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編者按：本文主要從中國財政政策實踐的基本經驗；中國財政政策實踐的幾點反思與優(yōu)化要領；關于財政刺激政策的退出問題進行論述。其中，主要包括：財政政策的運用成為重要的應對措施、政策措施更加注重經濟發(fā)展方式轉變和結構調整、在實施總量擴張、安排政府投資時，更加注重抓好結構調整和項目質量、在加大財政公共支出和補助力度時，更加注重抓好機制轉換、在提升債務規(guī)模、用好債務資金時，更加注重抓好改革創(chuàng)新和風險防范、退出機制的選擇、財政政策在本年度內至少不會在總量上簡單比照貨幣政策、控制國債發(fā)行相對規(guī)模和赤字率，優(yōu)化國債發(fā)行結構和資金使用結構、積極引導和鼓勵民間投資與居民消費、退出時機的選擇、財政刺激政策退出的國際協(xié)調等，具體請詳見。

論文摘要：本文總結回顧了中國實踐并探討今年和今后一段時期財政政策的目標與相關重點問題。一般預計，2010年中國經濟將有望實現(xiàn)較高速的增長，并將在優(yōu)化結構方面有所進展。

論文關鍵詞：金融危機，財政政策，政策目標，重點問題

兩年前不期而至的世界金融危機的巨大沖擊，向各國宏觀調控當局提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，財政政策的運用成為重要的應對措施。中國在2008年11月明確宣布宏觀政策轉型為適度寬松的貨幣政策和積極的（即擴張性的）財政政策之后，已經取得明顯成效，經濟運行態(tài)勢在2009年比較順利地從“前低”轉入“后高”，年度GDP增速為8.7%，其中第四季度的增速達10.7%。一般預計，2010年中國經濟將有望實現(xiàn)較高速的增長，并將在優(yōu)化結構方面有所進展?？偨Y回顧中國實踐并探討今年和今后一段時期財政政策的目標與相關重點問題，是很有必要的。

一、中國財政政策實踐的基本經驗

本輪積極財政政策注重處理好擴張總量與調整結構、應對當前困難和實現(xiàn)經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展的關系。政策措施更加注重經濟發(fā)展方式轉變和結構調整，提高經濟增長質量和水平。簡要總結其經驗要點，一是把應對金融危機沖擊放在“反周期”的操作框架內，充分認識其近乎“百年一遇”的嚴重性，及時、堅決、有力度地實施總量擴張。二是結合中國的國情與發(fā)展階段，特別注重“供給管理”角度的區(qū)別對待、優(yōu)化結構，著力增加有效供給、促進升級換代和方式轉變。三是在“積極”的同時也注重防范風險、加強制度建設?？傮w上看政策的實施，無論是增支規(guī)模還是減稅規(guī)模，無論是對經濟增長速度的推動還是對經濟增長質量的關注，都體現(xiàn)了貫徹以人為本、全面協(xié)調可持續(xù)科學發(fā)展觀、為經濟社會發(fā)展大局服務的理念，也體現(xiàn)了財政宏觀調控日趨成熟的思路和技巧，這將為應對金融危機后復雜多變的外部環(huán)境，促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供更為堅實的保障。

二、中國財政政策實踐的幾點反思與優(yōu)化要領

任何政策設計與實踐都不可能是十全十美的。從對還需在2010年繼續(xù)實行的積極財政政策有必要力求優(yōu)化的視角來看，可提出三個方面的反思與優(yōu)化的取向性要領：

（一）在實施總量擴張、安排政府投資時，更加注重抓好結構調整和項目質量

政府實施的“一攬子”經濟刺激計劃中，擴大內需的首要事項，是以政府投資實施總量擴張，“四萬億元”投資陸續(xù)具體化到各個建設項目上，其中以1.18萬億元中央財政資金拉動銀行、地方、企業(yè)等的配套資金。在這種總量擴張的同時，極為需要精心把握結構優(yōu)化調整的導向，把基礎設施、災后重建、農村建設、安居工程、生態(tài)保護、自主創(chuàng)新和教文衛(wèi)七大方向上的各個項目選擇好，其中突出的要點，在保民生、培育新的經濟增長點（如新能源）和努力拉動社會、民間投資之外，還應把調結構、促轉變放在更突出位置并貫穿于各個項目，直到落實于對施工質量的保證。這方面相關的應抓住不放的制度保證因素，一是要實行十分嚴格、盡可能充分的可行性論證（而非“可批性論證”），切實體現(xiàn)結構優(yōu)化原則；二是要實行從頭到尾的嚴密的全程監(jiān)督和內部、外部的多重審計，防止資金挪用等不良現(xiàn)象；三是要實行規(guī)范、到位的工程監(jiān)理，保證項目質量，防止出現(xiàn)“豆腐渣”工程。根據中國上一輪積極財政政策實施中的經驗和教訓，應通過檢查巡視工作等方式對各地已開工和擬開工的政府投資，和拉動社會資金的“拼盤”投資項目，作審計檢查和必要指導，及時發(fā)現(xiàn)可能的偏差，防患于未然。

（二）在加大財政公共支出和補助力度時，更加注重抓好機制轉換

政策擴張期，對于三農、社會保障、社會事業(yè)、研發(fā)創(chuàng)新等方面的公共財政支出和補助，是重要的政策工具，加大其力度是客觀要求。但加大力度并非是相關工作中的惟一要領，另一個相伴隨的、不可忽視的要領，就是努力實行支出、補貼中的機制轉換，以力求提高資金使用效益和提升政策的績效。實踐證明，機制不同，政策的效應與績效會大相徑庭。比如，中國政府有關“三農”的各種支持項目和支持資金，名目已甚多，但使用中還帶有“撒胡椒面”的特征，所以應當鼓勵地方積極探索統(tǒng)籌協(xié)調、適當整合使用這些資金的新機制----在一些地方的實踐中，這已表現(xiàn)出較好的效果，值得進一步總結經驗；又如，在不同的地方政府轄區(qū)，亟需根據安居住房和房地產市場的實際情況，制定在本地現(xiàn)發(fā)展階段，落實“住有所居”的政策目標，是應以“補磚頭”還是“補人頭”為側重點使用用政府資金，或兩者如何結合，如何運用有限財力首先托好“廉租房”這個基本住房保障的“底”，如何注重引導和支持“適租房”供給的增加以適應收入“夾心層”和年輕就職者的現(xiàn)實需要，等等，都需要形成可操作的合理化的具體方案，以提高政府實現(xiàn)“安居工程”的資金績效（這方面已有一些較成功的經驗）；再如，財政針對豬肉市場價格波動的調控措施，十分有必要在總結經驗的基礎上，探討不再補貼生產環(huán)節(jié)而是直補城鄉(xiāng)低保人群的新機制、以及實行逆市場周期的庫存吞吐“平準”方案；在基礎研發(fā)環(huán)節(jié)的財政支持方面，也應加大促進實驗室、大型實驗設備實行資源共享、整合運用的機制建設。這些是推進公共財政建設、優(yōu)化宏觀調控的內在的要求，也是中國經濟社會轉軌中不可回避的制度、機制建設問題。

（三）在提升債務規(guī)模、用好債務資金時，更加注重抓好改革創(chuàng)新和風險防范

政策擴張期帶來了國債和地方債規(guī)模的明顯上升，除較規(guī)范的長期建設國債和2000億元地方債之外，近期還出現(xiàn)了媒體所稱的“地方政府融資的狂歡節(jié)”，各種融資平臺“遍地開花”、不少新的融資工具（規(guī)范程度往往并不高）也被創(chuàng)造出來。地方舉債融資的規(guī)模正在迅速擴大，并引起了各有關方面的高度重視，也引起了不同意見的爭議。

中國地方政府融資的發(fā)展，在市場經濟和分稅分級財政體制模式下，有其必然性，2009年又加上了“四萬億元”項目配套資金的強大需求，對其做出簡單禁止是行不通的，所以大思路上應回歸大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，疏堵結合，重堵更重疏，關鍵是因勢利導，尋求以制度建設實現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。

在這個方面需要“治存量，開前門、關后門、修圍墻”，打造一套可控風險和可持續(xù)的地方“陽光融資”的制度和法紀。政策擴張期，對此既是挑戰(zhàn)，又提供了機遇。按照公共財政建設和“依法理財、民主理財、科學理財”的要求，地方政府融資應當是有透明度的、受法紀約束的、依托于制度規(guī)范和受公眾監(jiān)督的。相關制度、法紀的打造，當然在中國需要漸進，而當務之急，一是應強化國家綜合部門自上而下對各地融資規(guī)模的監(jiān)督、指導、協(xié)調；二是應強化地方各級人大、政協(xié)對政府融資的審批與制約；三是應強化金融市場監(jiān)管部門、審計部門對于政府融資活動的監(jiān)控、審計；四是應提倡、鼓勵地方政府融資主體內部的自律和加強管理，總結經驗教訓，在開拓創(chuàng)新中防患于未然。相關的制度內容，可先形成一些粗線條的文本，再于動態(tài)中不斷完善、細化。地方政府融資無如制度、紀律的有效約束，必然會在分散狀態(tài)和不透明狀態(tài)下積累公共風險，一旦積累到被觸發(fā)的局面，就會是危機的局面，“救火”的代價損失將是巨大的。惟一的正確方向，應是走向透明化、法紀化的“陽光融資”。這方面我們還有大量的工作要做，還需堅持不懈地推進相關的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。

三、關于財政刺激政策的退出問題

得力于一攬子經濟刺激方案的實施，國內經濟已呈現(xiàn)“雙升一穩(wěn)”（投資大幅回升、工業(yè)強勁反彈回升、消費穩(wěn)定增長）的良好勢頭。國家統(tǒng)計局的數據顯示，居民消費價格指數（CPI）自去年11月份同比漲幅由負轉正之后，12月上漲1.9%，較11月0.6%的漲幅明顯加快，今年2月已上升到2.7%。工業(yè)品出廠價格（PPI）去年12月在各方預期之內如期轉正，上漲1.7%。這一方面意味著經濟觸底之后已經過反彈走向全面回升，另一方面需要我們要高度關注通脹預期。從外部環(huán)境看，2010年全球經濟復蘇力度似比一般預期更為強勁，國際貨幣基金組織（IMF）預測，世界經濟2010年和2011年增幅將分別達到3.9%和4.3%，中國增幅為10%和9.7%。經濟復蘇和通脹預期的加強，使得積極財政政策的退出問題開始成為關注的焦點。退出策略不僅涉及到退出時機、節(jié)奏的把握，而且涉及到退出機制、工具的選擇，更涉及到我國與世界其他主要經濟體之間政策的協(xié)調與博弈，在全球經濟復蘇還存在不確定性，經濟內生增長乏力之時，財政刺激政策退出面臨諸多復雜問題，需要審慎處理、全面把握。

（一）退出機制的選擇

選擇適當的“退出機制”，不僅事關本輪經濟刺激政策“功成身退”的必要歸宿，也密切聯(lián)系著解決國內結構性問題和加快發(fā)展方式轉變。所謂的退出機制，一般是指對由政府主導的、專門旨在抵御金融危機和緩解其不良結果的特殊經濟刺激政策的放棄。一般來說，各國政府宏觀調控的“三大法寶”，無非是財政政策、貨幣政策和道義勸說（政府首腦、央行行長等或勸說或威脅或暗示以求引導）。特殊的刺激政策則主要表現(xiàn)為三種形式：大規(guī)模財政投資、支出；減稅；向銀行注資。就中國而言，與此框架無大異。特殊的經濟刺激政策勢必要具體化為積極財政政策和寬松貨幣政策配合使用中，在未來作合理的動態(tài)調整、適時退出。

當前，中國貨幣政策在2010年內的優(yōu)化調整，可認為是大框架不變前提下向“適當從緊”單一方向的適當回調，而財政政策在本年度內至少不會在總量上簡單比照貨幣政策，可看作是擴張框架不變前提下突出重點、優(yōu)化結構、追求績效等方面的努力。而再往后的“退出”調整，很可能是與1998年后應對亞洲金融危機成功之后相仿的“淡出”方式，即低調處理，擴張力度漸降，使社會各方在“不經意”間經歷政府政策“退出”的過程。

中國積極財政政策的退出機制可著重考慮三個方面：相對于GDP的增長速度控制國債規(guī)模和逐步縮小財政赤字；引導和鼓勵民間投資，促進經濟恢復自主增長；合理掌握對不同產業(yè)、產能和不同政策工具區(qū)別對待的取向。

1.比照GDP規(guī)模與增速，控制國債發(fā)行相對規(guī)模和赤字率，優(yōu)化國債發(fā)行結構和資金使用結構。

2010年在繼續(xù)執(zhí)行積極的財政政策的同時，國債發(fā)行規(guī)模不可能按急速剎車方式處理，比照GDP規(guī)模與增速，國債發(fā)行規(guī)模要配合赤字率繼續(xù)控制在3%以下的要求，并注重國債結構優(yōu)化。從相對數看，2010年相仿的水平，絕對數則將超過1萬億元，預計中央的地方債券也仍和2009年一樣，約在2000億元左右。從結構看，對于長期建設國債可按實際需要適當減發(fā)，而對于流動性較強的中短期國債要重點發(fā)展，并要按市場的要求，適時調整利率、期限、結構以及付息方式，完善國債對財政政策的支撐功能。國債所籌資金的投資方向和重點，2010年是首先支持已開工項目的續(xù)建，嚴格控制新項目建設，并做好監(jiān)理工作。

2．積極引導和鼓勵民間投資與居民消費，促進經濟恢復內生性、自主性增長。

目前看，中國經濟還主要是表現(xiàn)為政策推動的經濟回升。要使經濟進一步順利、穩(wěn)定發(fā)展，只有政府擴大公共投資是遠遠不夠的，還應出臺多種措施力求“四兩撥千斤”地擴大社會投資，拉動民間資本跟進，引導和鼓勵企業(yè)投資，以及居民消費。如果民間投資遲遲不能跟進，公眾消費疲弱不振，那么就會嚴重影響未來經濟發(fā)展的可持續(xù)性。財政政策的退出操作，應當是在民間投資和居民消費可支撐經濟運行基本態(tài)勢曲線形成穩(wěn)定的“拐點”之后。

中央經濟工作會議明確提出，增強非公有制經濟和小企業(yè)的活力和競爭力，放寬市場準入，保護民間投資合法權益。財政政策應在以下幾方面做出努力：一是進一步拓寬社會投資的領域和渠道，充分利用應對金融危機的時機對社會資本投資給予國民待遇，除法律特別規(guī)定的之外，應允許社會資本以參股等方式進入金融、鐵路、公路、航空、電信、電力以及城市供水等多個行業(yè)。二是通過稅收、財政貼息、政府采購、信用擔保等政策扶持中小企業(yè)。對規(guī)模較小的企業(yè)，做好所得稅征收按優(yōu)惠方案處理的貫徹落實。清理行政事業(yè)性收費，切實減輕企業(yè)負擔。加大中小企業(yè)發(fā)展專項資金規(guī)模和支持范圍，向受國際金融危機影響比較大的輕紡等行業(yè)的出口企業(yè)、科技企業(yè)和地震災區(qū)的中小企業(yè)傾斜。政府采購也應適當向中小企業(yè)傾斜。三是支持發(fā)展專為中小企業(yè)服務的金融機構，為解決中小企業(yè)融資難問題提供便利快捷的政策性金融服務。此外，應考慮通過發(fā)展規(guī)范的地方融資平臺，以市場化方式融資，吸引銀行放貸和民間資本跟進，把短期政策調控與利用社會資金與民間資本的長期機制構建兩方面的要求較好結合。

在消費方面，提高居民收入、扶助低收入階層、發(fā)展社會保障體系和以消除居民“后顧之憂”減少“預防性儲蓄”等方面的一系列措施，都應切實貫徹，細化優(yōu)化相關方案和加強相關管理。

3．合理掌握對不同產業(yè)、產能和不同政策工具區(qū)別對待的取向。一般理解的“退出”，在政府刺激力度上是單向調減的，但考慮到中國經濟運行中顯著存在的結構問題，在退出中有必要適當加入針對不同產業(yè)、不同性質產能的區(qū)別對待的處理，比如對一般傳統(tǒng)產業(yè)的刺激力度，可以順向調減，乃至多減，而對有優(yōu)化結構作用的新興產業(yè)、事關全局增長后勁有必要加強的支柱產業(yè)，以及那些具有強烈技術改造、升級換代需要與空間的門類和領域，則可以實施不減的處理，甚至適當給予更多資金與優(yōu)惠政策以幫助其擴張的處理。這有益于加快結構調整與發(fā)展方式轉變。再者，與中國正處于體制轉軌、深化改革過程之中有關，不同政策工具的制度相關性和區(qū)別對待，也值得注意。比較直接、行政色彩較重的政府干預政策工具，可隨總體刺激力度的調低而順向調減、乃至多減一些，比如，那些一般性擴大政府支出的投資安排，應比較堅決地調減；而那些有條件、有必要更多運用、助其走向健全的經濟杠桿手段，卻可考慮讓其發(fā)揮更多刺激作用，比如結構性減稅的安排。這樣有助于推進制度安排與調控方式的合理化。

（二）退出時機的選擇

積極財政政策的退出時機把握，既要考慮到全球主要經濟體國家退出政策的操作對我們的聯(lián)動效應，更要考慮國內經濟企穩(wěn)回升后，何時出現(xiàn)、是否穩(wěn)定形成經濟周期中階段轉換的拐點。從中國過去的經驗，特別是上世紀90年代以來的經驗看，經濟由高漲階段進入低迷階段再重回高漲階段的轉換，一般都要間隔數年，是一個由經濟下跌和宏觀擴張政策啟動開始，經歷觸底－－企穩(wěn)回升－－鞏固回升態(tài)勢－－企業(yè)預期再次普遍向好和自主投資強有力回升而完成的過程，關鍵是何時市場的內生動力已可以不再依靠擴張性政策而把經濟運行穩(wěn)定在潛在經濟增長率的區(qū)間。從中國的相關宏觀、微觀數據看，至少2010年，擴張性的積極財政政策還未到退出的時機。

世界銀行預測局局長漢斯·蒂莫指出，假如刺激措施退出過快，經濟復蘇就可能陷于停滯，雖然出現(xiàn)二次衰退的可能性并不大，但有些國家可能出現(xiàn)一個季度以上的負增長；假如刺激措施撤出得不夠快，在財政政策方面將對私營部門投資產生擠出效應并導致通脹，全球失衡的重現(xiàn)將會迫使各國央行突然收緊政策，從而導致二次衰退?？梢哉f目前全球經濟正處于敏感而脆弱的關鍵時期，如何既能維護當前來之不易的復蘇基礎，又不至于因政策滯后延誤退出時機使通脹局面難以挽回，這將是各國決策者面臨的考驗。從目前情況看，發(fā)達國家的經濟自主性增長仍然乏力，主要經濟體國家的企業(yè)生產和個人消費支出短時間內很難有效恢復，特別是美國、歐盟、日本失業(yè)率連創(chuàng)十幾年來的新高，這將使得私人需求的復蘇持續(xù)低迷，因此發(fā)達經濟體很可能在2010年僅僅回歸低增長，這意味著不排除“雙底衰退”的風險。這也是各國對寬松政策不能輕易退出的顧慮所在。甚至有前量子基金合伙人、著名投資人吉姆·羅杰斯于今年2月間預測，緣于各國政府此前的刺激政策，全球經濟的惡化狀況在“表象反彈”短暫停歇之后，將出現(xiàn)更為嚴重的“二次衰退”，其時間可能在2010年晚些時候或2011年，屆時情況將比2008年爆發(fā)金融危機時更為嚴重。最近一段時間，歐元區(qū)的主權債務危機有愈演愈烈之勢，引起廣泛關注，在其暴露了歐元區(qū)各國之間利益取向協(xié)調機制的脆弱和歐元、歐盟發(fā)展前景方面的潛在風險的同時，也對中國未來一段時間宏觀經濟政策的走向帶來了更多的審慎要求。中國經濟雖目前已進入全面回升，但結構性問題依然嚴重；通貨膨脹雖總體仍只是預期，尚未成為現(xiàn)實，但CPI的年度上漲大局已定，如本年還屬柔和，更具“殺傷力”的上漲壓力則不排除可能出現(xiàn)于2011年；但萬一歐元區(qū)出現(xiàn)較大的下滑型動蕩并嚴重影響世界經濟，中國也不可能獨善其身，通脹壓力也不是不可能像2008年下半年那樣陡然轉為通縮壓力的。因此，綜合權衡各種預測和各主要相關要素，動態(tài)跟蹤和及時判斷經濟上升曲線何時將進入一個新的高漲階段，以全球視野把握中國經濟達到經濟內生穩(wěn)步向上狀態(tài)的拐點，便是政策退出時機選擇的關鍵所在。

（三）財政刺激政策退出的國際協(xié)調

在應對國際金融危機、實施經濟刺激政策過程中，中國與歐美等主要經濟體加強了交流溝通與協(xié)作，在刺激政策退出問題上，必然也要充分考慮國際協(xié)調機制。從國際環(huán)境看，與主要經濟體的政府實施救市計劃具有較高的溢出效果相仿，如果政策退出在時間或節(jié)奏上各國間大相徑庭，就難免在一定程度上影響其他國家的如愿復蘇，增加額外的退出成本；如果一國選擇率先退出，而他國仍將維持或加大刺激力度，那么該國的退出計劃也很難獲得理想成效。因此，需要加強全球多邊的協(xié)同合作和政策的協(xié)調一致，相互協(xié)調的退出政策有助于保證各國公共財政的穩(wěn)定性和持續(xù)性，能夠更好地防范各國之間的政策博弈產生被扭曲的、負面的連鎖式反應。

金融危機后，各國政府都將利率水準降至歷史低點并斥巨資救助銀行系統(tǒng)，導致大量流動性釋放。金融危機后，各貨幣當局開始考慮回收流動性。但在全球流動性過剩風險初現(xiàn)和全球經濟復蘇前景仍然堪憂的雙重不確定之間，要恰當把握“退出”的方式和時機以及做好國際協(xié)調，顯然并不容易。聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等已經不斷發(fā)出警告，如果各國政府不能合理掌握退出的時機、退出的方式、退出的規(guī)模，并不排除二次衰退的可能。索羅斯在達沃斯論壇上直言反對各國政府過早采取“退出政策”，認為當前開始削減政府開支還為時尚早，有可能會導致一次“雙底衰退”，指出“由于經濟衰退的調整過程尚未結束，當前仍有必要增加額外的刺激政策”，雖然會面臨政治壓力，但提高政府赤字還有“足夠的空間”。