)類似，地方政府的土地融資也可能對(duì)中央財(cái)政產(chǎn)生一定的溢出效應(yīng)。給定城市土地資產(chǎn)融資對(duì)于地方政府基建投資的重要性，如果地方政府不能有效管理土地資產(chǎn)，則會(huì)要求中央政府對(duì)地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付，這會(huì)給中央政府造成財(cái)政壓力。針對(duì)這種情況，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)明確規(guī)定地方政府有義務(wù)通過有效地管理實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，以減少地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于稅收和負(fù)債的依賴性。

（二）土地融資的用途監(jiān)管

地方債的用途監(jiān)管要求借款必須用于資本預(yù)算項(xiàng)目，長(zhǎng)期借款必須用于資本性投資。這是最基本的財(cái)政準(zhǔn)則，也是地方債風(fēng)險(xiǎn)管理最基本的要求。但與地方債不同，地方政府土地融資的資金投向往往不能事先明確。尤其是在以土地出讓為主的直接融資形式中，土地市場(chǎng)的不確定性往往使得地方政府不能預(yù)先估算出讓的具體所得，甚至無法確定是否能出讓成功，所以通常的做法是獲取土地出讓金之后才確定資金的投向。又由于土地出讓收益屬于地方政府的預(yù)算外收入，游離于財(cái)政預(yù)算監(jiān)管之外。這樣地方政府在土地出讓金的投向上實(shí)際上會(huì)擁有過大的自由裁量權(quán)。為了規(guī)避地方政府對(duì)土地融資資金的濫用，需要加強(qiáng)對(duì)融資所得的用途監(jiān)管。

地方政府土地融資的用途監(jiān)管首先也必須遵循財(cái)政預(yù)算管理的基本準(zhǔn)則，保證土地融資所得都用于資本性支出，絕不能負(fù)擔(dān)日常性一般支出項(xiàng)目。雖然這是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最基本的要求，但目前這一最為基本的財(cái)政預(yù)算準(zhǔn)則在地方政府層面執(zhí)行的并不好，尤其是一些經(jīng)濟(jì)困難的地區(qū)為了緩解地方財(cái)政收入不足的壓力，往往挪用土地出讓金用于彌補(bǔ)財(cái)政的經(jīng)常性赤字。由于土地融資是一次性收益，這會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政狀況不具有連續(xù)性，從而擴(kuò)大未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）土地融資的規(guī)模監(jiān)管

地方債的融資規(guī)模監(jiān)管主要是通過法律事先規(guī)定地方政府的債務(wù)上限，目的是防止地方政府過度借債。通常采取兩種方式規(guī)定債務(wù)上限：債務(wù)存量比例，即地方債務(wù)相對(duì)于地方政府財(cái)政收入或者GDP的比例；償債比率，還款額與財(cái)政收入之比。在地方政府土地融資的風(fēng)險(xiǎn)管理中，同樣可以事先規(guī)定土地出讓或抵押的限額，來避免城市用地的過度出讓和過度融資。但在具體實(shí)施上，應(yīng)區(qū)別對(duì)待土地直接融資和間接融資兩種方式。對(duì)于土地直接融資，應(yīng)通過合理地制定城市土地出讓規(guī)劃，來防止土地過度出讓。對(duì)于土地抵押和擔(dān)保等形式的間接融資，則可以比照地方債的限額監(jiān)管，制定貸款和擔(dān)保的上限。

（四）土地融資的抵押和擔(dān)保監(jiān)管

地方債的抵押貸款監(jiān)管主要是強(qiáng)調(diào)融資供給方的風(fēng)險(xiǎn)控制，要求貸款銀行根據(jù)貸款人的信用評(píng)級(jí)或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估調(diào)整貸款杠桿比，從而防范地方政府的高風(fēng)險(xiǎn)借貸。地方債的擔(dān)保監(jiān)管屬于或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)管理，主要是限制地方政府對(duì)第三方貸款的擔(dān)保，并且將地方政府的對(duì)外擔(dān)保計(jì)入債務(wù)上限監(jiān)管的額度內(nèi)。土地抵押貸款也需要類似的貸款杠桿比監(jiān)管，一般可設(shè)定土地抵押貸款的最小抵押/貸款比率。同時(shí)，土地?fù)?dān)保貸款同樣應(yīng)計(jì)入到土地出讓或抵押的限額之內(nèi)。另外，對(duì)于盈利性項(xiàng)目的擔(dān)保貸款應(yīng)保證項(xiàng)目能夠產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流歸還貸款。對(duì)于非營利性的政府公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資，也應(yīng)明確還款收入的主要來源，避免給地方政府增加額外的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（五）土地融資的償債監(jiān)管

地方債風(fēng)險(xiǎn)管理中的償債監(jiān)管可以分為事前監(jiān)管與事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是指在融資時(shí)就事先明確用于償債的資金來源，事后監(jiān)管主要是指對(duì)償債資金的歸集管理。在具體執(zhí)行時(shí)，一般由專門的信托基金來負(fù)責(zé)債券發(fā)行和銀行借款的管理，基金的收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他投資項(xiàng)目。

土地融資的事前監(jiān)管也應(yīng)事前明確償債資金的來源，盈利性項(xiàng)目的償債主要基于貸款項(xiàng)目建成后的現(xiàn)金流，而非盈利項(xiàng)目的償債靠財(cái)政收入支持。但目前這種償債資金的事前監(jiān)管往往執(zhí)行得并不好。例如在地方政府投融資平臺(tái)的打包貸款中，還款責(zé)任和還款來源都不明晰。由于貸款項(xiàng)目數(shù)額較小，而抵押的土地資產(chǎn)價(jià)值較高，所以一般會(huì)利用一塊城市土地資產(chǎn)或土地預(yù)期出讓收益為多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目融資。在這種組合貸款中，更應(yīng)該事先明確規(guī)定各個(gè)項(xiàng)目?jī)攤Y金的來源，這樣可以將償債風(fēng)險(xiǎn)限定在各個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部，從而可以有效地抑制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在貸款組合中的相互影響和蔓延。

土地融資的事后監(jiān)管，同樣應(yīng)建立城市土地資產(chǎn)信托基金負(fù)責(zé)管理土地出讓或土地抵押擔(dān)保借款的收支，規(guī)范融資資金的投向，確保相關(guān)收益用于法律規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，同時(shí)歸集項(xiàng)目投資所得用于清償相應(yīng)的土地融資債務(wù)。

（六）土地融資的資金使用監(jiān)管

地方債風(fēng)險(xiǎn)管理中的資金使用監(jiān)管相對(duì)較為簡(jiǎn)單，主要是考察是否按照融資合約規(guī)定的資金用途和支出計(jì)劃來使用資金。而地方政府土地融資的資金使用監(jiān)管相對(duì)較為復(fù)雜。這首先是因?yàn)樵谕恋爻鲎尩戎苯尤谫Y中，一般是先出讓再投資，融資與投資之間并不存在著具體明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系。另外在以土地資產(chǎn)或以土地出讓收入為抵押的間接融資中，存在著多各項(xiàng)目的打包貸款組合，也導(dǎo)致了融資與投資支出之間對(duì)應(yīng)關(guān)系的模糊。

對(duì)于土地間接融資的監(jiān)管可以比照地方債的一般做法，監(jiān)督融資資金的投向和支出計(jì)劃。至于投融資平臺(tái)中的打包組合貸款，應(yīng)在事前盡量明確各項(xiàng)目的融資額度和支出計(jì)劃，并在事后嚴(yán)格執(zhí)行，避免融資資金在各項(xiàng)目之間的挪占。另外應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管土地融資項(xiàng)目建設(shè)，防范地方政府通過超用途劃撥建設(shè)用地指標(biāo)的形式為預(yù)算外項(xiàng)目建設(shè)融資。

就土地直接融資而言，由于是先收后支，所以并不存在直接的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但如果不能保證資金使用的效率，則也會(huì)給地方政府帶來財(cái)政和金融等風(fēng)險(xiǎn)。提高政府投資績(jī)效屬于公共投資管理的范疇，需要整個(gè)財(cái)政預(yù)算體系的改革和完善，所以不準(zhǔn)備過多涉及，這里只強(qiáng)調(diào)與城市土地出讓相關(guān)的幾個(gè)問題。

首先應(yīng)加強(qiáng)公共投資支出的預(yù)算管理，在土地財(cái)政的收支上實(shí)現(xiàn)“量入為出”。政府年度財(cái)政預(yù)算中應(yīng)列出當(dāng)年的土地出讓計(jì)劃，并根據(jù)估算的土地出讓收益做出年度投資概算，這可以避免“以收定支”模式中的突擊花錢和集中上項(xiàng)目的弊端，提高公共投資項(xiàng)目的質(zhì)量。其次，也可將土地出讓納入到政府財(cái)政預(yù)算計(jì)劃內(nèi)，并綜合考慮城市發(fā)展規(guī)劃和基建投資的需求來制定年度土地出讓計(jì)劃，這樣也可在一定程度上防范地方政府進(jìn)行過度的土地融資。第三，加強(qiáng)對(duì)土地財(cái)政投資的科學(xué)規(guī)劃，防止涉地項(xiàng)目的過度投資。目前地方政府公共投資主要集中在道路交通、開發(fā)區(qū)建設(shè)等能新增城市用地的項(xiàng)目上，而對(duì)現(xiàn)有的城市公共設(shè)施的維護(hù)、改造則很難得到土地財(cái)政的支持。針對(duì)這種情況，應(yīng)加強(qiáng)土地融資支出的統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)土地財(cái)政支持的公共投資向民生項(xiàng)目的傾斜，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均衡發(fā)展。

四、結(jié)論

鑒于土地融資在中國地方政府的基建投資和公共支出中所具有的重要作用，土地融資風(fēng)險(xiǎn)管理無疑是我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)，土地融資風(fēng)險(xiǎn)必然要被納入到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的一般框架內(nèi)，因此本文借鑒并擴(kuò)展了世界銀行提出的地方債風(fēng)險(xiǎn)管理框架，并結(jié)合中國地方政府土地融資的現(xiàn)狀和特性，提出了中國土地融資風(fēng)險(xiǎn)管理的基本框架。

另外需要指出的是，城市土地作為地方政府擁有的最主要的資產(chǎn)和最重要的財(cái)政收入來源，地方政府的土地融資行為實(shí)際上既是負(fù)債管理，同時(shí)也是資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。因而從長(zhǎng)期來看，提高土地資產(chǎn)管理的效率以及土地融資資金的投資效率，才是降低地方政府土地融資風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。

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篇10

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)；經(jīng)濟(jì)合理性；利益相關(guān)方；土地出讓

中圖分類號(hào) F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2011)05-0061-05

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.05.011

土地問題始終是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)全局性、戰(zhàn)略性重大問題。由于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策相對(duì)不足，相關(guān)方土地增值收益分配結(jié)構(gòu)不合理，過于依賴行政、法律手段保護(hù)耕地，雖然能夠保持耕地?cái)?shù)量的表面穩(wěn)定，但卻難以對(duì)耕地保護(hù)相關(guān)各方形成有效激勵(lì)，并可能會(huì)使土地收益分配不公平問題更加嚴(yán)重，尤其可能會(huì)導(dǎo)致保護(hù)耕地的農(nóng)民持續(xù)受損，這些都有悖于和諧社會(huì)的宗旨。因此，在強(qiáng)化現(xiàn)有耕地保護(hù)行政、法律手段的基礎(chǔ)上，迫切需要尋求能夠合理調(diào)節(jié)土地增值收益分配結(jié)構(gòu)，在確保耕地穩(wěn)定的同時(shí)，使耕地保護(hù)利益相關(guān)方尤其是作為耕地保護(hù)主體的農(nóng)民收益公平的新的經(jīng)濟(jì)政策。國內(nèi)學(xué)者就土地征收模型、土地稅收對(duì)土地利用的調(diào)節(jié)［1］，土地非農(nóng)化過程中土地增值收益在利益相關(guān)方間的分配及其制度創(chuàng)新［2］，作為土地供應(yīng)者的地方政府的土地供給政策目標(biāo)［3］，現(xiàn)行農(nóng)地保護(hù)制度由于經(jīng)濟(jì)管理手段的缺失而產(chǎn)生的不良影響［4］，中央政府對(duì)地方政府行為的規(guī)范［5］等進(jìn)行了系統(tǒng)研究。但已有研究，要么局限于土地征收―出讓階段，要么局限于農(nóng)用地內(nèi)部，割裂了耕地保護(hù)―耕地征收―土地出讓這一耕地（土地）收益流轉(zhuǎn)體系，因而難以從根本上控制耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)用。本文建立了耕地保護(hù)―耕地征收―土地出讓的耕地（土地）收益流轉(zhuǎn)全過程中，相關(guān)方耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性一般均衡理論模型，并以山東省典型案例區(qū)為例，進(jìn)行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性實(shí)證研究，希望能夠?qū)ξ覈母乇Ｗo(hù)實(shí)踐有所啟迪。

1 耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性一般均衡分析理論模型

基于我國現(xiàn)行的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系，采用一般均衡分析方法，建立耕地保護(hù)―耕地征收―土地出讓過程中，相關(guān)方耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性分析理論模型。

征地區(qū)片綜合地價(jià)：

P=F(X,S,ti)（1）

式（1）中，P：征地區(qū)片綜合地價(jià)；X：農(nóng)戶耕地收益；S：耕地總量（人均耕地面積）；ti ：農(nóng)戶耕地收益以外的制定耕地區(qū)片綜合地價(jià)的因素，包括：產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等。

地方政府土地招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓底價(jià)：

D=P+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r（2）

式（2）中，D：地方政府土地招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓底價(jià)；P：征地區(qū)片綜合地價(jià)；Q：新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；bj：耕地收益和耕地總量（人均耕地面積）之外的影響新增建設(shè)用地使用費(fèi)的相關(guān)因素，包括基準(zhǔn)地價(jià)水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等；U：耕地占用稅；ck：耕地收益和耕地總量（人均耕地面積）之外的影響耕地占用稅的相關(guān)因素，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等；V：征地區(qū)片綜合地價(jià)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用稅等之外的土地出讓成本之和，如土地前期開發(fā)成本等；r：地方政府期望的土地出讓收益。

地方政府土地招拍掛和協(xié)議出讓收益：

Y=D+R（3）

式（3）中，Y：地方政府土地招拍掛和協(xié)議出讓收益；D：地方政府土地招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓底價(jià)；R：地方政府通過土地招拍掛和協(xié)議出讓所獲得的市場(chǎng)收益。

由式（1）-（3）可得：

Y=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r+R（4）

式（4）表明，地方政府土地招拍掛、協(xié)議出讓收益、農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益、耕地總量（人均耕地面積）、相關(guān)土地開發(fā)成本和稅費(fèi)、地方政府期望的土地出讓收益和通過土地招拍掛、協(xié)議出讓所獲得的市場(chǎng)收益間存在著確定的相關(guān)關(guān)系。

令Z(X,S,ea)=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)，則

Y=Z(X,S,ea)+μ（5）

式（5）中，ea：為農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益、耕地總量（人均耕地面積）之外的影響土地出讓收益的稅費(fèi)因素；μ為殘差。

進(jìn)一步求取式（5）的反函數(shù)，可得

S=H(X,Y,ea)+（6）

式（6）中，為殘差。

式（6）兩邊對(duì)S求導(dǎo)，可得：

dSds=HXXs+HYYs+Heaeas（7）

式（7）表明，耕地面積的變化率、農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益變化率、土地招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓收益變化率及相關(guān)稅費(fèi)變化率等因素間存在著確定的相關(guān)關(guān)系。上述4個(gè)相關(guān)變量任何一方變化，都會(huì)引起其余變量連鎖反映。

式（7）也為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性分析和政策設(shè)計(jì)提供了便捷的途徑，即保持耕地?cái)?shù)量的穩(wěn)定可以通過調(diào)控農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益變化率、地方政府土地招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓收益變化率、相關(guān)稅費(fèi)變化率3種方式來實(shí)現(xiàn)，要求農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益達(dá)到理想水平，地方政府土地出讓收益適度增長(zhǎng)，確定合理的土地收益分配結(jié)構(gòu)與比例。其中，在土地出讓階段，地方政府單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率成為關(guān)鍵的調(diào)控指標(biāo)。

2 典型案例區(qū)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性一般均衡分析

根據(jù)式（7），本文以耕地面積的變化率為因變量，建立多元線性回歸模型，以分析土地用途和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異下，典型案例區(qū)耕地?cái)?shù)量和糧食作物播種面積變化的驅(qū)動(dòng)因素。

模型數(shù)據(jù)來源于2005年和2009年典型案例區(qū)

應(yīng)調(diào)研單位要求，本文隱去了典型案例區(qū)相關(guān)背景數(shù)據(jù)。關(guān)鍵指標(biāo)以百分比表示。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年報(bào)和相關(guān)部門實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)。模型所需收入比例全部以當(dāng)年價(jià)格核算，增長(zhǎng)率指標(biāo)全部以核算至2009年后的數(shù)值計(jì)算。由于各年度出讓土地位置、土地出讓方式、土地用途等存在較大差異，為綜合衡量地方政府土地出讓收益及方便下文的研究，將2005-2009年各年度、不同出讓方式和不同土地用途的土地出讓收益統(tǒng)一按用途分別核算至2005年和2009年的平均收益。由于耕地出讓主要局限在城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，要核算全案例區(qū)的土地出讓收益，必須計(jì)算全案例區(qū)各村可能的土地出讓收益。本文以城鎮(zhèn)周邊的土地出讓收益為基準(zhǔn)，采用典型案例區(qū)征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整得出各樣本村可能的土地出讓收益。不同用途、不同出讓方式的土地出讓收益分別按當(dāng)年價(jià)格取加權(quán)平均值。調(diào)整方式如下：

P=UWNMRi（8）

式（8）中，P：調(diào)整后的各樣本村各類用地土地出讓總收益；U：各樣本村非種植業(yè)收入；W：各樣本村農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入；N：案例區(qū)Ⅲ級(jí)地區(qū)片地價(jià)（元/畝）；M：案例區(qū)Ⅰ、Ⅱ級(jí)地區(qū)片地價(jià)均值（元/畝）；R：案例區(qū)各類用地土地出讓總收益（萬元）；i=1，2，3，分別代表不同土地用途的不同的土地出讓方式。

取2005年和2009年兩個(gè)截面的數(shù)據(jù)，運(yùn)用SPSS17.0統(tǒng)計(jì)分析軟件，為避免變量多重共線性影響，不同組合變量逐一進(jìn)入模型，采用向后消去法進(jìn)行多元線性回歸分析。結(jié)果見表1和表2。

C耕＝0.003+0.201X1+0.246X2+0.245X3+0.032X4

-0.159X5（9）

式（9）和表1中，C耕：案例區(qū)耕地面積年變化率；X1：種植業(yè)總收入年變化率；X2 ：種植業(yè)占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入比年變化率；X3：農(nóng)戶家庭承包耕地規(guī)模年變化率；X4：糧食收入占農(nóng)業(yè)收入比年變化率；X5：土地出讓價(jià)與種植業(yè)收入比年變化率。

C糧＝0.022+0.543Y1-0.011Y2+0.712Y3-0.066Y4

-0.451Y5（10）

式（10）和表2中，C糧：案例區(qū)糧食播種面積年變化率；Y1：種植業(yè)總收入年變化率；Y2：勞務(wù)收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入比年變化率；Y3：糧食收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入比年變化率；Y4：糧食作物復(fù)種指數(shù)年變化率；Y5：土地出讓價(jià)與糧

食收益比年變化率。

注：檢驗(yàn)均在5%的顯著性水平上有效。

化驅(qū)動(dòng)因素中，土地出讓價(jià)格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率是便于政府調(diào)控的控制性因素。本文設(shè)定典型案例區(qū)土地出讓價(jià)格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率以外的耕地（糧食）面積變化驅(qū)動(dòng)因素可能的變化情景，分析將土地出讓價(jià)格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率控制在何種水平，可以在不顯著改變其他驅(qū)動(dòng)因素的情況下，保持耕地?cái)?shù)量和糧食播種面積的穩(wěn)定。

耕地（糧食）面積變化驅(qū)動(dòng)因素年變化率一般不會(huì)出現(xiàn)劇烈變化。因此，選取各驅(qū)動(dòng)因素保持不變、提高5%和降低5%共3種情景進(jìn)行情景分析。變化率在現(xiàn)有基礎(chǔ)上每年提高5%，即第一年由原來的11.14%的年變化率提高到11.70%，第二年則由11.70%提高到12.29%，依此類推；年變化率保持不變則意味著第一年和最后一年一直保持11.14%的年變化率不變。分析某一驅(qū)動(dòng)因素的影響時(shí)，除土地出讓價(jià)格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率以外的其余要素保持不變。本文以2009年為起始年度，模擬2010-2040年的31年里，在各驅(qū)動(dòng)因素變動(dòng)影響下，案例區(qū)通過調(diào)控土地出讓價(jià)格與種植業(yè)（糧食）收入比年變化率，可能將耕地（糧食播種）面積保持在何種水平。以案例區(qū)種植業(yè)總收入年變化率降低5%的情景為例。調(diào)控前，單位面積土地出讓收入與種植業(yè)收入比為14.67%，2040年的耕地面積僅有2009年的74.6%；當(dāng)將單位面積土地出讓收入與種植業(yè)收入比調(diào)控到8.75%時(shí)，2040年的耕地面積就可以與2009年的耕地面積持平（見表3，4）。

由表3和表4可知，在耕地變化驅(qū)動(dòng)因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，為保持耕地面積的穩(wěn)定，典型案例區(qū)單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率至少應(yīng)保持在1.09%-8.75%之間；單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應(yīng)至少保持在4.24%-10.78%之間。

上述結(jié)果具有深刻的政策涵義：①如果單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率沒有超出上述范圍，則可以在維持現(xiàn)狀的情況下保持耕地面積的穩(wěn)定；②如果單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率超出上述范圍，則將超出部分補(bǔ)償給本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)保護(hù)和經(jīng)營耕地的農(nóng)戶，因?yàn)檫@些農(nóng)戶因耕地征收―出讓而承擔(dān)了更重的耕地保護(hù)責(zé)任；③地方政府可以將補(bǔ)償給農(nóng)戶的成本計(jì)入土地出讓底價(jià)，由土地使用者承擔(dān)。如此一來，則既能保持現(xiàn)有耕地面積不減少，又能使土地增值收益惠及

農(nóng)民、政府（地方政府、省級(jí)和中央政府）土地出讓收益不受損，并能夠使土地使用者承擔(dān)相應(yīng)的耕地保護(hù)責(zé)任。

3 結(jié) 論

本文構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性一般均衡分析理論模型，選取山東省典型案例區(qū)進(jìn)行了耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性一般均衡實(shí)證研究。主要結(jié)論如下：

（1）保持耕地?cái)?shù)量的穩(wěn)定可以通過調(diào)控農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益變化率、地方政府土地招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓收益變化率、相關(guān)稅費(fèi)變化率3種方式來實(shí)現(xiàn)，要求農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地收益達(dá)到理想水平，地方政府土地出讓收益適度增長(zhǎng)，確定合理的土地收益分配結(jié)構(gòu)與比例。其中，在土地出讓階段，地方政府單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率成為關(guān)鍵的調(diào)控指標(biāo)。

（2）山東省典型案例區(qū)的實(shí)證研究表明，在耕地變化驅(qū)動(dòng)因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，典型案例區(qū)單位面積土地出讓收益與種植業(yè)收益比年變化率至少應(yīng)保持在1.09%-8.75%；單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應(yīng)至少保持在4.24%-10.78%之間，方能保持現(xiàn)有耕地面積不減少，使土地增值收益惠及農(nóng)民、政府（地方政府、省級(jí)和中央政府）土地出讓收益不受損，并能夠使土地使用者承擔(dān)相應(yīng)的耕地保護(hù)責(zé)任。上述結(jié)果具有深刻的政策涵義，可以為土地參與宏觀調(diào)控及我國耕地保護(hù)政策的制定提供參考。

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Study on Economic Rationality of Cultivated Land Protection in Typical Case Areas of

Shandong Province

WANG Xingjie1,2,3 GU Shuzhong4 DONG Dekun5 ZHANG Xinhua1,2

WU Hong1,2 ZHOU Hong1,2

( 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy Sciences, Beijing 100101, China;2. Graduate University of Chinese Academy of Sciences, Beijing

100049, China; 3. Reserch Center for Sustainable Developmentof Shandong Province, Shandong

Normal University, Jinan Shandong 250014, China; 4. Institute of Resourceand Environmental

Polices, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China;

5.School of Management, Qingdao Technology University, Qingdao Shandong 266520, China)

Abstract Since to turn cultivated land into land for construction use yields high added value of land, construction occupation and use is one of the important factors of the decrease of cultivated land in China, and to control construction land use is an indispensable link in keeping the stability of cultivated land. An analytical theory model is constructed for the general equilibrium in the economic rationality of cultivated land protection. The study of the model shows that in order to control effectively the occupation of cultivated land for construction use, a certain limit must be kept for the ratio of land sale profit to planting industry profit. The empirical study on cultivated land protection of 2 typical case areas in Shandong province shows: In the scenario where the driving factors of cultivated land change remain unchanged at the original annual change ratio, the annual change ratio rises by 5% ,and falls by 5%, and in order that the present cultivated land area is not to decrease, that land added value profit benefits farmers, that land sale profit for the governments ( at local, provincial and central levels) is not to be damaged, and that land users bear relative cultivated land protection duties, the annual ratio of unit area land sale profit in the typical areas to planting industry profit should remain at least at 1.09%-8.75%; the annual change ratio of unit area land sale profit to grain profit should be kept between 4.24%-10.78%. The above results can serve as reference for the making of cultivated land protection policies of China.