導(dǎo)語：關(guān)于財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金問題的幾點(diǎn)思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2007年建立的中央財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，在當(dāng)前的財(cái)政體制下，對(duì)穩(wěn)定中央預(yù)算，規(guī)范超收收入管理，會(huì)起到一定的作用，但連續(xù)大幅超收并非財(cái)政運(yùn)行的常態(tài)，要從根本上解決財(cái)政超收問題，必須進(jìn)一步改進(jìn)和完善預(yù)算管理。

一、當(dāng)前建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是必要的

在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的基礎(chǔ)上，近年來全國財(cái)政收入增加較多，增速較快。2000－2006年，全國財(cái)政收入年均增長19.7％，其中，2006年達(dá)3.94萬億元，比上年增收7723.9億元，同比增長24.4％（決算數(shù)字）。2007年上半年，全國財(cái)政收入繼續(xù)保持較快增長，總額突破2.6萬億元，同比增長30.6％。由于近幾年全國財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了預(yù)算，造成財(cái)政超收[1]較多。從2000-2006年的情況看，超收幅度[2]在5％-11％左右，超收額在1000－3000億元左右。其中，從2003年到2006年，中央財(cái)政年均超收2000多億元（未扣除出口退稅歷史陳欠），并呈上升態(tài)勢(shì)。

資料來源：歷年預(yù)決算報(bào)告

財(cái)政超收是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的反映，本是件好事，也是過去多年追求的一個(gè)目標(biāo)，但任何事物的發(fā)展變化都有個(gè)“度”，超過“度”的范圍就另當(dāng)別論了。大量超收的存在不僅影響當(dāng)年預(yù)算平衡和沖擊預(yù)算執(zhí)行，超收資金使用和管理方面的問題也比較突出。特別是，與國際上普遍實(shí)行的“審批制”不同，目前我國對(duì)超收資金的使用和分配實(shí)行的是“通報(bào)制”和“報(bào)告制”[3]，超收資金分配和使用中存在相當(dāng)?shù)男姓杂刹昧靠臻g，超收容易直接轉(zhuǎn)化為超支，既影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，也使這部分資金實(shí)際上游離于預(yù)算審查監(jiān)督之外。從前幾年超收收入的使用情況看，每年上千億元的超收資金基本上全部用于追加支出，缺少人大的預(yù)算審批和監(jiān)督機(jī)制，也在客觀上形成了對(duì)預(yù)算執(zhí)行中追加支出的預(yù)期，強(qiáng)化了部門依賴年底超收解決問題的意識(shí)，扭曲了預(yù)算的功能。這些問題引起了有關(guān)方面的普遍關(guān)注和頗多議論，也成為每年全國和地方“兩會(huì)”的熱點(diǎn)話題之一，許多全國人大代表和專家學(xué)者要求加強(qiáng)超收收入監(jiān)督管理的呼聲很高。

在這樣的背景下，建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是可行的，至少可以在更成熟、更完善的預(yù)算體制和機(jī)制形成之前，在一定程度上為部分解決超收問題提供一個(gè)通道。由于可以調(diào)用該項(xiàng)基金來填補(bǔ)未來可能出現(xiàn)的收入缺口，因而在編制收入預(yù)算時(shí)，可以減少顧慮，適當(dāng)提高收入增長幅度，有利于減少財(cái)政超收的規(guī)模。另一方面，通過建立基金將部分超收暫時(shí)“儲(chǔ)備”起來，而不是在當(dāng)年用于平衡預(yù)算后花光用盡，可以防止產(chǎn)生一些諸如年底突擊花錢等行為，也可以為應(yīng)對(duì)不時(shí)之需提供某種類似救濟(jì)和保險(xiǎn)的機(jī)制。同時(shí)，將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金納入預(yù)算管理，可以加強(qiáng)對(duì)部分超收資金的預(yù)算監(jiān)督和源頭控制。一部分超收資金進(jìn)入“蓄水池”，還可以為運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，建立起一個(gè)相機(jī)抉擇的操作平臺(tái)，對(duì)于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)也具有積極作用。

二、國外的一些做法和經(jīng)驗(yàn)可資參考

據(jù)不完全資料，到目前為止至少有18個(gè)國家或地區(qū)設(shè)立了不同類型的基金，來實(shí)現(xiàn)財(cái)政的長期平衡和可持續(xù)發(fā)展。大體可分為三種類型：一類是新加坡、愛沙尼亞、南非、香港、美國的阿拉斯加等國家和地區(qū)設(shè)立的一般預(yù)算儲(chǔ)備基金，主要來源是政府預(yù)算年度盈余的積累以及非正常因素形成的超收收入，目的是用于平衡在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)的政府預(yù)算。另一類是俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、科威特、尼日利亞、挪威、智利等國家設(shè)立的穩(wěn)定型基金，目的是保持政府預(yù)算的長期穩(wěn)定。第三類是科威特、阿曼、基里巴斯、巴布亞－新幾內(nèi)亞以及美國和加拿大的有關(guān)州（?。┑仍O(shè)立的儲(chǔ)蓄型后代基金，目的是保障子孫后代在將來資源枯竭以后能夠“有飯吃”。

需要說明的是，后兩類基金的設(shè)立，主要是因?yàn)樵诰哂匈Y源型財(cái)政[4]特征的國家或地區(qū)，其某種或幾種資源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（如石油、天然氣、銅礦、磷肥等）以及資源產(chǎn)品市場價(jià)格變化對(duì)財(cái)政收入影響很大，因而需要將資源豐產(chǎn)期以及資源產(chǎn)品價(jià)格上升期形成的“超額”收入積累起來，以保障未來（包括子孫后代）的支出需要。而且，在這兩類基金中，有一部分兼具穩(wěn)定預(yù)算和保障后代子孫的雙重功能。例如，伊朗的石油穩(wěn)定基金、基里巴斯的收入平衡儲(chǔ)備基金、加拿大艾伯塔省的伯塔遺產(chǎn)儲(chǔ)蓄信托基金等。從趨勢(shì)上看，一些原本用于平衡預(yù)算目的的基金，也越來越多地被賦予或增加保障后代的功能。如，俄羅斯計(jì)劃從2008年起，將其聯(lián)邦預(yù)算穩(wěn)定基金改造為“儲(chǔ)備基金”和“下一代基金”；委內(nèi)瑞拉1999年通過立法對(duì)其上年設(shè)立的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定基金進(jìn)行了修訂，主要用于保障后代目標(biāo)。因此，這些國家和地區(qū)設(shè)立的財(cái)政穩(wěn)定類基金，與我國目前建立的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在設(shè)立動(dòng)因、目標(biāo)定位、資金來源等方面不盡相同，但其在基金管理方面的一些規(guī)范化的做法和管理經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。

粗略地加以歸納，上述國家和地區(qū)在基金的管理和運(yùn)作方面大體有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：第一，基金的設(shè)立由法律予以規(guī)范。如，俄羅斯于2003年12月23日正式頒布第184號(hào)聯(lián)邦法律（該法律以第13.1章的形式補(bǔ)充進(jìn)《俄羅斯預(yù)算法典》），規(guī)定自2004年起設(shè)立聯(lián)邦預(yù)算穩(wěn)定基金，其收支計(jì)劃及其使用方向和使用額度均由每個(gè)財(cái)政年度的聯(lián)邦預(yù)算法確定。挪威于1990年建立石油基金，同年頒布了《石油基金法》，1996年又制定了《石油基金管理?xiàng)l例》。通過這些法律，基金性質(zhì)和目標(biāo)定位都比較明確。第二，基金有確定的收入來源。一是來源于主要資源性產(chǎn)品銷售價(jià)格超過基準(zhǔn)價(jià)格形成的超額收入。如，阿曼規(guī)定，當(dāng)石油價(jià)格在每桶15至17美元之間時(shí)，每桶兩美元的收入注入“國家儲(chǔ)備基金”。俄羅斯規(guī)定，在實(shí)際原油價(jià)格（“尤拉爾斯”原油實(shí)際價(jià)格）超過每桶20美元或每噸146美元的固定價(jià)格時(shí)，將超額稅收收入計(jì)提存入預(yù)算穩(wěn)定基金。二是來源于主打產(chǎn)品銷售收入的一定比例。如，尼日利亞規(guī)定，按每升5.3那拉（當(dāng)?shù)刎泿艈挝唬脑搰弯N售收入中提取“特別石油信托基金”。三是部分地來源于政府預(yù)算盈余。如，挪威將因油價(jià)上漲而形成的“額外”石油收入及預(yù)算盈余計(jì)提進(jìn)入國家石油基金，最高時(shí)從預(yù)算中拿出的資金達(dá)到當(dāng)年GDP的6%。第三，基金支出有明確的規(guī)則。有些國家允許基金在某些條件下向財(cái)政提供補(bǔ)貼用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字（如挪威、阿曼等），也有些國家要求投資于基礎(chǔ)設(shè)施（如科威特、阿曼、尼日利亞等）?？偟目矗@些規(guī)則保證基金不會(huì)成為政府隨意支配的小金庫，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定長期財(cái)政狀況的目的。第四，議會(huì)的審批和監(jiān)督作用比較突出。如，挪威國家石油基金計(jì)提額度由議會(huì)在審查政府年度預(yù)算時(shí)專門批準(zhǔn)，美國阿拉斯加州的憲法預(yù)算儲(chǔ)備基金的規(guī)模和基金支出每年由州議會(huì)確定，俄羅斯聯(lián)邦政府要向議會(huì)報(bào)送有關(guān)穩(wěn)定基金收入進(jìn)款、基金使用和投資情況的季度和年度報(bào)告。

三、要抓緊規(guī)范中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的管理

中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金已于2007年3月份正式建立并運(yùn)行，但迄今為止尚未出臺(tái)管理辦法。要借鑒國外建立基金過程中的經(jīng)驗(yàn)，抓緊并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)基金的規(guī)范管理和使用約束。

首先，要明確預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的目標(biāo)定位。在研究討論該基金的設(shè)立時(shí)，有關(guān)部門曾提出其屬于政府專用基金性質(zhì)。而根據(jù)《政府性基金預(yù)算管理辦法》的規(guī)定，通常意義上的政府性基金是有專門資金來源和具有專項(xiàng)用途的，并且在預(yù)算上是按照收入與支出一一對(duì)應(yīng)的原則單獨(dú)編列，自求平衡。由此可以看出，用超收收入建立起來的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，應(yīng)當(dāng)屬于一般預(yù)算，因而應(yīng)定位于財(cái)政平衡之目的。

其次，基金的運(yùn)作要建立在法制的基礎(chǔ)之上。抓緊制定辦法，至少應(yīng)以國務(wù)院行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式，對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的性質(zhì)、收支規(guī)則、審批程序、監(jiān)督管理等問題，形成一個(gè)規(guī)范化的制度安排，然后由財(cái)政部門依據(jù)規(guī)定的辦法實(shí)施具體管理，以保證該基金不受臨時(shí)性支出的影響，確保用于財(cái)政平衡目標(biāo)。要明確基金提取的條件，或者說財(cái)政超收達(dá)到多大規(guī)模時(shí)，可以調(diào)用年度預(yù)算收入注入該基金?？紤]到每年的財(cái)政超收規(guī)模不可能是固定的額度，應(yīng)明確一個(gè)可以調(diào)用的相對(duì)比例。也就是說，基金收入來源的確定應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為提高基金使用的效果，防止亂花錢和抑制支出擴(kuò)張的沖動(dòng)，要明確規(guī)定基金的使用方向和支出范圍，否則基金的性質(zhì)與預(yù)備費(fèi)很難區(qū)分。

第三，基金的提取和使用要納入人大審查監(jiān)督。提取基金時(shí)要編制基金收入預(yù)算，使用基金時(shí)要編制支出預(yù)算，同時(shí)要相應(yīng)調(diào)整年度預(yù)算盤子，報(bào)人大批準(zhǔn)后實(shí)施，其決算也同樣應(yīng)向人大報(bào)告。

應(yīng)當(dāng)指出的是，除資源型財(cái)政特征十分明顯的一些地方可以考慮建立類似基金之外，其他地方政府特別是市級(jí)以下地方政府是否設(shè)立該項(xiàng)基金，應(yīng)根據(jù)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和年度財(cái)政收入完成情況決定。年初預(yù)算要打足，嚴(yán)格禁止在預(yù)算留有硬缺口的情況下設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這應(yīng)作為一項(xiàng)制度明確加以要求，防止一些地方特別是財(cái)政困難的地方不顧財(cái)力盲目設(shè)立。

四、從長期看，根本解決財(cái)政超收問題，必須改進(jìn)和完善預(yù)算管理

預(yù)算的編制和審批是建立在合理的假定和預(yù)期的基礎(chǔ)上的，預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)一定的偏差是正常的，但財(cái)政連續(xù)大量超收，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果連年大幅“偏離”預(yù)算，并非財(cái)政運(yùn)行的常態(tài)。從發(fā)達(dá)國家的情況看，盡管財(cái)政超收可能是不可避免的，但很難找到多年來連續(xù)大量超收、甚至越超越多的例證。一方面，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家預(yù)算管理水平較高，監(jiān)督制衡機(jī)制較為健全，預(yù)算決策時(shí)間長，討論充分，技術(shù)手段也比較先進(jìn)，預(yù)算編制的透明度和準(zhǔn)確性相對(duì)較高。另一方面，發(fā)達(dá)國家的征稅計(jì)劃來自于納稅人和利益集團(tuán)的壓力很大，如果某個(gè)財(cái)政年度超收較多，那么在下個(gè)年度要么減稅，要么增加公共福利支出預(yù)算，超收的空間自然會(huì)被壓縮。

資料來源：美國財(cái)政部網(wǎng)站

從我國的情況看，近年來出現(xiàn)的財(cái)政連續(xù)超收現(xiàn)象有一定的特殊性，既受經(jīng)濟(jì)超常增長和特殊增收因素的影響，也有預(yù)算編制不科學(xué)等方面的原因，更多地可能還是屬于管理不到位的問題。主要是：一是，經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期偏于保守，與實(shí)際結(jié)果出入較大。2003年以來，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新一輪高速增長周期，但有關(guān)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)把握不夠準(zhǔn)確，經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)過于保守，或是有意識(shí)地留有余地，導(dǎo)致國內(nèi)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的實(shí)際增長每年都超過年初計(jì)劃。最近4年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度已經(jīng)達(dá)到10％－11％左右（2006年達(dá)到11.1％），而預(yù)計(jì)的增長率僅為7％和8％左右。財(cái)政是經(jīng)濟(jì)的綜合反映，經(jīng)濟(jì)增長連年超過預(yù)期，自然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政的連年超收。二是，財(cái)政收入預(yù)算安排偏低。考慮到國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、自然災(zāi)害、突發(fā)事件以及其他不能預(yù)見的影響經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)的因素等對(duì)財(cái)政收入的影響，收入預(yù)算的編制通常比較保守，這是預(yù)算出現(xiàn)誤差的原因之一。雖然從應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不確定性的角度看，適當(dāng)“留有余地”也屬不得已而為之，但問題是余地留得過多。目前我國預(yù)算、稅收計(jì)劃盤子主要是根據(jù)國內(nèi)生產(chǎn)總值預(yù)期目標(biāo)確定的。1998年以來，財(cái)政收入計(jì)劃增幅以及同其協(xié)調(diào)安排的稅收收入計(jì)劃增幅按照略高于國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅的原則來安排，歷年財(cái)政收入增幅平均值大約略高于國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅2－4個(gè)百分點(diǎn)。如2005年和2006年，國內(nèi)生產(chǎn)總值的計(jì)劃增幅均為8％左右，據(jù)此測(cè)定的預(yù)算收入增幅為11％和12％。而據(jù)專家研究測(cè)算，在保持目前財(cái)政赤字和國債規(guī)模不出現(xiàn)大的突破的情況下，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長對(duì)財(cái)政收入增長的彈性系數(shù)[5]大約為1：2。照此推算，2005年和2006年，即使以國內(nèi)生產(chǎn)總值預(yù)期增長目標(biāo)（8％）為基礎(chǔ)，預(yù)算收入增幅應(yīng)為16%左右[6]。由此可以看出，預(yù)算收入增幅的確定是留有增長空間的。再考慮到國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度本來就比實(shí)際增幅低2－3個(gè)百分點(diǎn)左右，大量超收自然就不可避免了。三是，存在一些一次性、政策性和超常規(guī)增收因素。主要有：1999年和2000年，由于嚴(yán)厲打擊走私，進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅增加較多；2002年，實(shí)施所得稅分享改革，2001年地方為做大收入基數(shù)，收入增幅較高；2005年、2006年幾大國有商業(yè)銀行實(shí)施股份制改造后，經(jīng)營效益明顯提高進(jìn)而上繳稅收增加；2000－2005年實(shí)行了“收支兩條線”管理改革，帶來其他收入相應(yīng)增加；2006年開征石油特別收益金，當(dāng)年征收372億元；等等。四是，近年來稅收征管效率明顯提高。據(jù)專家測(cè)算，從1994年到2003年，我國的稅收征收率提升了20個(gè)百分點(diǎn)左右。其中，增值稅的征收率在1994年－2004年的10年間提高了35個(gè)百分點(diǎn)左右。

基于以上分析，可以認(rèn)為，隨著我國經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和預(yù)算編制水平的提高、非正常性增收因素的減弱甚至消失以及稅收征收率的相對(duì)穩(wěn)定，大量超收會(huì)有一個(gè)逐漸遞減的過程，從長期看是不應(yīng)該持續(xù)下去的。因而，基于超收形成的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，只能作為在特殊時(shí)期應(yīng)對(duì)超收問題的一種過渡性措施，實(shí)難作為一項(xiàng)長期的制度安排而固定下來。從中長期看，要從根本上解決財(cái)政超收問題，必須著眼于提高預(yù)算的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，著力解決預(yù)算管理中的一些體制性和機(jī)制性問題：

第一，改進(jìn)預(yù)算編制管理，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。財(cái)政超收首先反映出預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確，既有財(cái)政收入預(yù)測(cè)不科學(xué)的問題，也有上述分析的偏于保守的問題。目前，對(duì)收入預(yù)測(cè)的重視程度還不夠，基本上還是采用基數(shù)加增長的粗放預(yù)測(cè)方法，沒有形成一套完善的指標(biāo)體系和科學(xué)的預(yù)測(cè)方法。近年來收入預(yù)算指標(biāo)安排偏低，預(yù)測(cè)結(jié)果與現(xiàn)實(shí)的偏差較大，2001年、2004年、2006年的預(yù)算安排增幅與實(shí)際增幅的差距都在10%以上，這是造成目前我國預(yù)算編制質(zhì)量不高、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范的重要原因之一。為此，要改進(jìn)收入預(yù)測(cè)方法和技術(shù)，應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政部門與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃部門和收入征管部門的協(xié)商和溝通機(jī)制，認(rèn)真研究經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整變化、投資、價(jià)格、匯率等變動(dòng)因素與財(cái)政收入總量和結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，建立和完善有關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，研究探索建立符合我國實(shí)際的收入預(yù)測(cè)模型框架和體系，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)測(cè)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。要改革收入預(yù)測(cè)管理體制，建議在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立或明確收入預(yù)測(cè)的專門機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，合理編制收入預(yù)算盤子，避免有意識(shí)地留有太大的余地，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和收入預(yù)測(cè)結(jié)果，適當(dāng)調(diào)高財(cái)政收入的預(yù)期增長率。同時(shí)，鑒于經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)是收入預(yù)測(cè)的重要參考指標(biāo)，有關(guān)部門在確定國內(nèi)生產(chǎn)總值、進(jìn)出口額等預(yù)期調(diào)控目標(biāo)時(shí)，既要適當(dāng)留有余地以傳遞調(diào)控意圖的同時(shí)，也不能太保守，要堅(jiān)持實(shí)事求是。

第二，完善相關(guān)預(yù)算制度安排，合理使用超收資金。關(guān)于超收資金的使用方向，有以下幾種思路可供選擇：一是，列入下年預(yù)算。原則上，當(dāng)年超收收入應(yīng)當(dāng)列入下年預(yù)算統(tǒng)籌安排使用。當(dāng)年確需安排使用的，須編制使用計(jì)劃，并相應(yīng)調(diào)整當(dāng)年預(yù)算，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)。二是，首先用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字，來不及安排支出的可結(jié)轉(zhuǎn)下年預(yù)算支出。從國際經(jīng)驗(yàn)看，國外的超收主要是用于彌補(bǔ)赤字。近些年來，中央財(cái)政赤字居高不下。特別是1998年以來財(cái)政赤字增加較多[7]。問題是，在2005年、2006年財(cái)政收入分別增收5253億元、7081億元和超收2394億元、3307億元的情況下，中央財(cái)政赤字雖然有所減少，但仍然分別達(dá)到3000億元和2750億元。2007年中央財(cái)政安排預(yù)算赤字2450億元。在當(dāng)前流動(dòng)性過剩，經(jīng)濟(jì)增長存在由偏快轉(zhuǎn)向過熱風(fēng)險(xiǎn)的情況下，如果繼續(xù)保持較高的赤字規(guī)模，無疑會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)過快增長?！度珖舜蟪Ｎ瘯?huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》規(guī)定，“中央預(yù)算超收收入可以用于彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字和其他必要的支出”。因此，超收收入應(yīng)首先考慮用于沖減赤字，這樣既可以減少預(yù)算赤字，減少國債利息支出，又可以為未來經(jīng)濟(jì)增長可能出現(xiàn)的減速預(yù)留出更大的赤字空間。三是，增加預(yù)備費(fèi)。預(yù)備費(fèi)是最常見的應(yīng)急手段。預(yù)算法規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支”。目前，中央預(yù)備費(fèi)僅150億元左右，與法律規(guī)定的3％的上限相比，可增加的空間很大。超收收入的一部分可以用于增加預(yù)備費(fèi)，并強(qiáng)化其穩(wěn)定功能。四是，補(bǔ)充社會(huì)保障基金。我國的社會(huì)保障任務(wù)很重，壓力很大，應(yīng)從超收收入中拿出一定規(guī)模的資金注入社會(huì)保障基金，同樣可以實(shí)現(xiàn)類似預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的平衡未來預(yù)算的目標(biāo)。五是，解決公共服務(wù)欠賬問題。近年來，隨著公共財(cái)政體制的建立，財(cái)政公共服務(wù)能力逐步增強(qiáng)，但目前社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、新農(nóng)村建設(shè)、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、消除貧困、建立落后產(chǎn)能退出機(jī)制等方面的支出缺口較大，一些地方的財(cái)政十分困難。在這種情況下如果長期把相當(dāng)規(guī)模的資金沉淀在銀行，財(cái)政資金的使用效率和效益問題也值得商榷。在財(cái)政超收較多的情況下，可以編制超收收入使用預(yù)算，按程序報(bào)批后，重點(diǎn)解決一些公共服務(wù)缺口，或者增加對(duì)困難地區(qū)特別是西部地區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，增加對(duì)基本公共服務(wù)均等化的保障力度。同時(shí)，應(yīng)盡量避免在預(yù)算執(zhí)行過程中出臺(tái)沖擊預(yù)算執(zhí)行的政策。即使出臺(tái)，也應(yīng)盡量放到下一年度再執(zhí)行。

第三，調(diào)整和完善相關(guān)稅收政策。目前以流轉(zhuǎn)稅為主體的間接稅制，是收入導(dǎo)向型的，這也是財(cái)政超收較多的體制動(dòng)因之一[8]。據(jù)推算，目前我國政府儲(chǔ)蓄占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約為6%，而美國、法國、日本分別為-0.9%、0.3%、-2.2%，印度只有1.5%。這種向政府傾斜的收入分配格局，在一定程度上說明目前的稅制過分地有利于政府獲得收入，這樣的稅制是需要調(diào)整的。要利用收入形勢(shì)比較好的有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型，并研究通過稅收減免、稅率調(diào)整、間接稅收優(yōu)惠等途徑，加大對(duì)節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、生態(tài)建設(shè)、企業(yè)自主創(chuàng)新和民生項(xiàng)目等的支持力度。從長遠(yuǎn)來講，應(yīng)將目前以增值稅、營業(yè)稅為主的流轉(zhuǎn)稅制改變?yōu)榱鬓D(zhuǎn)稅和所得稅并重的稅制。

第四，加快預(yù)算法修訂進(jìn)程?，F(xiàn)行預(yù)算法對(duì)超收收入的管理和監(jiān)督問題缺乏具體規(guī)定，對(duì)超收收入的管理和監(jiān)督缺乏法制的約束。對(duì)超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。要通過修改預(yù)算法，對(duì)財(cái)政超收資金的審批、使用和監(jiān)督等明確做出規(guī)定。相應(yīng)地，也需要對(duì)預(yù)算調(diào)整等規(guī)定加以完善。

[1]財(cái)政增收是相對(duì)于上年的實(shí)際收入完成情況而言的，而財(cái)政超收則是相對(duì)當(dāng)年預(yù)算安排而言的。財(cái)政超收＝年度收入決算數(shù)—年度收入預(yù)算數(shù)。

[2]財(cái)政超收幅度＝【（年度收入決算數(shù)—年度收入預(yù)算數(shù)）/年度收入預(yù)算數(shù)】×100％。

[3]根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》：中央預(yù)算執(zhí)行過程中，需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龅模瑧?yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，由國務(wù)院財(cái)政部門及時(shí)向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告。

[4]一般而言，資源型財(cái)政的明顯特征是，來自于資源開發(fā)、加工、出口的稅收在其財(cái)政收入來源中占有重要地位，對(duì)其財(cái)政的長期穩(wěn)定性具有重要影響。

[5]據(jù)專家測(cè)算，過去13年間，占預(yù)算收入90％以上的稅收收入的年均增幅實(shí)際高達(dá)20.13％，幾乎是同期國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增幅（10.14％）的2倍之多。

[6]1994－2006年，財(cái)政收入和稅收收入實(shí)際年均增幅為20%左右。

[7]1999年突破1000億元，2000年突破2000億元，2002年突破3000億元，2003－2006年分別為3198億元、3192億元、3000億元和2750億元。

[8]近年來財(cái)政收入增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國內(nèi)生產(chǎn)總值和居民收入增長速度。1998年至2006年，我國財(cái)政收入年均增長18.1%，而同期國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9.2％，城鎮(zhèn)單位勞動(dòng)報(bào)酬總額年均增長9.9%。