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資金的短缺一直困擾著我國農村經(jīng)濟的發(fā)展。商業(yè)銀行改革后實行自負盈虧的經(jīng)營模式，對風險大、收益小的農村市場失去了興趣，逐漸撤出了設在農村的網(wǎng)點，過度集中于城市。同時，正規(guī)金融機構受法規(guī)局限過多，適用的擔保方式單一，且手續(xù)復雜，多數(shù)農戶、農村中小企業(yè)不能提供有效擔保，金融風險較大，風險、成本與收益不成正比，往往使專業(yè)知識欠缺的農民望而生畏，從而造成了農民“貸款難”與金融機構“難貸款”兩難并存的局面。為此，政府出臺了一系列扶持農村經(jīng)濟發(fā)展的新政策和新舉措，多次提出要加快農村信用體系建設，建立完善的農村信貸擔保體系，在很大程度上解決了擔保品缺乏的問題，以破解其融資難題。

一、我國農村信貸融資擔保的現(xiàn)狀及缺陷

（一）現(xiàn)狀。

在2009中國農村金融論壇上，國務院發(fā)展研究中心黨組成員、農村經(jīng)濟研究部部長韓俊先生發(fā)言指出：中國的農村金融體系離普惠性的金融體系還有很大的距離，我們目前有兩億多農戶，真正可以從正規(guī)金融機構得到信貸服務的大約占到三分之一。近年出版的《中國農村金融調查》的數(shù)據(jù)顯示，目前中國有融入資金需求的農戶大約占到了60.6%，但這些想借錢的農戶有42%以上沒有從正規(guī)的金融機構借到錢，即使從正規(guī)金融機構貸到款的農戶，也有35.6%以上的農戶表示這些貸款不能夠滿足他們的實際需求。截止到2009年6月末，全國新型農村金融機構只有118家（不包括小額貸款公司），全部引入的資本還不到50億元，吸收的存款只有130億元，發(fā)放的農戶貸款55億元。2008年，所有金融機構涉農貸款余額近7萬億元。目前，我國農村的主要融資渠道有五個：一是政策性銀行信貸（如農業(yè)發(fā)展銀行提供的對農村糧棉油收購、加工企業(yè)的信貸業(yè)務）；二是商業(yè)銀行信貸（如農村商業(yè)銀行、中國農業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等的信貸業(yè)務）；三是農村信用社貸款；四是民間高利借貸；五是民間親情借貸。正規(guī)金融融資和非正規(guī)金融融資約各占一半。其中正規(guī)金融機構對農村融資的需求，主要通過以擔保形式提供貸款。農村信貸投放中，涉及農村信貸擔保的主要法律、法規(guī)為《擔保法》、《物權法》、《貸款通則》等。與農村信貸擔保相關的法律還包括《土地管理法》、《農村土地承包法》的有關條款。目前我國農村信貸擔保方式主要為：保證擔保、抵押擔保和質押擔保等。

（二）我國農村信貸融資擔保的主要困境。

1.信貸擔保形式單一。目前，信用貸款和保證貸款占農村信貸的絕大部分，特別是小額信用貸款與聯(lián)保貸款業(yè)務的試點，使信用和保證貸款的比重進一步提高。抵押、質押貸款雖然較信用和保證貸款的風險防御能力高，但由于農村信貸通常額度低、期限短且農村可供抵押物、質押物種類少，故抵押和質押這兩種擔保方式反而使用的頻度較低。

2.信貸擔保物缺乏。農民目前的財產主要有：土地使用權、宅基地使用權、房屋、生產性固定資產和耐用消費品等。但這些財產在構成擔保物的要素上均存在一定缺陷，導致農民因缺乏擔保物而無法獲得金融機構的信貸支持。

3.農村“誠信缺失”造成信用困境。近年來，相當多的供銷、糧食和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制和改革，拖欠、逃廢或變相逃廢、懸空銀行和農村信用社債務，扶貧貸款被擠占、挪用和“視貸款為救濟”的情況相當普遍，導致大量銀行呆壞賬產生。不良的履約制度嚴重影響了信貸資金安全，也限制了銀行信用部門對部分農村地區(qū)和企業(yè)的信貸投入。同時，當前農村尚未建立覆蓋全社會的企業(yè)和個人征信系統(tǒng)，銀行信用部門通過借款人信用對貸款風險作出合理評估還有很多困難，使得農村金融機構提供貸款服務不得不慎重，發(fā)放大額貸款要求有足夠的擔保抵押。

4.信貸擔保實現(xiàn)困難。由于信息不對稱，金融機構對農村、農民及農戶的信用情況、生產生活及農產品等的銷售了解程度不一，貸前評估和貸后管理相對困難。而對抵押物處分、追索的法律缺位，以及擔保物的缺陷，也會帶來借款人違約后，擔保權人對擔保物實際處分和獲得補償?shù)睦щy。另一方面，農村生產受自然因素影響較大，容易因氣候災害、不可抗力等原因，造成生產、經(jīng)營的各類問題，由此帶來的農村信貸風險更加不易控制和彌補。

二、造成我國農村信貸擔?，F(xiàn)實困境的原因分析

造成我國農村信貸擔保困境的主要原因為：農村信貸擔保法律體系不健全、農村信貸擔保物范圍狹窄、農村信用環(huán)境薄弱、信貸風險補償機制不完善等，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）農村信貸擔保法律體系不完善。

目前我國尚無一部完全針對農村信貸的法律，甚至針對農村金融的專門法律也沒有。針對農村金融和農村信貸實施的法律條文，全部散見于其他各種法律、法規(guī)或司法解釋里，如現(xiàn)行的《農業(yè)法》第四十五條對農村金融規(guī)范的原則性規(guī)定、第四十六條對農業(yè)保險的相關規(guī)定，又如現(xiàn)行《擔保法》、《物權法》中對擔保形式的相關規(guī)定等。這些規(guī)定或者過于宏觀、原則，對農村信貸擔保的指導意義不強，或者不具備實際可操作性。分散的法律條文不利于行政管理機構、金融行業(yè)、農戶在制度框架和政策指導下開展農村信貸工作。

（二）農村信貸擔保物范圍狹窄。

“城鄉(xiāng)二元制”的農村產權制度特性決定了農村信貸擔保物與城市相比，存在范圍狹窄、流轉困難、抵押權不易實現(xiàn)的困難，嚴重制約了農村信貸擔保產品的創(chuàng)新。

1.法定信貸擔保物范圍狹窄。我國新出臺的《物權法》與《擔保法》相比，對農村不動產抵押物的范圍有了一定程度的拓展。根據(jù)其各項條款，可以明確的是“集體所有的土地使用權”、“宅基地使用權”“、農村房屋”仍不可用于擔保抵押。這些農民主要擁有的財產如果不能作為抵押物，農民就沒有什么東西可做抵押了。《物權法》中對浮動抵押的規(guī)定，可以看作是對農村信貸擔保產品的一種擴大和認可，但由于缺乏具體擔保物范圍的界定和對擔保物的列舉，實際操作有一定困難。

2.擔保物變現(xiàn)能力差。由于流轉制度的不完善，無論是現(xiàn)行法律已確認可以作為擔保物的農作物、林木，集體建設土地使用權，還是目前法律尚未認可作為擔保物的農村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權等，均不能有效變現(xiàn)。在貸款不能按期償還的前提下，如何使這些擔保物真正起到抵御銀行信貸風險，彌補銀行壞賬損失的作用，目前尚沒有較好的機制和保障。金融機構實際取得這些擔保物的所有權、使用權或經(jīng)營權，均沒有較好的能夠轉化為實際經(jīng)濟利益的途徑和手段，由此造成資不抵債。

3.配套管理落后。配套管理落后主要體現(xiàn)在：農村缺乏與信貸擔保相配套的中介服務機構，特別是缺乏專業(yè)的評估機構，抵押或質押物的價值難以合理界定；農村不動產流轉市場機制不健全、發(fā)展緩慢，農戶私下流轉的情況較多；農村抵押登記管理混亂，缺少明確的管理部門，私下流轉后，未及時辦理相關登記和證件變更手續(xù)的情況多見。

（三）農村信用環(huán)境弱化。

目前，我國農村信用缺失的現(xiàn)象在一定程度上阻礙了金融機構對農村信貸的投放，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.農民信用意識缺乏。部分農民誠實守信意識淡薄，賴債、逃債、廢債現(xiàn)象依然存在。在開展信用評級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分農戶只是把評定“信用戶”當作貸款的一塊“敲門磚”，有的農戶把信用社的貸款看作是政府的救濟款而故意拖欠。有的農戶甚至有錢也不還，認為信用社的錢是公家的，只要拖欠時間一長，到時就可一筆勾銷，信用道德觀念的缺失給農村信用建設帶來較大負面影響。

2.村鎮(zhèn)政府忽視誠信建設。一些村鎮(zhèn)政府通過承貸、介紹、擔保等形式向金融機構借款，之后由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構撤并導致放貸主體或貸款主體發(fā)生變化，同時主動還貸意識差，使一些貸款成了死賬。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取各種手段，以行政手段要求金融機構發(fā)放“政績貸款”，一旦有領導干部調動，很多做了一半的“政績工程”就會引發(fā)貸款風險；或者地方政府從自身利益出發(fā)，默許部分企業(yè)不規(guī)范的破產和改制行為，致使銀行債權難以保全。

（四）農村信貸風險補償機制不完善。

農村產業(yè)及經(jīng)濟實體的特殊性，決定了農村金融較城市金融存在更多的不確定性，風險把控和處置能力更弱，金融機構作為主要的風險承擔者，如沒有較好的風險補償分擔機制，勢必影響、削弱金融機構支農的實力，這也間接成為限制農村信貸擔保發(fā)展的主要原因。

1.農村信貸風險發(fā)生率高。中國的農村信貸風險主要包括自然風險、市場風險、抵押品缺失風險、信息不對稱風險等。一方面，中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，近10年來我國因洪水、臺風、地震等自然災害造成的經(jīng)濟損失每年大約在2000億元左右，2008年的汶川地震直接經(jīng)濟損失達8451億元，其他方面和波及全國的損失更是難以估算。自然風險已成為影響“三農”經(jīng)濟發(fā)展乃至社會穩(wěn)定的重要因素。另一方面，我國農業(yè)生產極度分散，規(guī)?；蜋C械化生產程度低，農作物的生長周期較長，從種植到收獲，市場價格可能發(fā)生很大變化。同時，我國弱小分散的農戶及產品面臨國際農產品的沖擊，市場風險劇增。上述因素都直接或間接導致農村信貸風險的發(fā)生率較高。

2.風險補償機制不到位。2003年開始，我國為推進農村信貸事業(yè)發(fā)展，通過農村信用社改革、實行稅收優(yōu)惠配套、返還營業(yè)稅等額補助等政策，加大了對農村金融機構支持農村信貸事業(yè)的鼓勵和支持。但從實際執(zhí)行的效果來看，由于沒有法律、制度的有效保障，一方面這些惠農政策的普及面尚不廣泛；另一方面，這些政策本身在執(zhí)行過程中也遇到了一些體制、機制上的問題，但沒能得到適時解決，導致部分政策處于停滯狀態(tài)。

3.農業(yè)保險發(fā)展緩慢。中國農業(yè)保險總體投保率低。一方面險種較少、風險較大、成本較高；另一方面農戶也因險種較少、費率較高、理賠手續(xù)復雜、防險意識不強等原因，不愿接受農險業(yè)務。同時，農業(yè)保險保賠金額占損失總額的比例相當?shù)?，近年來我國農業(yè)保險的深度均未達到1%。

三、完善農村信貸融資擔保體系的對策

要解決上述農村信貸的難題，使農村信貸達到惠農的目的，需要突破擔保瓶頸，積極探索新的擔保方式，完善農村信用擔保機制，以促進農村信貸業(yè)務良性發(fā)展。

（一）建立農村信貸擔保法律體系。

要制定專門的《農村信貸法》和《農村信貸擔保法》，前者是以法律形式明確政策性銀行及各商業(yè)銀行的支農職責，規(guī)定各類涉農銀行在尊重市場規(guī)律的前提下，必須將新增存款的一定份額投放在農村，積極擴大農村信貸投放。同時，《農村信貸法》應有一定的制度靈活性，能夠隨農業(yè)生產經(jīng)營活動的變化進行適當補充、調整和解釋，符合不同地區(qū)和不同階段農村經(jīng)濟發(fā)展水平的現(xiàn)實?！掇r村信貸擔保法》則要對農村信貸擔保的多種形式予以確定，明確各種擔保形式的內涵、外延和具體適用情況，要將多種不動產、動產抵押擔保物和質押擔保物以法律的形式納入到擔保物的范圍。應強化擔保債權的優(yōu)先受償權，確保金融機構在借款人不能還貸時，有一定的途徑和方法規(guī)避債權無法實現(xiàn)的風險。應配套出臺《民間融資條例》、《農村政策金融法》、《農業(yè)保險法》、《中小金融機構破產法》、《農村社區(qū)再投資法》等專門法律，從不同的角度規(guī)范村信貸擔保，為農村信貸擔保體系的運行創(chuàng)造一個全面、良好的制度環(huán)境。

（二）擴大農村信貸擔保物范圍。

擴大農村擔保物范圍，必須統(tǒng)籌安排并分步解決：①目前法律允許抵押的荒地使用權或荒地承包經(jīng)營權、林木所有權、鄉(xiāng)村企業(yè)的土地使用權及建筑物所有權、農村車輛包括農用車與農用大型設備所有權，應通過建立初始登記、流轉、抵押登記和辦證制度，使其作為抵押物的權能充分利用。②創(chuàng)新農林畜漁產品預期收益擔保制度，通過農業(yè)保險制度增加預期收益擔保的可操作性，保障農民和抵押權人的權益。③通過法律修訂、法律解釋、或者特許試點等措施，逐步放松對農村抵押物的限制。如根據(jù)地域確定允許抵押的農村住宅房地產范圍;根據(jù)用途允許農村經(jīng)營性房地產抵押;允許通過流轉取得的土地承包經(jīng)營權抵押；對其他方式承包的土地經(jīng)營權抵押，不應再設置村集體同意的條件限制。

（三）積極培育良好的農村信用環(huán)境。

信用環(huán)境是促進金融環(huán)境有序發(fā)展的重要指標，也是實現(xiàn)農村與金融機構雙贏的關鍵因素。在培育良好的農村信用環(huán)境方面，也需要立法支持、制度約束和政府的投入。主要包括以下三個方面。

1.完善農村信用立法。信用立法主要包括三方面內容：一是明確農村信用評級的管理機構、評級方法和評級標準，以較為統(tǒng)一、合理的方式來合理評估農民、農戶和農村中小企業(yè)的信用等級。二是確定信用數(shù)據(jù)的取得渠道、標準和公開使用方式。目前，我國除了現(xiàn)行的《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理辦法》外，缺少其他相應的信用信息披露辦法，很多信用信息無法合理、公開使用，信息資源利用效率低下。三是要立法明確對失信行為的懲戒標準和措施，統(tǒng)一建立失信懲戒機制和市場退出機制，健全行業(yè)自律組織，提高監(jiān)管效率，以此來促進信用活動的有序進行。

2.構建農村信用評級體系。大力推廣信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的評定，將各信用單位和個人名單張榜公示，獎懲分明，并將評定結果與信貸掛鉤。對于信用良好的單位及個人，要實施政策激勵，加大對其貸款、授信、利率等方面的優(yōu)惠力度，使其從中受惠，調動群眾的積極性。同時，也要對信用建設情況及時跟蹤，隨時根據(jù)實際情況取消相關的優(yōu)惠，體現(xiàn)獎懲。

3.形成農村信用體系長效機制。一是地方政府要充分認識農村信用體系建設的重要意義，切實轉變觀念，把農村信用體系建設納入本地區(qū)社會主義新農村建設和和諧社會建設的總體規(guī)劃；二是由政府推動各地方基層職能部門與農村金融機構建立農戶信息共享的長效機制，創(chuàng)設農戶信用信息采集、更新捷徑；三是推進非銀行信息采集工作，不斷豐富信用信息資源，加快農戶信用信息基礎數(shù)據(jù)庫建設，實現(xiàn)信息共享。

（四）完善農村信貸擔保風險補償機制。

信貸擔保風險補償機制的建立是確保農村信貸健康有序發(fā)展的最后一道關口，如果農村信貸擔保風險補償機制完善，各級金融機構就會主動接近農村信貸擔保市場。在現(xiàn)階段，完善農村信貸擔保風險補償機制可從以下幾方面入手。

1.建立農業(yè)風險補償機制。一方面各級政府每年可按適當比例提取資金建立農業(yè)貸款風險補償基金，專門用于涉農貸款的風險補償，以鼓勵銀行金融機構加大對“三農”的信貸支持力度。風險補償基金應集中管理，并區(qū)分涉農貸款損失的原因、程度，給予全部或一定比例的補償。在同等條件下，對涉農貸款風險控制好的金融機構給予優(yōu)先補償或高標準補償獎勵，從而形成金融機構防范涉農貸款風險的正向激勵機制。另一方面，可以實行農村專項債券和基金補償。探索在城市發(fā)行農業(yè)建設債券或建立農業(yè)發(fā)展基金用于農村建設，實行?？顚Ｓ?，實現(xiàn)工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村。還可實行財政貼息補償，對應由國家承擔的因自然災害造成的支農貸款損失和實行基準利率造成的讓利損失，實行財政貼息予以彌補。

2.創(chuàng)新農村信貸擔保體系。首先，適度引入第三方擔保機制。從國外農村信貸擔保實踐和我國部分農村信貸擔保試點中可以發(fā)現(xiàn)，第三方擔保作為農村金融機構和農村經(jīng)濟主體之間的一個橋梁，可以在一定程度上解決農村信貸擔保風險分擔的問題。河南省武陟縣是個農業(yè)大縣，農業(yè)經(jīng)濟潛力很大，截至目前，武陟已成立202個民間農民貸款擔保協(xié)會，其中高標準、規(guī)范化的有23個，涉及14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、136個村，協(xié)會成員1315人，貸款余額6097萬元，協(xié)會成立以來累計為群眾辦理貸款3.98億元，助農增收2645萬元，貸款回收率達100%。農民貸款擔保協(xié)會一邊連接著農民富裕，一邊保護著信用社貸款安全，是一件一舉多贏的好事。其次，發(fā)展多形式農村信貸擔保機構。根據(jù)我國農村不同地區(qū)、不同發(fā)展程度的實際，以不同的組織者和運行方式，發(fā)展多形式的農村信貸擔保機構，有利于區(qū)別化、有效實現(xiàn)對農村信貸風險的分擔和補償。自1993年第一家全國性專業(yè)信用擔保機構———中國經(jīng)濟技術投資擔保有限公司成立以來，我國擔保業(yè)已走過了十余年的發(fā)展歷程。其間，擔保公司的數(shù)量及擔保領域都有了很大的突破，在緩解個人及中小企業(yè)間接融資壓力，為經(jīng)濟活動中的風險管理需求提供專業(yè)化的服務和解決方案等方面發(fā)揮了積極作用，創(chuàng)造了巨大的社會效益。