導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇行政制度的意義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

>> 日本的死刑執(zhí)行公開制度 死刑執(zhí)行臨場(chǎng)監(jiān)督程序的構(gòu)建 論分配正義的制度倫理建構(gòu) 死刑復(fù)核程序的反思與重構(gòu) 類犯罪中死刑立即執(zhí)行與死刑緩期執(zhí)行判決的適用因素研究 實(shí)體正義與程序正義的沖突與平衡 論實(shí)體正義與程序正義的動(dòng)態(tài)平衡 程序正義與中國(guó)的法治之路 人的價(jià)值、法治與程序正義 程序正義的錯(cuò)位與回歸 司法程序的正義與效率 注射死刑：執(zhí)行制度走向文明 關(guān)于我國(guó)死刑停止執(zhí)行程序完善的探討 終身監(jiān)禁型死刑執(zhí)行方式的理解與適用 新刑訴法下死刑復(fù)核程序的發(fā)展與缺憾 論我國(guó)仲裁裁決撤銷程序與不予執(zhí)行制度的沖突與協(xié)調(diào) 淺析破產(chǎn)分配制度與民事執(zhí)行程序構(gòu)造的現(xiàn)狀 經(jīng)濟(jì)倫理與分配正義 關(guān)懷與正義：慈善倫理意蘊(yùn)的現(xiàn)代重構(gòu) 程序正義是實(shí)體正義的保證 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：l.

[2]王進(jìn)進(jìn)，孫琴.略論我國(guó)死刑執(zhí)行中程序人權(quán)的完善問題[J].中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)，1993，（4）.

[3]申君貴，黃俊鈞.論死刑裁判執(zhí)行制度的價(jià)值內(nèi)涵及目標(biāo)[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（3）.

[4]俞貴英.美國(guó)死刑制度研究[M].銀川：寧夏人民出版社，2006年版.

[5]趙秉志.罪行總論問題[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010年版.

[6]T是指命題，R是理由，1-1是指第一命題的第一個(gè)理由。以此類推，R2-1是指第二命題的第一個(gè)理由.

篇2

【關(guān)鍵詞】罰金刑易科；正當(dāng)性；自由刑；公益勞動(dòng)

罰金刑是本世紀(jì)以來(lái)被廣泛運(yùn)用的刑罰方法，它和自由刑并駕齊驅(qū)成為大多數(shù)國(guó)家刑罰結(jié)構(gòu)的中心。它是刑罰輕緩化這一刑事政策的產(chǎn)物，也是刑罰觀念變化的結(jié)果。我國(guó)1997年頒布的新刑法擴(kuò)大了罰金刑的適用范圍，且適用方式、執(zhí)行制度也有很大的變化，這說(shuō)明我國(guó)在逐漸重視罰金刑。然而由于立法的不足，罰金刑的執(zhí)行制度不成體系、不夠完善，使得罰金刑的執(zhí)行難一直困擾著司法界。執(zhí)行難主要表現(xiàn)在判而不繳、錢款難以收歸國(guó)庫(kù)。對(duì)于這一難題，各國(guó)紛紛尋求相應(yīng)對(duì)策。有相當(dāng)多的國(guó)家在其刑事立法中規(guī)定了罰金刑易科制度，如德國(guó)、意大利、澳大利亞、英國(guó)、美國(guó)等。而這一制度，伴隨著罰金刑執(zhí)行難問題的凸現(xiàn)，開始受到理論界和司法界的關(guān)注。

一、罰金刑易科制度考察

所謂罰金刑易科制度，是指在犯罪人不能繳納罰金時(shí)，以其他方法如自由刑、訓(xùn)誡、勞役、公益勞動(dòng)等代替罰金刑。

（一）罰金刑易科制度的類型

根據(jù)國(guó)外的刑事立法例，罰金刑易科制度主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

1、罰金刑易科自由刑，即被判刑人不能繳納罰金時(shí)，可易科徒刑（監(jiān)禁）以代替罰金刑。世界上許多國(guó)家如德國(guó)、泰國(guó)、阿根廷以及英國(guó)、美國(guó)等許多國(guó)家刑法中采取罰金易科剝奪自由制度。

2、罰金刑易科勞役，即對(duì)不能繳納罰金的人易科為不剝奪自由的勞動(dòng)改造。一些反對(duì)罰金易科自由刑的國(guó)家往往規(guī)定罰金刑易科勞役。

3、罰金刑易科公益勞動(dòng)，即被判罰金刑的人不能繳納罰金時(shí)，可易科為不剝奪自由的公益勞動(dòng)，勞動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值收歸國(guó)庫(kù)。

4、罰金刑易科訓(xùn)誡，即以訓(xùn)誡代替罰金的執(zhí)行。如1935年中華民國(guó)刑法第43條規(guī)定，受拘役或罰金之宣告，而犯罪動(dòng)機(jī)在公益或道義上顯可寬恕者，得易以訓(xùn)誡。

二、罰金刑易科制度的必要性和正當(dāng)性分析

（一）我國(guó)罰金刑執(zhí)行制度之不足

我國(guó)刑法規(guī)定了五種罰金刑的執(zhí)行方式：一次繳納、分期繳納、強(qiáng)制繳納、減免繳納和隨時(shí)追繳。其中一次繳納、分期繳納和強(qiáng)制繳納屬于罰金刑執(zhí)行的正常方式，減免繳納和隨時(shí)繳納屬于罰金刑執(zhí)行的救濟(jì)方式。

在正常的繳納方式中，法院可以根據(jù)犯罪人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況決定是一次繳納還是分期繳納。一次繳納是指犯罪人在判決確定的期限內(nèi)一次性將判決所確定的罰金全部繳清。這主要適用于經(jīng)濟(jì)條件較好、有充足受刑能力的犯罪人。對(duì)于具備受刑能力但一次性繳納確有困難的犯罪人可以允許其分期分批繳清。但我國(guó)刑法并未規(guī)定分期繳納的期限，也未說(shuō)明可分多少期次，這大大折抵了分期繳納制度上的優(yōu)勢(shì)，有可能造成久拖不交的狀況。強(qiáng)制繳納是指犯罪人在判決指定的期限屆滿不繳納或不完全繳納時(shí)，人民法院采取的一定的強(qiáng)制措施，迫使其繳納罰金的執(zhí)行方式。強(qiáng)制繳納屬于正常繳納的一種方式。但我國(guó)刑法中并沒有指出法院可以采取哪些具體的強(qiáng)制措施。人民法院在實(shí)踐中往往采取類似民事訴訟法所規(guī)定的強(qiáng)制措施。但是，民事法與刑事法畢竟是有本質(zhì)區(qū)別的，以民事法的規(guī)定適用于刑事法的執(zhí)行，終歸是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

在罰金刑執(zhí)行的救濟(jì)方式中，罰金減免制度是指由于犯罪人遭遇到不能抗拒的災(zāi)禍，繳納罰金確有困難的，法院可以裁定酌情減少或免除。罰金的減免制度體現(xiàn)了刑罰人道化的精神，但是它的法律理性根據(jù)是不充分的：首先，罰金刑的減免不符合刑罰的不可避免性原則。其次，我國(guó)刑法對(duì)減免條件的規(guī)定過(guò)于模糊。這些問題的產(chǎn)生，其根本原因就在于刑法并沒有將減免制度的條件嚴(yán)格規(guī)定清楚。隨時(shí)追繳制是新刑法針對(duì)過(guò)去實(shí)踐中出現(xiàn)的問題所規(guī)定的一種新的繳納措施，即在判處的罰金不能全部繳納的情況下，人民法院在任何時(shí)候發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)隨時(shí)對(duì)其追繳。隨時(shí)追繳制能加大罰金刑的執(zhí)行力度，維護(hù)刑事判決的嚴(yán)肅性，但它并不是一個(gè)有合理根據(jù)的制度，不是解決執(zhí)行難行之有效的辦法，它的缺陷是明顯的：首先，隨時(shí)追繳制無(wú)期限限制，這會(huì)使得罰金刑的執(zhí)行可無(wú)限延長(zhǎng)，有違刑罰及時(shí)性原則，而且對(duì)民事關(guān)系的流轉(zhuǎn)極為不利；其次，隨時(shí)追繳制不利于犯罪人重新開始生活，不利于犯罪人的再社會(huì)化；另外，法律并未規(guī)定隨時(shí)追繳制度的具體實(shí)行措施。由誰(shuí)負(fù)責(zé)追繳，對(duì)犯罪人的哪些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行追繳、怎樣追繳，這些問題均無(wú)明確規(guī)定，不具有可操作性。

綜上所述，筆者認(rèn)為，我國(guó)罰金刑執(zhí)行方法存在著諸多的問題，特別是當(dāng)罰金刑執(zhí)行不能時(shí)，相應(yīng)的救濟(jì)執(zhí)行手段不足以保證刑罰的完滿執(zhí)行。

（二）罰金刑易科制度的正當(dāng)性

對(duì)罰金刑易科制度的爭(zhēng)論主要集中在適用罰金刑易科制度是否歷史的倒退、金錢與自由的關(guān)系如何、易科后能否實(shí)現(xiàn)公平等方面。由于對(duì)罰金刑易科制度的爭(zhēng)議主要集中在罰金刑與自由刑的替代問題上，因此，下文主要圍繞罰金刑易科自由刑問題展開討論。

1、與罰金刑的本來(lái)趣旨并不矛盾

雖然刑罰輕緩化和避免短期自由刑的弊端是罰金刑的本來(lái)旨趣，但適用罰金刑易科自由刑并非歷史的倒退。“制止犯罪發(fā)生的最有效手段，并不在于刑罰的殘酷性，而在于刑罰的不可避免性?！毙塘P是嚴(yán)肅的，一旦確定就應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。如果已判處的刑罰不能付諸執(zhí)行，則不僅談不上對(duì)犯罪人的懲治，更談不上對(duì)其的教育改造。同時(shí)，刑罰的執(zhí)行不應(yīng)是笨拙的。僵死的刑罰執(zhí)行方式只會(huì)使執(zhí)行成為一句空話，嚴(yán)重影響刑罰目的的實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是罰金刑替代自由刑，還是自由刑替代罰金刑，其目的都是要保證刑罰的充分執(zhí)行和刑罰目的的充分實(shí)現(xiàn)。這一目標(biāo)必然要求刑罰執(zhí)行方式的靈活性和多樣化。罰金刑和自由刑同為刑罰的手段，具有相同的“懲戒”本質(zhì)?；谛塘P執(zhí)行的需要，它們之間相互轉(zhuǎn)化是無(wú)可厚非的。堅(jiān)持只能由罰金刑替代自由刑而不能將其易科為自由刑的觀點(diǎn)，難免會(huì)使原本靈活的刑罰實(shí)現(xiàn)方式陷入僵死。

2、不違背法律面前人人平等的原則

在罰金刑易科制度下，犯了同樣的罪行，有錢人交錢了事，無(wú)錢的人就會(huì)坐牢、服苦役，這好像很不平等。但我們只有弄清平等的內(nèi)涵，才能作出恰當(dāng)?shù)呐袛?。平等可分為絕對(duì)的平等和相對(duì)的平等。絕對(duì)的平等在人類歷史上從未實(shí)現(xiàn)過(guò)。既然絕對(duì)平等不可能存在，而人類又天生追求平等，那么就只能實(shí)行相對(duì)平等。在罰金刑易科問題上，我們也要持相對(duì)平等的觀念。規(guī)定罰金刑易科的法律“在法律上是平等對(duì)待各種人的，受刑者按著刑罰所受到的痛苦的差異正是法規(guī)所難以避免的，又必然要發(fā)生的那種差異?！睂?shí)際上，即使對(duì)所有的罰金刑都不易科，也有人會(huì)感到不平等。正如對(duì)相同的犯罪處以相同的罰金，這本來(lái)是平等，但其中又包含著因貧富差異而造成的不平等的。平等并不反對(duì)適當(dāng)?shù)膮^(qū)別對(duì)待。對(duì)不能繳納罰金者易科是一種區(qū)別對(duì)待，只要按照法律的規(guī)定恰當(dāng)區(qū)別對(duì)待，就能保證其平等性。不少人之所以認(rèn)為罰金刑易科木公平往往是因?yàn)樗麄冇X得自由刑比罰金刑重，受刑人吃了虧。其實(shí)這種認(rèn)識(shí)帶有一定的片面性，被判處罰金和被剝奪自由都是刑罰的實(shí)現(xiàn)方式。物質(zhì)享受自由與人身自由，二者雖不能等同，但在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，失去一定程度的物質(zhì)享受自由所帶來(lái)的折磨，就不能絕對(duì)地說(shuō)一定小于限制一定時(shí)期的人身自由所導(dǎo)致的痛苦。筆者認(rèn)為，罰金刑易科制度只要做到受社會(huì)最基本的平等觀念所限就可以被認(rèn)為是符合正當(dāng)性原則的。實(shí)際上，只要我們嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行罰金刑易科，一視同仁，就能保證其平等性，畢竟程序平等是實(shí)體平等的根本保障。

3、罰金刑易科并不當(dāng)然意味著以刑代罰

在此我們有必要討論金錢和自由的關(guān)系。從表面上看，罰金刑是針對(duì)犯罪人金錢的剝奪和懲罰，而實(shí)質(zhì)上，罰金刑剝奪的是犯罪人一定限度和程度內(nèi)的物質(zhì)享受自由，在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，金錢和財(cái)富對(duì)人們而言不再僅僅是一個(gè)空洞的虛無(wú)飄渺的概念，而是意味著權(quán)利和自由，金錢是一種“凝固化的或具體化的自由”。因此，同剝奪人身自由的自由刑一樣，罰金刑也具有剝奪自由的本質(zhì)，只是在形式上與自由刑不同而已。所以，罰金刑與自由刑之間并無(wú)不可逾越的鴻溝。而且，我國(guó)刑罰體系中的五種主刑，即管制、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑和四種附加刑，即罰金、沒收財(cái)產(chǎn)、剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境都是同等重要的。任何抬高一種而貶低另一種的做法都是錯(cuò)誤的。而把刑罰強(qiáng)行拆為“刑”和“罰”兩部分，唯一的意義就在于抬高“刑”而貶低“罰”，實(shí)際上是我國(guó)歷史上重刑主義傾向的一種表現(xiàn)形式。

三、罰金刑易科的制度設(shè)計(jì)

（一）罰金刑易科種類的選擇

對(duì)犯罪人的不同行為心態(tài)給予不同處遇的立法例較為合理。罰金刑易科訓(xùn)誡在司法實(shí)踐中適用甚少，其實(shí)質(zhì)意義就同于免刑，而其效果還不如緩刑切實(shí)，因此，我國(guó)不宜把它作為易科的種類之一。而“ 我國(guó)刑罰中無(wú)勞役刑，況且我國(guó)的任何一項(xiàng)自由刑都當(dāng)然地包括了勞動(dòng)改造的內(nèi)容，易科勞役刑會(huì)與原先既存的刑罰措施發(fā)生內(nèi)容上的混淆，不利于法律的完整統(tǒng)一”，所以罰金刑易科勞役刑也就不宜考慮。

筆者認(rèn)為，對(duì)于那些超過(guò)判決期限，有支付能力而惡意逃避繳納者，易科自由刑制度將是一種既具公正性又不失高效的措施。對(duì)于另一種罰金不能繳納者――確實(shí)無(wú)能力支付的人――對(duì)其易科公益勞動(dòng)較為合理。

有能力繳納而故意不繳納罰金者往往通過(guò)隱瞞資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移收人、抽逃資金等方式逃避懲罰，足見其不但不真誠(chéng)悔罪，而且有藐視法律，對(duì)抗法律的主觀惡性，應(yīng)該在強(qiáng)制繳納無(wú)效的情況下易科自由刑，否則罰金刑判決就不具有威懾作用。

對(duì)于確實(shí)無(wú)力繳納罰金的犯罪人，易科勞動(dòng)既可以避免使罰金刑落空，又能在開放的勞動(dòng)環(huán)境中使罪犯得到教育和改造。雖然有人提出公平性的問題，“易科制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況不同的人來(lái)說(shuō)，確是不平等的事實(shí)，但我們不能僅從對(duì)象的主觀感受性來(lái)看問題，必須將其放在特定的社會(huì)背景下分析。這不平等并不是由刑罰本身所產(chǎn)生的，刑罰不可能消滅在社會(huì)上本來(lái)就存在的各種不平等現(xiàn)象。”而勞動(dòng)是任何有勞動(dòng)能力者所應(yīng)能為的行為，其價(jià)值又能用金錢來(lái)衡量，故是一種有效的制度。

（二）罰金刑易科的換算方法

1、罰金刑與自由刑之間的換算方法

關(guān)于易科后自由刑具體期限的裁量方法，綜觀各國(guó)法律規(guī)定，主要有以下三種：1、實(shí)行日額罰金制的國(guó)家，根據(jù)所判處罰金的日數(shù)易科自由刑具體天數(shù)；2、刑法規(guī)定轉(zhuǎn)換為一日自由刑的具體罰金額；3、刑法明文規(guī)定了易科自由刑的最大期限，法官必須在此期限內(nèi)酌情裁量易科自由刑的天數(shù)。在上述三種換算方法中，第一種無(wú)疑是最科學(xué)可行的；第二種需適應(yīng)通貨膨脹等社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的變化而進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，具有不穩(wěn)定性；第三種方式賦予法官過(guò)多的裁量權(quán)，容易引起司法適用中的混亂和差異，是不可取的。

我國(guó)并無(wú)日額罰金刑制度，而是存在著普通罰金制、倍比罰金制、無(wú)限額罰金制，據(jù)此判處的罰金數(shù)額也不等。在不改變現(xiàn)有的罰金刑立法基本模式的基礎(chǔ)上，參照我國(guó)的實(shí)際情況，以當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠て骄杖霝榛鶞?zhǔn)來(lái)計(jì)算刑期，欠繳罰金為當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠て骄べY1倍以上不到2倍的，折算剝奪自由6個(gè)月；欠繳罰金為當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠て骄べY2倍以上不到3倍的，折算剝奪自由1年，剝奪自由的最長(zhǎng)期限不超過(guò)3年。犯罪人在服易科自由刑期間，如果可以完全或部分繳納剩余罰金，則可按同樣的換算方式折算回去。折抵以后，犯罪人得以縮短自由刑的執(zhí)行期限甚至提前出獄。

2、罰金刑與公益勞動(dòng)之間的換算方法

在對(duì)我國(guó)具體的易科公益勞動(dòng)制度進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)結(jié)合各地的具體情況，一般來(lái)說(shuō)，清理公共衛(wèi)生、修路、植樹等等勞動(dòng)都是可行的，也不會(huì)產(chǎn)生什么社會(huì)問題。在這種情況下，行為人不交納罰金，是出于客觀原因，沒有主觀惡性，公益勞動(dòng)因而不是作為壓力刑而存在，無(wú)須過(guò)重。勞動(dòng)的時(shí)間和勞動(dòng)中的待遇均可參照當(dāng)?shù)毓ぷ髦贫鹊囊话銟?biāo)準(zhǔn)而確定。如每日工作八小時(shí)、允許周末休息、存在正常請(qǐng)假事由。易科所處的勞動(dòng)時(shí)間，應(yīng)以半年至三年為宜。

（三）罰金刑易科的前置程序和執(zhí)行場(chǎng)所

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)罰金刑執(zhí)行方式的規(guī)定與罰金刑的易科執(zhí)行是沒必要并存的。執(zhí)行罰金刑時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循主動(dòng)繳納――強(qiáng)制繳納――易科執(zhí)行的程序進(jìn)行?！霸诜缸锶瞬恢鲃?dòng)繳納的情況下，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制措施，按照特定的強(qiáng)制程序進(jìn)行強(qiáng)制繳納；只有強(qiáng)制繳納依然執(zhí)行不能時(shí)，才允許易科。這也是保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，維護(hù)刑罰嚴(yán)肅性的必然要求?！?/p>

對(duì)于被判處自由刑并科罰金的犯罪人，其易科的自由刑與本來(lái)的自由刑在同一監(jiān)獄執(zhí)行即可。凡有前科而被判過(guò)普通自由刑的人，即使其本次犯罪被單科罰金，其易科的自由刑也仍可以在普通監(jiān)獄執(zhí)行。對(duì)于初犯且被單科罰金的犯罪人，無(wú)須設(shè)立專門的監(jiān)獄，只需在現(xiàn)有普通監(jiān)獄里劃出一部分場(chǎng)所專門供其執(zhí)行易科的自由刑即可，亦即“分區(qū)”執(zhí)行。這樣，“可以嚴(yán)格保障無(wú)自由刑前科的易科自由刑犯罪人與有自由刑前科的犯罪人分別執(zhí)刑，防止其交叉感染”

必須指出，僅僅將罰金刑易科制度立法化是不夠的，還必須建立一系列完善的配套措施，如儲(chǔ)蓄實(shí)名制、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、財(cái)產(chǎn)狀況附卷移送制度等。這些制度使得犯罪人的財(cái)產(chǎn)狀況清楚明了，而不會(huì)加重法院的調(diào)查負(fù)擔(dān)。以上制度的真正實(shí)行，可以使司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪人的財(cái)產(chǎn)狀況有所了解。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)代社會(huì)罰金刑執(zhí)行難已逐步成為一個(gè)世界性問題，我國(guó)的刑事立法尤顯相對(duì)薄弱。為了維護(hù)法律的尊嚴(yán)，有效執(zhí)行既定的判決，我們更應(yīng)該從積極方面尋求解決良策。如果引人罰金刑易科制度，對(duì)不繳納罰金者區(qū)別原因給予不同的替代措施，將是解決問題的有效途徑之一。我們建議有關(guān)部門正確看待罰金刑易科制度的內(nèi)涵、外延與法律精神，早日將其立法化。

參考文獻(xiàn)：

[1]（日）木村魚二.刑法學(xué)詞典》[N]，上海翻譯出版公司，1991：27

[2]林山田.刑罰學(xué)[M]，臺(tái)灣商務(wù)印書館，1983：292-279

[3]林亞剛，周婭.罰金刑易科制度探析[J].法律與社會(huì)發(fā)展，2001.1，p94

[4]姜國(guó)旺，王晨.罰金刑：困境與出路.人民司法，1999，7：36

篇3

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制；制度差異；規(guī)制過(guò)程

中圖分類號(hào)：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2012）05-0102-04

政府規(guī)制是指政府根據(jù)相應(yīng)規(guī)則對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體行為實(shí)行的一種干預(yù)。政府規(guī)制的關(guān)鍵是提供一套有效的制度安排。由于制度性的差異，中國(guó)和西方國(guó)家的政府規(guī)制改革呈現(xiàn)出諸多的不同——差異、經(jīng)濟(jì)體制差異和行為主體差異，因此，以三權(quán)分立為前提假設(shè)的西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論不能直接應(yīng)用于我國(guó)的政府規(guī)制改革實(shí)踐。中外政府規(guī)制制度性差異的分析有助于我國(guó)政府規(guī)制改革的深化與完善。

一、政府規(guī)制的一般性制度安排

“管制的過(guò)程是由被管制市場(chǎng)中的消費(fèi)者和企業(yè)，消費(fèi)者偏好和企業(yè)技術(shù)，可利用的戰(zhàn)略以及規(guī)則組織來(lái)界定的一種博弈”[1]。這是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾·史普博對(duì)“政府規(guī)制過(guò)程”作出的解釋。從上述定義可以看出，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的政府規(guī)制過(guò)程需要一系列制度安排。政府規(guī)制的規(guī)范性制度安排包括三個(gè)方面：第一，憲法秩序，即規(guī)則的規(guī)則。具體而言，是指具有普遍約束力的一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律的基本規(guī)則，一般表現(xiàn)為政治體制的差別。第二，各種具體的法律制度，即具體的制度安排，亦即在憲法秩序下約束特定行為模式和關(guān)系的規(guī)則。第三，具體行為準(zhǔn)則。它是賦予憲法秩序和制度安排合法性的基礎(chǔ)。

憲法秩序的不同，決定了不同國(guó)家政府規(guī)制最根本的制度差異。因?yàn)椴煌膽椃ㄖ刃蛞?guī)定了規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制對(duì)象與消費(fèi)者三者之間的法律地位。這直接決定了在規(guī)制過(guò)程中他們之間的利益權(quán)衡。具體的制度安排和規(guī)則準(zhǔn)則直接決定了規(guī)制過(guò)程中的三個(gè)主體的行為。規(guī)制過(guò)程中的行為主體的差異對(duì)規(guī)制的效果具有決定性的影響。一般而言，規(guī)制過(guò)程中的行為主體包含以下兩方面的關(guān)系：

第一，規(guī)制過(guò)程中行為主體相互獨(dú)立又相互制約的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)制過(guò)程一般涉及三大行為主體：企業(yè)、消費(fèi)者和規(guī)制機(jī)構(gòu)。企業(yè)是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者，政府一般不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。然而，一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中由于嚴(yán)重市場(chǎng)失靈而可能對(duì)消費(fèi)者及公眾利益造成損失時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)就會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制。消費(fèi)者是與企業(yè)集團(tuán)相抗衡的利益集團(tuán)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不可或缺的行為主體，并且是規(guī)制過(guò)程中最大的利益集團(tuán)，對(duì)于保證規(guī)制過(guò)程的公正性具有不可或缺的作用，然而，由于搭便車行為的存在，消費(fèi)者集團(tuán)又往往在政府規(guī)制過(guò)程中成為弱勢(shì)群體。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)是由特定領(lǐng)域的專家組成的、專門行使規(guī)制職能的行政組織。規(guī)制機(jī)構(gòu)手中掌握著一定的自由裁量權(quán)，這在一定程度上為它提供了尋租的可能。

第二，規(guī)制過(guò)程中的行為主體之間的互動(dòng)關(guān)系。在政府規(guī)制過(guò)程中，企業(yè)、消費(fèi)者、規(guī)制者之間處于一定的互動(dòng)關(guān)系中，包括直接互動(dòng)和間接互動(dòng)。直接互動(dòng)關(guān)系通過(guò)公開聽證和規(guī)則制定過(guò)程在消費(fèi)者和企業(yè)之間發(fā)生，遵循行政程序尤其是遵照行政程序法。間接互動(dòng)關(guān)系是指消費(fèi)者和企業(yè)利益集團(tuán)企圖通過(guò)立法、行政、司法等渠道影響管制決策的活動(dòng)，它主要發(fā)生在規(guī)制機(jī)構(gòu)行為的立法和行政控制以及規(guī)制機(jī)構(gòu)決定的司法審查過(guò)程之中[2]。

二、中外政府規(guī)制的差異

法律體系的完備是實(shí)施良好規(guī)制的基礎(chǔ)，政府規(guī)制必須依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行，做到有法可依。如上所述，規(guī)制過(guò)程涉及規(guī)制機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、企業(yè)之間直接的和間接的互動(dòng)關(guān)系，因而，政府規(guī)制過(guò)程必須與政府體制、行政程序的設(shè)置保持密切的關(guān)系，規(guī)制必須依托一定的政府機(jī)構(gòu)，也就是獨(dú)立的第三方。

發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)制實(shí)踐表明，規(guī)制過(guò)程通常是由議會(huì)（國(guó)會(huì)）首先立法，然后依據(jù)法律體系建立規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)施對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。因此，西方在實(shí)施規(guī)制與推動(dòng)規(guī)制改革方面的一個(gè)突出特點(diǎn)就是法律先行，通過(guò)構(gòu)建完備的法律體系為規(guī)制改革提供強(qiáng)大的基礎(chǔ)。同時(shí)，在規(guī)制的行政過(guò)程方面，還廣泛存在著消費(fèi)者、企業(yè)以及規(guī)制機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)關(guān)系。實(shí)際上，政府規(guī)制過(guò)程就是規(guī)制機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、政治利益集團(tuán)的廣泛互動(dòng)和博弈過(guò)程，這在很大程度上保障了政府規(guī)制的公共利益性和規(guī)范性。

然而由于秩序的不同，中國(guó)的政府規(guī)制不具有西方國(guó)家那種三權(quán)分立的政治體制，很難做到對(duì)規(guī)制過(guò)程中三個(gè)行為主體的相互制約。因此，政府規(guī)制作為一種學(xué)習(xí)西方的舶來(lái)品，目前在我國(guó)的理論研究方面并沒能真正實(shí)現(xiàn)本土化，規(guī)制理論及其相關(guān)模型的假設(shè)都以西方三權(quán)分立的政治體制為基礎(chǔ)，其對(duì)我國(guó)政府規(guī)制的指導(dǎo)意義也就大打折扣。近些年來(lái)，我國(guó)的規(guī)制實(shí)踐取得了卓有成效的進(jìn)展。然而，由于我國(guó)仍處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，當(dāng)前我國(guó)政府規(guī)制基本上還是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立和運(yùn)行，規(guī)制對(duì)象盡管已經(jīng)更具寬泛性，但仍主要集中于國(guó)有企業(yè)單位。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方面，政府規(guī)制法律體系的建設(shè)取得巨大進(jìn)步，《反壟斷法》已經(jīng)頒布實(shí)施，部門法律比如《電力法》、《鐵路法》等也日益完善。但由于特有的時(shí)代背景，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中仍然缺乏對(duì)政府規(guī)制目的、原則、程序、基本方針和規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限等方面系統(tǒng)、有效的規(guī)定，致使政府規(guī)制效果大打折扣。與社會(huì)性規(guī)制的廣泛性、深入性相比，社會(huì)性規(guī)制的立法環(huán)境及法律體系建設(shè)更顯不足。盡管在一些重要領(lǐng)域也頒布了一種或極少數(shù)幾種法規(guī)，與西方完備的社會(huì)性規(guī)制法律體系相比較，我國(guó)的差距更加明顯。在不少法規(guī)中，沒有明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，從而在相當(dāng)程度上影響了執(zhí)法效果。此外，不少法律對(duì)違法者的處罰太輕，沒有起到應(yīng)有的法律威懾作用。

行政過(guò)程建設(shè)方面缺乏完整的建設(shè)規(guī)劃是中外規(guī)制差異的另一表現(xiàn)。法律體系的完備是實(shí)施良好規(guī)制的前提和基礎(chǔ)，但是，由于當(dāng)前我國(guó)行政過(guò)程建設(shè)中，行政程序、行政訴訟、違法行為的法律責(zé)任等均缺乏規(guī)劃，使得政策制定過(guò)程不夠透明，規(guī)制者的行為也無(wú)法得到有效的監(jiān)督與觀察。

三、中外政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)體制差異

發(fā)達(dá)國(guó)家政府規(guī)制作用的市場(chǎng)基礎(chǔ)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，各種生產(chǎn)要素都以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)配置手段，價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和供求等市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用。政府規(guī)制主要是糾正市場(chǎng)失靈，因此政府可通過(guò)價(jià)格水平、價(jià)格結(jié)構(gòu)等規(guī)制手段來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。而我國(guó)是仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用尚未真正確立。

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不成熟、不規(guī)范、與國(guó)際市場(chǎng)的對(duì)接度低導(dǎo)致我國(guó)政府規(guī)制與西方國(guó)家政府規(guī)制呈現(xiàn)出明顯的差別，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，市場(chǎng)主體多元化不足。數(shù)目眾多的多元化所有制企業(yè)的存在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。否則就很難形成充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，也難以構(gòu)成成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與不斷完善，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可謂異軍突起。最近幾年，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)多種措施鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)及國(guó)有部門。然而，由于體制性原因，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需求的市場(chǎng)主體多元化格局尚未完全形成，國(guó)有企業(yè)仍在鐵路、郵政、民航、電信等行業(yè)占有絕對(duì)的市場(chǎng)地位，即使一些如金融、保險(xiǎn)等急需要民營(yíng)資本注入的行業(yè)，市場(chǎng)主體多元化要求也沒有真正實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)主體的不足使得我國(guó)的政府規(guī)制幾乎是針對(duì)國(guó)有企業(yè)，使政府在這方面面臨較為矛盾的立場(chǎng)。對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制，一般意義上的價(jià)格手段發(fā)揮作用的空間有限，同樣使我國(guó)的政府規(guī)制難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

第二，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用。由于存在行政壟斷以及社會(huì)保障制度不健全，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制和價(jià)格機(jī)制等難以在資源配置方面起到基礎(chǔ)性作用，由此很難實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。國(guó)有企業(yè)在利用生產(chǎn)要素及對(duì)要素進(jìn)行再配置時(shí)，通常不像非國(guó)有企業(yè)那樣關(guān)心效率和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，而且遇到多種約束（如在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、設(shè)備出售出租、人員辭退、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等方面），利潤(rùn)最大化的目標(biāo)往往得不到貫徹。市場(chǎng)的進(jìn)出自由、價(jià)格決定、競(jìng)爭(zhēng)方式、全國(guó)一體化程度等方面的不完善使得以法制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)規(guī)則難以建立。本來(lái)意義上的政府規(guī)制針對(duì)的是市場(chǎng)失靈，而我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制本身還沒有發(fā)揮完全作用，這就使得我國(guó)政府規(guī)制的目標(biāo)與西方政府規(guī)制差距很大。在我國(guó)，政府規(guī)制改革表現(xiàn)得就像是西方國(guó)家放松規(guī)制一樣，政府在不斷地退出原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)，在退出的同時(shí)，政府還面臨在退出后如何管理相關(guān)行業(yè)的問題。即中國(guó)的政府規(guī)制改革是一個(gè)放松規(guī)制與規(guī)范規(guī)制的雙重過(guò)程。這樣的一個(gè)目標(biāo)，使得我國(guó)政府規(guī)制改革比西方國(guó)家的政府規(guī)制困難得多，復(fù)雜得多。

四、中外政府規(guī)制的行為主體差異

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府規(guī)制的行為主體相對(duì)獨(dú)立：國(guó)家的立法、司法和行政是相對(duì)獨(dú)立的；政府擁有的國(guó)有企業(yè)相對(duì)較少且相對(duì)獨(dú)立。另外，行為主體的互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)在規(guī)制過(guò)程的各個(gè)階段，各行為主體之間真正構(gòu)成了相互制約相互依賴的關(guān)系，并且形成了較為成熟的行為主體間互動(dòng)機(jī)制[3]。

而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)則是大不相同。首先，規(guī)制者同時(shí)又是規(guī)制對(duì)象——相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的所有者。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)在整個(gè)規(guī)制過(guò)程中承擔(dān)著三種角色：社會(huì)管理者，市場(chǎng)管理者，國(guó)有企業(yè)的所有者和生產(chǎn)者。政府是幾乎所有的自然壟斷行業(yè)、公共企業(yè)及大部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中大企業(yè)的所有者，與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體形成了對(duì)立面。三位一體的身份使規(guī)制機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)立、中立地行使自己的職能。當(dāng)企業(yè)發(fā)生虧損時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)就可以利用其特有的壟斷權(quán)力，來(lái)保護(hù)自己作為所有者的利益。既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的運(yùn)行機(jī)制使得規(guī)制過(guò)程很難達(dá)到公正性。因此，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，這種三位一體的身份，使政府產(chǎn)生了深刻的角色沖突。其次，規(guī)制主體缺乏統(tǒng)一性、權(quán)威性和獨(dú)立性。這是轉(zhuǎn)型期政府角色沖突的直接產(chǎn)物。到目前為止，我國(guó)除環(huán)保部等少數(shù)幾個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)外，專事規(guī)制職能的機(jī)構(gòu)并不多，也沒有以法律形式明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的地位，主要是由一些行政管理機(jī)關(guān)按照各自的職能共同執(zhí)法。由不同政府部門共同規(guī)制同一產(chǎn)業(yè)，必然形成規(guī)制職能的交叉重疊。規(guī)制職能交叉重疊不僅導(dǎo)致規(guī)制效率低下，而且造成規(guī)制真空，甚至是規(guī)制部門間搶占職能、爭(zhēng)奪權(quán)利等現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了規(guī)制部門的角色錯(cuò)位、缺位和越位。另外，現(xiàn)行規(guī)制法律體系中缺乏對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。受傳統(tǒng)行政管理思維的影響，重內(nèi)部文件、輕法律法規(guī)的傾向很嚴(yán)重。因此，我國(guó)政府規(guī)制有時(shí)并不像西方國(guó)家那樣是靠法律提供基礎(chǔ)，更多時(shí)候取決于相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的偏好和責(zé)任感。

五、借鑒與啟示

由于制度上的差異，中外政府規(guī)制改革有著本質(zhì)區(qū)別。秩序的不同決定了中外政府規(guī)制性質(zhì)的不同。中國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效性的否定，它為政府部門無(wú)限制地對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制提供了理論基礎(chǔ)。與西方國(guó)家的政府規(guī)制是對(duì)市場(chǎng)失靈的糾正不同，我國(guó)的政府規(guī)制更多是源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性和本能，或者是對(duì)這種慣性和本能中不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行為的修正。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響并非一朝一夕可以消除的，直到今天，許多政府行政部門還經(jīng)常以行業(yè)管理和維護(hù)市場(chǎng)秩序?yàn)槊?，通過(guò)政策和行政手段對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)橫加干涉。同時(shí)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的根深蒂固，企業(yè)和消費(fèi)者也不可避免地需要一個(gè)轉(zhuǎn)變觀念的過(guò)程，因此，規(guī)制過(guò)程中三個(gè)主體的行為多多少少也會(huì)保留一些舊時(shí)代留下的烙印。這就使得我國(guó)政府規(guī)制改革與西方國(guó)家有著巨大的差異，改革任務(wù)也比西方國(guó)家復(fù)雜和嚴(yán)重得多。

通過(guò)比較分析中外政府規(guī)制的制度性差異可以為我國(guó)政府規(guī)制改革提供一些有益的借鑒與啟示。

第一，積極推進(jìn)行政體制改革，加快建立和完善政府規(guī)制機(jī)構(gòu)。這是完善政府規(guī)制過(guò)程的核心。一方面，與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，積極推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，重塑政企關(guān)系，打破目前在我國(guó)大多數(shù)規(guī)制市場(chǎng)上的“政企同盟”，將政府所有者職能、經(jīng)營(yíng)者職能、規(guī)制者職能區(qū)分開，形成真正的市場(chǎng)主體多元化格局，減弱部分被規(guī)制企業(yè)對(duì)政府規(guī)制的影響力，消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象。另一方面，依據(jù)相關(guān)法律，盡快建立和完善政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，使其真正獨(dú)立、統(tǒng)一、中立，并且將不同規(guī)制部門的職能進(jìn)行重新確定，避免現(xiàn)有規(guī)制職能的交叉重疊，以保證規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠真正成為被規(guī)制市場(chǎng)中企業(yè)和消費(fèi)者博弈的公正的仲裁者，從根本上解決政府規(guī)制機(jī)構(gòu)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的現(xiàn)狀。

第二，積極推進(jìn)社會(huì)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)民主參與的制度安排。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)制實(shí)踐表明，加大社會(huì)的民主制度約束，加強(qiáng)民主參與公共選擇的制度安排是構(gòu)建科學(xué)合理規(guī)制制度的關(guān)鍵。近百年的規(guī)制實(shí)踐進(jìn)程證明，只要制度安排不合理，民主參與程度不足，規(guī)制機(jī)構(gòu)就會(huì)運(yùn)用自己手中的“自由裁量權(quán)”，任意設(shè)置公共租金，導(dǎo)致廣泛的被規(guī)制企業(yè)的“尋租”行為。規(guī)制者也具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，在社會(huì)制度軟約束的背景下，必然尋求自身利益的最大化，有意無(wú)意地創(chuàng)設(shè)“公共租金”?！肮沧饨稹钡膭?chuàng)設(shè)，客觀上激勵(lì)被規(guī)制企業(yè)從生產(chǎn)性尋租轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性尋租，最終導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的下降。解決上述問題的關(guān)鍵就是積極推進(jìn)社會(huì)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)民主參與公共選擇的制度安排，加大社會(huì)制度約束力，從制度上建立“租金消散機(jī)制”，不給規(guī)制機(jī)構(gòu)尋租提供制度上的空間。

第三，積極推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，加快培育獨(dú)立、強(qiáng)大、成熟的規(guī)制行為主體。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成、發(fā)展與逐步完善，市場(chǎng)主體多元化要求越來(lái)越高。獨(dú)立、強(qiáng)大、成熟的規(guī)制行為主體的培育與發(fā)展對(duì)于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言日益重要。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在深化國(guó)有企業(yè)改革的同時(shí)，一方面必須使企業(yè)成為真正獨(dú)立的、不依附于政府的商品生產(chǎn)者；另一方面還必須加大培育力度，扶持、促成消費(fèi)者等弱小利益集團(tuán)的成長(zhǎng)和組織程度的提高，只有當(dāng)企業(yè)主體和消費(fèi)者主體成熟和壯大了，才真正具備了能夠相互博弈和足以制約、監(jiān)督政府規(guī)制行為的力量，也才能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范意義上的政府規(guī)制過(guò)程。

參考文獻(xiàn)：

[1]Daniel F.Spulbe.Regulation and the Markets[M].Cambridge（MA）：The MIT Press，2001：65.

篇4

制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生，被認(rèn)為是由于正統(tǒng)的新古典經(jīng)濟(jì)理論的理論假定與它的形式論證的范圍和方式是不可接受的，因此，要了解制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式，必然不能不了解作為主流派的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論核心，通常由一系列與理性、知識(shí)、邊際、均衡和人類當(dāng)事者有關(guān)的思想組成，主要包括：

1、所有經(jīng)濟(jì)當(dāng)事者的理性的、最大化行為。這是因?yàn)檫@些當(dāng)事者被假定為根據(jù)外部給定的偏好最優(yōu)化。

2、沒有嚴(yán)重的信息問題[1]。包括與未來(lái)有關(guān)的根本不確定性、對(duì)復(fù)雜世界的結(jié)構(gòu)和參數(shù)的廣泛無(wú)知、以及個(gè)人對(duì)普遍現(xiàn)象認(rèn)識(shí)的分歧。

3、理論的焦點(diǎn)為趨向或達(dá)到了的靜止均衡狀態(tài)，而不是整個(gè)歷史時(shí)期中的連續(xù)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

但是，關(guān)于個(gè)人選擇和理性最大化這些核心的新古典結(jié)構(gòu)，以及信息問題易于處理的連續(xù)假定，都已受到最近某些經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展的很大影響，如斯科特、威廉森、阿爾欽、西蒙等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論思想，盡管他們?cè)趯?duì)待主流經(jīng)濟(jì)理論的態(tài)度和與主流經(jīng)濟(jì)理論的距離方面存在差異，但他們還是存在許多共同的主題，他們普遍觀點(diǎn)包括：

1、根據(jù)已知的或確定的選擇進(jìn)行理性的最大化這一假定，日益被抨擊為過(guò)于狹窄和簡(jiǎn)單。這些批評(píng)有的是直截了當(dāng)?shù)模缰赋鋈〉孟嚓P(guān)信息費(fèi)用的困難（威廉森），有的則比較激烈，甚至涉及比教深的信息和知識(shí)問題及理性本身的性質(zhì)。

2、在對(duì)新古典時(shí)間和均衡概念不同程度地日益感到不可逆返的同時(shí)，把經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象視為很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)當(dāng)事者在不可逆返的時(shí)間過(guò)程中學(xué)習(xí)的結(jié)果這種觀念，正日益加強(qiáng)，人們?cè)絹?lái)越把經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象看成是進(jìn)化和動(dòng)態(tài)的，而不是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的均衡。

3、對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活中制度的概念意義和實(shí)際重要性的認(rèn)識(shí)，正在不斷提高。一種新觀念正在形成，即經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)不可能只是市場(chǎng)上的價(jià)格信號(hào)問題，而且還必須得到廣泛范圍的其他經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的制度的支持。盡管后者有舊時(shí)盛行的新古典的反對(duì)，但還是被看作是經(jīng)濟(jì)研究的重要而理所當(dāng)然的主題。

正是對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論假設(shè)和前提的質(zhì)疑和否定，以及對(duì)新的因素如時(shí)間、信息、不確定性，以及非理性的考慮，才使得一種更加復(fù)雜但卻與現(xiàn)實(shí)更近的一系列經(jīng)濟(jì)思想被提出來(lái)。

正如上面所分析的，在經(jīng)濟(jì)分析的諸多因素中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活中制度的概念意義和實(shí)際重要性的正逐漸的提高，人們對(duì)制度的認(rèn)識(shí)不斷深入，在新古典經(jīng)濟(jì)理論之外，把制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“內(nèi)生變量”納入經(jīng)濟(jì)分析已經(jīng)被普遍接受，這樣一種經(jīng)濟(jì)分析在現(xiàn)代被稱作新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與新古典經(jīng)濟(jì)理論之不同除了在假設(shè)前提及方法論[2]上背叛作為主流的個(gè)體主義、理性、最大化思想外，分析工具也不同。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以制度、交易成本、產(chǎn)權(quán)、意識(shí)形態(tài)等分析取代了新古典理論對(duì)時(shí)間、均衡、價(jià)格機(jī)制及邊際的信仰。

新古典經(jīng)濟(jì)理論為了使復(fù)雜的世界便于認(rèn)識(shí)和分析，把世界想象成只有大炮和面包，把市場(chǎng)想象成只有冰淇淋和蛋糕，制度主義者認(rèn)為簡(jiǎn)化世界的復(fù)雜性并不能解決真正的問題，可行的辦法是通過(guò)制度行使一種簡(jiǎn)化識(shí)別負(fù)擔(dān)（cognition dask）的關(guān)鍵功能（制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，史漫飛，142頁(yè)）來(lái)解決問題。因?yàn)橹贫鹊囊粋€(gè)功能就是使復(fù)雜的人際關(guān)系過(guò)程變得更易于理解和更可預(yù)見，從而不同個(gè)人之間的協(xié)調(diào)也就更易于發(fā)生。以這樣一種方式來(lái)解決問題是人類思維方式的成熟和進(jìn)步。它通過(guò)制度這一中間變量來(lái)約束和簡(jiǎn)化原來(lái)復(fù)雜的變量，而不是從復(fù)雜的變量中選取幾個(gè)代表性的變量。如果這一思維方式能為廣大經(jīng)濟(jì)學(xué)家所接受，也許會(huì)有一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的革命隨之發(fā)生。

我們可以想象，在社會(huì)的混亂和無(wú)政府狀態(tài)中，由于信息、監(jiān)督和執(zhí)行問題常常難以解決，勞動(dòng)分工是不可能的，可靠的約定無(wú)法作出，人們相互淪為他人機(jī)會(huì)主義行為的囚徒而難以自拔。

因此，略為思考一下，我們就能體會(huì)到制度對(duì)于化解變化莫測(cè)的社會(huì)關(guān)系所帶來(lái)的好處。制度使他人的反應(yīng)更可預(yù)見，世界更加有序，從而使一個(gè)人更加容易與一個(gè)復(fù)雜的世界打交道，也使個(gè)人更加易于避免“超負(fù)荷識(shí)別”（cognitive overload）。

舒爾茨把制度定義為行為規(guī)則，這個(gè)定義已為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家所接受。因此，普遍認(rèn)為制度是一系列為社會(huì)所認(rèn)可的非正式約束和政府以法規(guī)形式所制定的正式約束的規(guī)則網(wǎng)絡(luò)，它約束人們的行為，減少專業(yè)化和勞動(dòng)分工發(fā)展帶來(lái)的交易費(fèi)用的增加，解決人來(lái)面臨的合作問題，創(chuàng)造有效組織運(yùn)行的條件。

在制度限制他人的行動(dòng)并排除某幾類未來(lái)事件時(shí)，它們也減少著“遠(yuǎn)期無(wú)知”（forward ignorance）它為人們創(chuàng)造一種信心，使人們感到，生活中的常規(guī)很少變化，全在掌握之中。所以，它們限定了指向未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

并且，用制度降低復(fù)雜性的效果可以相當(dāng)泛化（non-specific），一些好的制度，它能給人們以心理上的舒適感和安全感：感到自己屬于一個(gè)文明的、有序的共同體，在這個(gè)共同體中生活，協(xié)調(diào)成本很低，風(fēng)險(xiǎn)有限，人們能有在家的感覺，周圍的人都是可以信任的。

同時(shí)，制度能增強(qiáng)生產(chǎn)要素—如勞動(dòng)—在滿足人類需求上的效能，這種作用的方式類似于其他一些生產(chǎn)要素，如資本，資本使勞動(dòng)更加有效率。因此，我們沒有理由不把制度視為一種寶貴的生產(chǎn)性資產(chǎn)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家因此把制度稱為“制度資本”（institutional capital）。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家把制度在經(jīng)濟(jì)分析中貫徹到底的最佳分析工具是產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)理論中的運(yùn)用。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家運(yùn)用產(chǎn)權(quán)作為分析經(jīng)濟(jì)的工具就象新古典理論運(yùn)用價(jià)格機(jī)制一樣駕輕就熟，左右逢源。

資本主義系統(tǒng)以建立和保護(hù)排他性私人產(chǎn)權(quán)的制度為基礎(chǔ)。但令人奇怪得失，用以解釋資本主義經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，指導(dǎo)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的新古典經(jīng)濟(jì)理論中卻沒有系統(tǒng)的有關(guān)產(chǎn)權(quán)的理論。原因在于新古典經(jīng)濟(jì)理論預(yù)先假定了產(chǎn)權(quán)的既定性和永恒性，既然它是確定的，那么就不用考慮它在經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用了。

實(shí)際上，產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)中具有多種功能，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的產(chǎn)權(quán)，它能使人們的交易形成合理的預(yù)期，它界定人們?nèi)绾问芤婧腿绾问軗p，引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性教大地內(nèi)在化的激勵(lì)（將受益和受損的效應(yīng)內(nèi)在化）。

如果指出產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能還不能說(shuō)服新古典經(jīng)濟(jì)理論家把產(chǎn)權(quán)納入經(jīng)濟(jì)分析的視野，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家還指出，產(chǎn)權(quán)并不想新古典理論所假定的那樣，是確定的，不變的，而是不斷變化，而且從來(lái)沒有一個(gè)產(chǎn)權(quán)是完整的，產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是由一系列的權(quán)利束所組成，它分成不同的權(quán)利，并由不同的人行使不同的產(chǎn)權(quán)。而且產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮并非無(wú)條件的，它需要一系列的文化和制度背景支持，不同類型的產(chǎn)權(quán)，如私有產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)，在不同的時(shí)期，不同的背景下，其經(jīng)濟(jì)功能是不一樣的。但一般地，競(jìng)爭(zhēng)的邏輯表明，對(duì)一個(gè)人產(chǎn)權(quán)的更完整的界定減少了不確定性，并會(huì)增進(jìn)資源的有效配置與使用。但由于交易成本的存在，以及信息費(fèi)用與原因，產(chǎn)權(quán)從來(lái)沒有被完整而清晰的界定過(guò)。正如科斯定理所言，如果交易成本為零，產(chǎn)權(quán)的初始界定就不影響交易，正因?yàn)榻灰壮杀静豢赡転榱?，所以?jīng)濟(jì)資源的的有效配置與使用必須以產(chǎn)權(quán)界定為前提。

到目前為止，我們可以簡(jiǎn)單的歸納新古典經(jīng)濟(jì)理論與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分歧不在于新制度經(jīng)濟(jì)理論對(duì)正統(tǒng)理論的否定與背景，而是對(duì)其的擴(kuò)展。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是知識(shí)，技術(shù)，財(cái)富，自然資源，和人口的函數(shù)，而新制度經(jīng)濟(jì)理論的經(jīng)濟(jì)函數(shù)還包括例如制度、交易成本、產(chǎn)權(quán)、不確定性、意思形態(tài)等因素。

但就目前的發(fā)展而言，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)盡管有其優(yōu)點(diǎn)，但它過(guò)去并沒有卡爾-馬克思或約翰-凱恩斯那種提供理論體系的能力。因此，制度主義在新的發(fā)展中，可以有效地把馬克思在例如經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)和生產(chǎn)理論方面的一些思想和凱恩斯及后凱恩斯主義者在例如不確定性和貨幣理論方面的成果吸引近來(lái)。

二、研究的趨勢(shì)：是統(tǒng)一，還是并行？

在我們認(rèn)為正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)把他的分析限定于交換或資源配置，以及有關(guān)的決策，忽視社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于個(gè)人偏好的塑造，無(wú)視生產(chǎn)技術(shù)始終是不斷變化的時(shí)候，新古典經(jīng)濟(jì)理論也不是一直毫無(wú)進(jìn)展。實(shí)際上遠(yuǎn)非如此，它一定程度上表現(xiàn)出生機(jī)勃勃的氣勢(shì)，有時(shí)候甚至在經(jīng)濟(jì)理論領(lǐng)域出現(xiàn)攻城掠地的勢(shì)態(tài)。

篇5

（中經(jīng)評(píng)論·北京）我國(guó)的稅務(wù)行政復(fù)議制度在保護(hù)稅務(wù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益、促使稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政、減少稅務(wù)行政訴訟、嚴(yán)肅稅收法紀(jì)、增強(qiáng)公民納稅意識(shí)等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些問題，亟待解決。

一、我國(guó)現(xiàn)行稅務(wù)行政復(fù)議制度的主要問題

（一）申請(qǐng)審查抽象行政行為操作困難

第一，法律規(guī)定了對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)審查的限制條件。只有對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件才可申請(qǐng)審查；向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)“規(guī)定”的審查申請(qǐng)，以對(duì)具體行政行為的復(fù)議申請(qǐng)為前提；一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)抽象行政行為的審查申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)是認(rèn)為抽象行政行為不合法，而非不適當(dāng)。第二，稅收規(guī)章與“規(guī)定”（《行政復(fù)議法》稱“規(guī)章以下規(guī)范性文件”）實(shí)質(zhì)上的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)模糊。第三，納稅人獲取規(guī)范性文件的渠道淤滯，不能有效監(jiān)督抽象行政行為。第四，賦予稅務(wù)管理相對(duì)人對(duì)抽象行政行為一并申請(qǐng)審查的權(quán)利，無(wú)疑對(duì)包括稅務(wù)部門在內(nèi)的行政部門制定規(guī)范性文件提出了更高要求，而行政部門對(duì)此態(tài)度消極。

（二）對(duì)征稅行為的復(fù)議附加了限制條件

現(xiàn)行《稅收征管法》不僅規(guī)定了復(fù)議前置，而且對(duì)復(fù)議前置附加了先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保的限制條件。這不僅不符合行政復(fù)議的便民原則，而且有可能因此剝奪納稅人申請(qǐng)法律救濟(jì)的權(quán)利。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅行為確屬違法，而當(dāng)事人又因稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅過(guò)多或遇到特殊困難或稅務(wù)機(jī)關(guān)所限定的納稅期限不合理而無(wú)力繳納（或提供相應(yīng)擔(dān)保），復(fù)議勢(shì)必?zé)o法啟動(dòng)。當(dāng)事人受到不法侵害后既不能申請(qǐng)復(fù)議，也無(wú)法直接向法院起訴.顯然是對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的變相剝奪。

（三）對(duì)與稅款相關(guān)的非納稅爭(zhēng)議，實(shí)踐中復(fù)議標(biāo)準(zhǔn)不一

《稅收征管法》規(guī)定，對(duì)未按時(shí)依法履行納稅義務(wù)的納稅人、扣繳義務(wù)人，稅務(wù)機(jī)關(guān)在追繳稅款及滯納金的同時(shí)，必須依法給予一定的處罰。雖然各方對(duì)“與稅款直接相關(guān)的罰款爭(zhēng)議不是納稅爭(zhēng)議”已達(dá)成共識(shí)，但對(duì)這類處罰如何申請(qǐng)行政復(fù)議，是否必須先繳納與之相關(guān)的稅款，實(shí)踐中有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，相對(duì)人不可以直接申請(qǐng)稅務(wù)行政復(fù)議，必須先繳納相關(guān)稅款，但可以不繳罰款。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以直接申請(qǐng)稅務(wù)行政復(fù)議。筆者以為，兩種觀點(diǎn)都不能很好地解決問題。第一種觀點(diǎn)將處罰爭(zhēng)議等同于稅款爭(zhēng)議，未免有失偏頗。如果相對(duì)人對(duì)稅款并無(wú)異議，只是對(duì)罰款是否適當(dāng)有異議，此時(shí)還將先行納稅作為復(fù)議的條件，顯然有失公正。而據(jù)第二種觀點(diǎn)，征稅決定和處罰決定常常是基于同一事實(shí)和理由做出的，對(duì)處罰的審理必須基于對(duì)征稅問題的復(fù)議。如果不經(jīng)過(guò)先行納稅即可對(duì)罰款申請(qǐng)復(fù)議，并與稅款征收問題一并審理，顯然與“對(duì)征稅行為的復(fù)議以先行繳納有爭(zhēng)議的稅款為條件”相矛盾，而且還會(huì)助長(zhǎng)納稅人借口對(duì)罰款有異議而逃避先行納稅動(dòng)機(jī)。造成這種兩難局面的根本原因是稅款爭(zhēng)議的先行納稅問題，該問題不解決，上述現(xiàn)象便不可避免。

（四）“條條管轄”存在弊端，復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏“中立性”

現(xiàn)行稅務(wù)行政復(fù)議實(shí)行“條條管轄”。“條條管轄”有利于克服地方保護(hù)主義，有利于滿足行政復(fù)議對(duì)專業(yè)性和技術(shù)性的需求，但也有其不可避免的弊端：不便民，經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高；申請(qǐng)人參與復(fù)議審理活動(dòng)的可能性較小，復(fù)議工作的公開性和公正性會(huì)“打折”；上下級(jí)稅務(wù)部門經(jīng)常就具體行政行為進(jìn)行溝通.下級(jí)部門某些具體行政行為往往是“奉旨行事”的結(jié)果；易受部門利益左右。

根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定.稅務(wù)復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理稅務(wù)行政復(fù)議事項(xiàng)。該機(jī)構(gòu)以其所從屬的稅務(wù)機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，其行為實(shí)際上是其所從屬的稅務(wù)機(jī)關(guān)的行為。在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，有利于處理專業(yè)性較強(qiáng)的稅務(wù)爭(zhēng)議案件，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督、自我糾偏，有利于避免和減少稅務(wù)行政訴訟，但也存在中立性不足，不能公正、無(wú)偏私地對(duì)待雙方當(dāng)事人等問題。

（五）復(fù)議與訴訟兩種銜接模式引發(fā)的問題

以稅務(wù)爭(zhēng)議可否直接提起訴訟為標(biāo)準(zhǔn)，可以將稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟的銜接模式劃分為兩種，通常稱為“必經(jīng)復(fù)議”和“選擇復(fù)議”。根據(jù)稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟兩種銜接模式有關(guān)適用范圍的規(guī)定，稅務(wù)管理相對(duì)人在對(duì)“罰款”進(jìn)行復(fù)議時(shí)，適用選擇復(fù)議，對(duì)此，法條規(guī)定不夠縝密?！抖愂照鞴芊ā返诎耸藯l第1款規(guī)定.納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的納稅決定有爭(zhēng)議，必須先經(jīng)過(guò)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服方可向人民法院起訴。而該條第2款規(guī)定，納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的罰款決定不服，可以不經(jīng)過(guò)復(fù)議程序而直接向人民法院起訴。假如納稅人據(jù)此條規(guī)定同時(shí)啟動(dòng)行政程序和司法程序，對(duì)追繳稅款的行為申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)罰款的行為提起行政訴訟，將會(huì)產(chǎn)生這樣幾種情形：一是稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)納稅的決定，人民法院也維持被訴稅務(wù)機(jī)關(guān)原具體稅務(wù)行政行為的罰款內(nèi)容。出現(xiàn)這種情況，不會(huì)產(chǎn)生矛盾，皆大歡喜。二是稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)重新調(diào)查核實(shí)后，決定撤銷原具體稅務(wù)行政行為中的納稅決定或作其他處理。在這種情況下，人民法院就罰款部分所作的判決就失去了存在的基礎(chǔ)，無(wú)論結(jié)果如何，都將毫無(wú)意義。三是稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)復(fù)議后維持下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)納稅決定的內(nèi)容，而人民法院卻判決撤銷原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)罰款的內(nèi)容。在第三種情況下，理論界和實(shí)際工作者對(duì)法院受理后能否對(duì)相關(guān)的稅款問題作出判決，有不同的意見。一種意見認(rèn)為，法院受案后，既可以審查稅款征收行為，也可以對(duì)稅款問題作出判決，否則，對(duì)罰款判決將失去事實(shí)依據(jù)，且難以執(zhí)行。另一種意見認(rèn)為，法院可以對(duì)稅款征收行為進(jìn)行審查，并據(jù)此判斷罰款行為是否合法、適當(dāng)，但不能在未經(jīng)復(fù)議的情況下對(duì)稅款問題作出判決，即法院對(duì)稅款問題只審不判。由于認(rèn)識(shí)不同，各地法院在處理此類稅務(wù)行政案件中掌握的標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。

二、完善我國(guó)稅務(wù)行政復(fù)議制度的設(shè)想

（一）增強(qiáng)對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)審查的可操作性

1.將稅務(wù)行政規(guī)章納入審查申請(qǐng)范圍。將稅務(wù)規(guī)章納入審查申請(qǐng)范圍，賦予稅務(wù)管理相對(duì)人啟動(dòng)監(jiān)督審查抽象行政行為的權(quán)利.實(shí)現(xiàn)對(duì)稅務(wù)規(guī)章的常態(tài)化、機(jī)制化監(jiān)督，是必要的，也是可行的。（1）同一般的稅務(wù)規(guī)范性文件相比，稅務(wù)規(guī)章具有制定機(jī)關(guān)級(jí)別高、影響面廣、可以在一定范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)新的行政規(guī)范等特點(diǎn)。稅務(wù)規(guī)章一旦違法，其危害性遠(yuǎn)大于一般的稅務(wù)規(guī)范性文件違法。（2）法院審理稅務(wù)行政訴訟案件的依據(jù)是法律法規(guī)，稅務(wù)規(guī)章只能參照適用，如果稅務(wù)規(guī)章與法律法規(guī)不一致，稅務(wù)機(jī)關(guān)即使“照章行事”，也可能敗訴。（3）現(xiàn)行體制下，對(duì)包括行政規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為的監(jiān)督因缺少有效的程序規(guī)則、缺少程序的發(fā)動(dòng)者而“實(shí)際上收效甚微”。（4）在民主和法制的環(huán)境下，稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，其中最直接的依據(jù)往往是稅務(wù)規(guī)章。就趨勢(shì)而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)直接依據(jù)稅務(wù)規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件實(shí)施具體行政行為的幾率會(huì)越來(lái)越小，到一定時(shí)期，具體行政行為依據(jù)的合法性問題實(shí)際上主要是稅務(wù)規(guī)章的合法性問題。從這個(gè)角度講，更不應(yīng)把稅務(wù)規(guī)章排除在審查申請(qǐng)范圍之外。

2.允許稅務(wù)管理相對(duì)人單獨(dú)對(duì)抽象稅務(wù)行政行為申請(qǐng)審查。大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)審查持開放和包容態(tài)度，不附加限制條件。我國(guó)的稅務(wù)管理相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，只能在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的同時(shí)一并提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。該規(guī)定除了可以降低抽象行政行為受到行政復(fù)議監(jiān)督的幾率以外，無(wú)任何意義。取消對(duì)抽象稅務(wù)行政行為申請(qǐng)審查的限制性規(guī)定，有助于更好地發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能。

3.建立抽象稅務(wù)行政行為公開制度。公開抽象的稅務(wù)行政行為，為稅務(wù)管理相對(duì)人提供盡可能全面的稅收信息，是發(fā)展民主政治，參與國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)交流的必然要求。必須改變單純靠行政機(jī)關(guān)層層轉(zhuǎn)發(fā)紅頭文件政策的方式，建立規(guī)范的稅法公開制度.利用各種媒體和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為相對(duì)人提供可靠的稅務(wù)信息.便于其發(fā)現(xiàn)問題，行使復(fù)議權(quán)。

（二）廢止先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保的規(guī)定

現(xiàn)行法律規(guī)定納稅爭(zhēng)議復(fù)議前先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保，主要是為了避免當(dāng)事人拖欠稅款，確保國(guó)家財(cái)政收入。表面看，此說(shuō)似乎有道理，細(xì)究起來(lái)卻立不住腳。因?yàn)?，稅?wù)機(jī)關(guān)享有充分的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，且行政救濟(jì)不停止具體行政行為的執(zhí)行，如果稅務(wù)管理相對(duì)人不繳稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)完全可以通過(guò)行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)稅款征收目的。以限制訴權(quán)的方式保障國(guó)家稅款及時(shí)、足額入庫(kù)，有悖行政救濟(jì)的初衷。

（三）增加選擇性的異議審理程序

筆者所說(shuō)的異議審理程序，類似于我國(guó)臺(tái)灣租稅法規(guī)定的在提起訴愿之前的“復(fù)查程序”。稅務(wù)管理相對(duì)人對(duì)納稅有異議，可以向作出具體行政行為的稅務(wù)機(jī)關(guān)提出。經(jīng)過(guò)異議審理，稅務(wù)機(jī)關(guān)自認(rèn)無(wú)誤，須將答辯書連同有關(guān)文件移送稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議；如果稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為原具體行政行為有誤，可撤銷或變更該行為。相對(duì)人對(duì)變更結(jié)果仍然不服的，可以向稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)正式申請(qǐng)復(fù)議。增加該程序的積極意義，在于節(jié)約投訴的精力和財(cái)力，減輕相對(duì)人的訴累。異議審理應(yīng)設(shè)置為選擇性的非必經(jīng)程序。

（四）改革稅務(wù)行政復(fù)議委員會(huì)

我國(guó)的稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置有三種選擇：設(shè)在政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)或與政府法制機(jī)構(gòu)合署辦公，即“塊塊管轄”；設(shè)在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，即“條條管轄”；設(shè)置一個(gè)獨(dú)立于稅務(wù)部門的專職稅務(wù)復(fù)議機(jī)構(gòu)。第一種選擇的優(yōu)勢(shì)是：有專門的機(jī)構(gòu)和人員，地位比較超脫，執(zhí)法水平比較高.便于申請(qǐng)人就近申請(qǐng)稅務(wù)行政復(fù)議。但是，稅務(wù)行政復(fù)議有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，要求復(fù)議人員精通一般法律，并具備較高的稅收業(yè)務(wù)素質(zhì)。這里的稅收業(yè)務(wù)素質(zhì)無(wú)疑是一個(gè)不可或缺的充要條件，而“塊塊管轄”恰恰很難滿足這一條件。第三種選擇具有獨(dú)立性和超脫性，能夠保證復(fù)議案件的公正審理，是一種理想模式。但該模式在我國(guó)推行的時(shí)機(jī)尚不成熟，因?yàn)槲覈?guó)目前的稅務(wù)行政復(fù)議案件數(shù)量極小，從成本的角度考量，遠(yuǎn)不需要設(shè)立專職的稅務(wù)復(fù)議機(jī)構(gòu)。我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的理想模式應(yīng)該是：以稅務(wù)行政復(fù)議委員會(huì)為相對(duì)獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，實(shí)行合議制；保證復(fù)議委員會(huì)委員中社會(huì)公正人士、專家、學(xué)者不少于二分之一；完善稅務(wù)行政復(fù)議委員會(huì)組織規(guī)則和案件審理規(guī)則，確保復(fù)議優(yōu)質(zhì)、高效、公正。

（五）重構(gòu)稅務(wù)行政復(fù)議與訴訟的銜接制度

作為一種解決糾紛的機(jī)制，行政訴訟和行政復(fù)議的生命基礎(chǔ)在于它們的公正性。任何一項(xiàng)解決糾紛的法律制度都必須符合最低限度的公正標(biāo)準(zhǔn)，這是行政訴訟和行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)的最基本要求。在現(xiàn)實(shí)的具體的法律程序中，公正與效率總是在同時(shí)發(fā)揮作用：當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)以哪一個(gè)優(yōu)先，不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。與行政訴訟相比，稅務(wù)行政復(fù)議具有程序簡(jiǎn)便、易于糾正錯(cuò)誤、范圍廣泛和經(jīng)濟(jì)有效等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)表明，復(fù)議前置不僅可行，而且必要。但是，不加區(qū)別地在一切稅務(wù)行政案件中都實(shí)行復(fù)議前置，也不可取。筆者認(rèn)為，對(duì)稅務(wù)爭(zhēng)議應(yīng)該有選擇地實(shí)行復(fù)議前置.除了對(duì)征稅爭(zhēng)議實(shí)行復(fù)議前置外，如果納稅人對(duì)與征稅有關(guān)的稅務(wù)行政處罰行為有異議，也要實(shí)行復(fù)議前置。這是因?yàn)椋赫鞫悰Q定與稅務(wù)行政處罰決定常常是基于同一事實(shí)和理由作出的，后者有時(shí)要依據(jù)前者認(rèn)定的事實(shí)，兩者之間有一定的聯(lián)系。在稅務(wù)行政復(fù)議和行政訴訟的銜接方式上，對(duì)前者實(shí)行必經(jīng)復(fù)議，對(duì)后者實(shí)行選擇復(fù)議，給實(shí)踐操作帶來(lái)很大不便。

篇6

一、現(xiàn)行行政復(fù)議制度中存在的問題

目前，從行政復(fù)議制度運(yùn)行情況看，相對(duì)于立法機(jī)關(guān)制定行政復(fù)議制度時(shí)的立法宗旨及其內(nèi)在功能，相對(duì)于當(dāng)前社會(huì)普遍存在的行政爭(zhēng)議的數(shù)量，我國(guó)行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)和潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來(lái)。在正常情況下，在國(guó)家解決行政糾紛體系中，行政復(fù)議應(yīng)該是公民的首選途徑。然而，現(xiàn)實(shí)卻并非如此。老百姓寧可選擇層層上訪、越級(jí)上訪，也不愿意選擇把案件交給行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理。而當(dāng)事人之所以不愿意通過(guò)免費(fèi)、簡(jiǎn)便、快捷的行政復(fù)議解決行政糾紛，其原因肯定是多方面的。但是，最根本的原因還是行政復(fù)議制度本身所存在的缺陷。

（一）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其人員的非中立地位影響公正性

《行政復(fù)議法》第三條規(guī)定：“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！钡谑l到第十五條又分別規(guī)定了行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)，其中包括作出具體行政行為的本級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門，甚至還有作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)本身。作為各級(jí)人民政府和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)完全聽命于其所屬的行政首長(zhǎng)，對(duì)行政復(fù)議案件沒有最終決定權(quán)，只有對(duì)行政復(fù)議決定的“擬訂”權(quán)。因此，行政復(fù)議案件最終由復(fù)議機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)決定，而復(fù)議機(jī)構(gòu)及其人員則由于缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性而無(wú)權(quán)決定行政復(fù)議案件。這就嚴(yán)重影響了行政復(fù)議決定的公正性，致使行政復(fù)議的高效、便民等優(yōu)點(diǎn)在實(shí)踐中未能充分顯露。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，只有具備了相對(duì)的獨(dú)立地位，才能在解決糾紛時(shí)保持中立，平等地對(duì)待各方當(dāng)事人，才能只服從法律，不受他人的干預(yù)，其糾紛解決結(jié)果才會(huì)具有高度的可信度和權(quán)威性。

（二）行政復(fù)議人員的整體素質(zhì)影響案件辦理質(zhì)量

行政復(fù)議案件的調(diào)查處理主要是由行政復(fù)議人員完成的，然而我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的配置卻難以保證復(fù)議工作的需要。首先是人力不足。在省、市一級(jí)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，人員基本能夠配置到位；在縣一級(jí)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，多數(shù)地區(qū)人員配備明顯不足，難以應(yīng)付復(fù)議工作的需要。然而，大量行政復(fù)議案件恰恰發(fā)生在市、縣一級(jí)，人力不足的窘境難以應(yīng)付。第二是素質(zhì)不高。行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，要求承辦人員具備較高的法律專業(yè)知識(shí)和一定的行政管理知識(shí)。可是，在現(xiàn)有的為數(shù)不多的行政復(fù)議人員中，卻又存在著素質(zhì)不高、專業(yè)化不強(qiáng)的問題。直到目前，我國(guó)尚沒有法律規(guī)范對(duì)行政復(fù)議人員任職資格作出規(guī)定，很難保證復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)化要求的實(shí)現(xiàn)。缺少高素質(zhì)、專業(yè)化的復(fù)議人員，勢(shì)必會(huì)影響行政復(fù)議案件處理的客觀與公正。

（三）行政復(fù)議程序的缺陷難以保證行政復(fù)議的公正和效率

程序優(yōu)先原則已經(jīng)成為法律界公認(rèn)的真理。只有程序正義，才能保證實(shí)體正義。《行政復(fù)議法》雖然對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理以及決定等程序做出了整體規(guī)定，但是在程序上的缺陷是顯而易見的。一是未規(guī)定回避原則。如果與案件存在聯(lián)系的行政復(fù)議人員仍然參與案件審理，就難以保證案件處理的公正性；二是未規(guī)定公開審理原則?！缎姓?fù)議法》第二十二條規(guī)定：行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見。書面審理行政復(fù)議案件，僅通過(guò)查閱案件卷宗來(lái)判斷具體行政行為的合法與適當(dāng)，可能會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議決定的不公平，給當(dāng)事人以“暗箱操作”之嫌。而且以書面方式審理復(fù)議案件，在當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到保護(hù)時(shí)，往往會(huì)指責(zé)行政復(fù)議機(jī)關(guān)官官相護(hù)，導(dǎo)致群眾與政府之間產(chǎn)生隔閡和誤解。

（四）強(qiáng)制執(zhí)行措施的部分缺失造成復(fù)議決定難以有效實(shí)施

《行政復(fù)議法》第三十二條規(guī)定：被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定。被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行。第三十三條規(guī)定：申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的，或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的，按照下列規(guī)定分別處理：維持具體行政行為的行政復(fù)議決定，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；變更具體行政行為的行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。同樣的行政復(fù)議決定，不履行的處理措施卻是不同的。申請(qǐng)人不履行可以強(qiáng)制執(zhí)行，而被申請(qǐng)人不履行卻只是責(zé)令其限期履行。設(shè)想一下，如果被申請(qǐng)人在責(zé)令其限期履行后仍不履行，應(yīng)當(dāng)如何處理呢？

二、幾點(diǎn)建議

針對(duì)以上所談及的行政復(fù)議制度中存在的問題，筆者有以下幾點(diǎn)建議。

（一）改革行政復(fù)議案件受理機(jī)關(guān)

取消部門和垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行政復(fù)議權(quán)，在縣級(jí)以上政府內(nèi)部設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。我國(guó)已經(jīng)建立起來(lái)的復(fù)議體系主要問題在于缺乏相對(duì)獨(dú)立性。對(duì)于部門和垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的復(fù)議，由于原有復(fù)雜、混亂的復(fù)議管理設(shè)置在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在的弊端，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，所以取消它們的行政復(fù)議權(quán)可以大大克服“官官相護(hù)”的問題。針對(duì)現(xiàn)有的制度體系，在政府內(nèi)部設(shè)置統(tǒng)一的平行于各工作部門的復(fù)議機(jī)關(guān)，可以很大程度上解決復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問題。如此考慮機(jī)構(gòu)設(shè)置，主要是因?yàn)楠?dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法主體沒有利害關(guān)系，也沒有自己的利益，容易體現(xiàn)公正、公平、公開原則，有利于提高辦案效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。例如，我市于2007年成立的行政復(fù)議委員會(huì)就是一次有益的嘗試。該委員會(huì)設(shè)主任一名，由常務(wù)副市長(zhǎng)兼任。委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在法制辦。委員采取聘任制，主要是法律專家、學(xué)者和精通法律實(shí)務(wù)的政府官員，并且專家、學(xué)者占委員總數(shù)的80%以上。作為代表社會(huì)群體的法律工作者，身份的獨(dú)立性可以確保在行政復(fù)議過(guò)程中不受相關(guān)利益的影響，以平等的態(tài)度對(duì)待行政行為涉及的雙方當(dāng)事人，最大限度地確保復(fù)議案件的公正處理，符合現(xiàn)代法治的基本理念。

（二）建立行政復(fù)議人員的準(zhǔn)入機(jī)制

為提高行政復(fù)議的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議人員的準(zhǔn)入機(jī)制。筆者認(rèn)為可以分為兩個(gè)方面：一是對(duì)在政府復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員實(shí)行資格管理制度。鑒于行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性質(zhì)，復(fù)議決定會(huì)涉及到申請(qǐng)人的具體權(quán)利義務(wù)，因此，復(fù)議機(jī)關(guān)的專職工作人員應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法考試，以確保復(fù)議人員的法律素質(zhì)；二是對(duì)于聘任的復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的限制。聘任人員必須是法律方面的專家或?qū)W者。同時(shí)，建議引入《仲裁法》中的當(dāng)事人自由選擇機(jī)制，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)將聘任的行政復(fù)議人員設(shè)置名冊(cè)，供當(dāng)事人自主選擇。由三名復(fù)議人員組成復(fù)議庭，除各自選定的復(fù)議人員外，第三名復(fù)議人員由復(fù)議機(jī)關(guān)指定的專職工作人員擔(dān)任。這樣，有利于確保程序公正，增強(qiáng)行政復(fù)議行為的社會(huì)公信力。

（三）完善行政復(fù)議程序

為確保行政復(fù)議制度的效率優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議程序的設(shè)計(jì)應(yīng)呈現(xiàn)出多元化的特征，建議引入訴訟法領(lǐng)域的回避制度、公開審理制度和合議制審理制度，使行政復(fù)議程序逐步向司法化程序靠近。在普通行政復(fù)議案件審理過(guò)程中，應(yīng)采取公開審理為原則，書面審理為例外的做法；對(duì)事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件，可以書面審理。針對(duì)不同類型的行政復(fù)議案件，建立多樣化的行政復(fù)議審理模式，符合行政法中“效率和公正并重、效率優(yōu)先”的原則。同時(shí)，在當(dāng)事人舉證、質(zhì)證、辯論等方面應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一套程序，聽取雙方的意見，從而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公開性與公正性、公平與效率的最優(yōu)結(jié)合。

（四）強(qiáng)化強(qiáng)制執(zhí)行措施

篇7

摘 要 行政復(fù)議是行政法治的必然要求，是行政民主的重要體現(xiàn)。健全有效的行政復(fù)議機(jī)制對(duì)切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)行政法治具有特別重要的意義，也是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 行政復(fù)議 完善 建議

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為依法進(jìn)行審查并作出處理決定的活動(dòng)。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)在行使其管理職權(quán)時(shí)，與作為被管理對(duì)象的相對(duì)人發(fā)生爭(zhēng)議，根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，由該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查的一種具體行政行為。

一、行政復(fù)議的特征和作用

（一）行政復(fù)議的特征

1．行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，所要解決的是行政爭(zhēng)議。是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督的一種較為規(guī)范的活動(dòng)。

2．向行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)的只能是與某一具體行政行為有利害關(guān)系的管理相對(duì)人。行政復(fù)議主要以具體行政行為為審查對(duì)象，并附帶審查部分抽象行政行為。

3．行政復(fù)議必須按照法定的程序進(jìn)行。管理相對(duì)人提出復(fù)議申請(qǐng)必須在法律、法規(guī)規(guī)定的期限內(nèi)提出。復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)、進(jìn)行調(diào)查取證、組織審理都須依法進(jìn)行，并在法定期限內(nèi)做出復(fù)議決定。

（二）行政復(fù)議的作用

1．通過(guò)行政復(fù)議，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為做出相應(yīng)的糾正決定。包括對(duì)程序上有欠缺的，責(zé)令補(bǔ)正；對(duì)不履行法定職責(zé)的，限期履行；對(duì)具體行政行為主要事實(shí)不清的、適用法律依據(jù)錯(cuò)誤的、違反法定程序影響管理相對(duì)人合法權(quán)益的、明顯不當(dāng)?shù)臎Q定，予以撤銷、變更以及責(zé)令重新做出具體行政行為；查明違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為產(chǎn)生的原因，找出行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中存在的問題，促使下級(jí)行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)措施，改進(jìn)行政執(zhí)法活動(dòng)，防止今后再出現(xiàn)類似問題。

2．通過(guò)行政復(fù)議，可維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的行為。行政復(fù)議是一種法定行為，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件和程序進(jìn)行。管理相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服，申請(qǐng)復(fù)議的機(jī)關(guān)、條件、方式和期限等都必須符合法律規(guī)定。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審理，對(duì)適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實(shí)清楚，符合法定權(quán)限和程序的具體行政行為予以維持。行政復(fù)議一般為一級(jí)復(fù)議。行政復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力。管理相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定不履行又不的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，既有利于爭(zhēng)議的解決又可以避免管理相對(duì)人找行政機(jī)關(guān)糾纏不休。從而使具體行政行為的合法性及時(shí)得到確認(rèn)，有效地提高行政管理工作的效率。受理、調(diào)查、審理行政復(fù)議案件，并依法做出復(fù)議決定，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使的職權(quán)。認(rèn)識(shí)行政復(fù)議對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的作用，保證復(fù)議活動(dòng)合法、公正地進(jìn)行，對(duì)于依法行政具有重要意義。

二、行政復(fù)議制度存在的問題

我國(guó)的行政復(fù)議救濟(jì)以1999年10月1日起施行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》作為依據(jù)，該法目前的主要不足在于：

1．行政復(fù)議制度的救濟(jì)功能有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在行政復(fù)議制度的實(shí)際運(yùn)行中，因工作人員專業(yè)素質(zhì)不高、政府的復(fù)議理念缺乏等，有的地方和部門不積極受理、審查符合法定條件的行政復(fù)議案件，相互推諉、敷衍搪塞，并且行政復(fù)議辦案質(zhì)量不高，使行政復(fù)議運(yùn)行環(huán)境不暢，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)；另一方面，因是一種行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，公民對(duì)這些復(fù)議機(jī)構(gòu)信任程度不夠。

2．行政復(fù)議機(jī)構(gòu)既不獨(dú)立也不規(guī)范。在我國(guó)，沒有相對(duì)統(tǒng)一和獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，我國(guó)各級(jí)人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況，多可設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，所以實(shí)踐起來(lái)難以協(xié)調(diào)一致。

3．公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯得不到行政復(fù)議的救濟(jì)。我國(guó)《行政復(fù)議法》沒有將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍，公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時(shí)不能得到及時(shí)、有效的救濟(jì)。

4．行政復(fù)議對(duì)抽象行政行為只作極為有限的監(jiān)督。《行政復(fù)議法》只是將規(guī)章以下的抽象行政行為有限的納入到了行政復(fù)議的范圍，對(duì)于行政法規(guī)和規(guī)章，行政復(fù)議仍然不能發(fā)揮監(jiān)督作用

三、強(qiáng)化行政復(fù)議功能，完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)機(jī)制

加強(qiáng)行政糾紛解決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，是完善行政救濟(jì)制度的當(dāng)務(wù)之急，從我國(guó)行政救濟(jì)的實(shí)踐來(lái)看，糾紛解決機(jī)構(gòu)欠缺獨(dú)立性和權(quán)威性，是制約行政救濟(jì)制度功能發(fā)揮的最大障礙。糾紛解決機(jī)構(gòu)受制于其他機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志，無(wú)法保持中立，不能公正執(zhí)法糾紛解決機(jī)構(gòu)還欠缺法律上的權(quán)威性。針對(duì)我國(guó)行政復(fù)議法的缺陷，借鑒他國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)的先進(jìn)做法，我國(guó)的行政復(fù)議要做好進(jìn)一步的工作。

1．全面擴(kuò)大行政復(fù)議范圍?！缎姓?fù)議法》對(duì)原有行政復(fù)議范圍有較大拓寬，但仍有若干明顯不足。例如，局限于外部行政行為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的任免、處分以及待遇問題，還不能申請(qǐng)復(fù)議，只能走一般的申訴途徑。立足于公正解決行政糾紛的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)允許所有的行政行為，都可以申請(qǐng)復(fù)議。同時(shí)，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，當(dāng)事人有權(quán)向法院。

2．加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議能力?；鶎有姓?fù)議能力弱，機(jī)構(gòu)建設(shè)差，無(wú)法適應(yīng)爭(zhēng)議解決實(shí)踐已成各界共識(shí)。但自《行政復(fù)議法》實(shí)施后，“切實(shí)加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)”屢屢出現(xiàn)在高層文件中，卻沒有實(shí)際動(dòng)作。市縣苦于機(jī)構(gòu)、編制數(shù)量所限，大多無(wú)實(shí)質(zhì)突破。鑒于我國(guó)現(xiàn)行的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)行政化傾向嚴(yán)重，我國(guó)在完善行政救濟(jì)制度時(shí)應(yīng)借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，改變行政救濟(jì)制度的行政色彩，強(qiáng)化行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，建立相對(duì)獨(dú)立的復(fù)議委員會(huì)。復(fù)議委員會(huì)由行政機(jī)關(guān)、管理專家和法律專家共同組成，其與所在行政機(jī)關(guān)只是指導(dǎo)、咨詢關(guān)系，復(fù)議委員會(huì)在進(jìn)行復(fù)議時(shí)，只服從法律、法規(guī)和規(guī)章。行政復(fù)議人員素質(zhì)是提高行政復(fù)議能力的關(guān)鍵，但目前缺乏行政復(fù)議人員能力與素質(zhì)的統(tǒng)一要求，能力的參差不齊，嚴(yán)重制約著定紛止?fàn)幩?。廣大復(fù)議人員應(yīng)象司法系統(tǒng)一樣，由特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的培訓(xùn)規(guī)劃，從復(fù)議理念、案件審理、新型案件、新頒法規(guī)等多方面有計(jì)劃地培訓(xùn)基層復(fù)議人員。各機(jī)關(guān)的復(fù)議工作人員應(yīng)注意專業(yè)化和多元化結(jié)合。

3．加強(qiáng)復(fù)議程序的保障。目前，我國(guó)基層行政復(fù)議缺乏權(quán)力保障，審理案件干預(yù)多，下級(jí)政府不支持，同級(jí)部門不配合，司法機(jī)關(guān)難協(xié)調(diào)，復(fù)議決定難執(zhí)行。行政復(fù)議工作缺乏物質(zhì)保障，沒有經(jīng)費(fèi)保障，沒有交通工具。改變目前行政復(fù)議以書面審查為原則的方式，引入聽證程序，保障復(fù)議當(dāng)事人質(zhì)證、辯論和聘請(qǐng)律師的權(quán)利；除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，接受各方監(jiān)督；除簡(jiǎn)易案件外，證據(jù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)當(dāng)面質(zhì)證，未經(jīng)當(dāng)面質(zhì)證的證據(jù)不得作為裁決的依據(jù)，以避免暗箱操作；要有明確的管轄與時(shí)限規(guī)定。

4．規(guī)范審理機(jī)制。行政救濟(jì)應(yīng)有法定的運(yùn)轉(zhuǎn)原則與機(jī)制，但行政復(fù)議法實(shí)施多年，條文抽象而難以把握，是否適用調(diào)解，是否開庭審理，是否禁止不利變更等基本原則均無(wú)明確立法；調(diào)查、證據(jù)適用、中止、終止、轉(zhuǎn)送等運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)仍然依賴各地摸索，缺乏基本的審理程序規(guī)則、證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)則，與明確統(tǒng)一的行政訴訟制度相比，行政復(fù)議沒有章法可循。

5．保持行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的一種參謀性、從屬性機(jī)構(gòu)，無(wú)實(shí)際的復(fù)議權(quán)力。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政負(fù)責(zé)人掌握著復(fù)議決定權(quán)。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)是復(fù)議被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，或者是被申請(qǐng)人本身，因此復(fù)議結(jié)果與復(fù)議機(jī)關(guān)有著密切的或者切身的利害關(guān)系。為維護(hù)自身的狹隘的眼前利益，復(fù)議機(jī)關(guān)難免偏向被申請(qǐng)人一方，因此很難堅(jiān)持合法、公正、公開等原則。為充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立。復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作在性質(zhì)和程序上司法性較強(qiáng)，類似于簡(jiǎn)易司法活動(dòng)，必須堅(jiān)持復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立復(fù)議、公正、公開和無(wú)偏私的原則?！翱梢越梃b我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，由行政機(jī)關(guān)、管理專家和法律專家共同組成復(fù)議委員會(huì)，實(shí)行合議制度，這樣有助于樹立行政復(fù)議公正、權(quán)威的形象，獲得當(dāng)事人的信賴?！睆?fù)議機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任免、待遇方面應(yīng)加強(qiáng)獨(dú)立性，減少各種干擾。

參考文獻(xiàn)：

[1]杜寶國(guó).行政執(zhí)法教程.江西省人民政府法制辦公室編印.2005.

[2]應(yīng)松年,高家偉.行政法全書.中國(guó)人民公安出版社.1999.

篇8

畢業(yè)前夕，我就趁雙休日參加了人才中心的大型招聘會(huì)，投了很多份資料，但是都被拒絕了，那些企業(yè)的負(fù)責(zé)人將原因說(shuō)得十分明確：“對(duì)不起，我們需要的是有經(jīng)驗(yàn)的員工?！闭?dāng)我非常失望準(zhǔn)備離開的時(shí)候，忽然看到了這家公司的攤位，招聘條件上并沒有注明要求工作經(jīng)驗(yàn)，于是我抱著最后的希望走過(guò)去填了簡(jiǎn)歷表。沒想到那位負(fù)責(zé)招聘的吳經(jīng)理對(duì)我的資料非常感興趣，因?yàn)槲以趯W(xué)校參加社會(huì)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)非常多，包括家教、推銷等等，吳經(jīng)理問了一些相關(guān)問題后，就告訴我請(qǐng)回家等通知。

兩天后，我果然接到了吳經(jīng)理的電話，他邀請(qǐng)我到公司總部再次面談。第一次跨進(jìn)這間知名的大企業(yè)，心中不禁有些惴惴不安，保安請(qǐng)我在四樓的會(huì)客室等候?！按笃髽I(yè)果然不同凡響！”我在心中暗暗感嘆。

吳經(jīng)理是公司人力資源部的副經(jīng)理，四十歲左右的年紀(jì)，非常平易近人。他告訴我，總的來(lái)說(shuō)，公司對(duì)我的各項(xiàng)條件都比較滿意，希望能夠共同合作，但是因?yàn)槲疫€剛畢業(yè)，能力還待檢驗(yàn)，所以職位和工作待遇都不能立即確定，不過(guò)公司會(huì)將我的資料放入人才庫(kù)，等雙方做進(jìn)一步溝通。

同學(xué)們聽說(shuō)了我的事都非常羨慕，大部分的人還在為“婆家”頭疼不已，我的一只腳卻已經(jīng)踏入知名企業(yè)的大門。經(jīng)過(guò)第三次面談，我終于同公司順利地簽訂了合同，職位是行政助理，試用期三個(gè)月。雖然不知道這“行政助理”到底是個(gè)什么樣的工作，但是聽起來(lái)似乎很風(fēng)光，況且以我名校大本畢業(yè)的條件，安排的工作一定不會(huì)差到哪里去。

第二天，我狠了狠心，拿出自己大學(xué)打工積攢的小金庫(kù)里的錢到商場(chǎng)買了一套行頭，從發(fā)卡、套裝到高跟鞋一應(yīng)俱全。怎么說(shuō)也算是寫字樓的白領(lǐng)了，總不能太寒酸。報(bào)到那天，吳經(jīng)理看到我一身高雅入時(shí)的全新裝扮微微有些意外，不過(guò)很快還是恢復(fù)了笑容，并且?guī)业搅耸聵I(yè)發(fā)展部的辦公室。辦公室加上我一共6個(gè)人，大家友好地打了招呼就開始忙自己的工作。我坐在辦公桌前有些茫然，既沒有想像中堆積如山的文件資料，也沒有什么文案給我處理，甚至沒有人告訴我，我的工作內(nèi)容究竟是什么。

我百無(wú)聊賴地坐了一上午，什么事也沒有做。下午依然。下班時(shí)，我找到吳經(jīng)理有些尷尬地說(shuō)：“我想問一下，我的工作具體是什么？”吳經(jīng)理正趕著去開會(huì)，只是簡(jiǎn)單地說(shuō)聽從部門的安排就可以了。一天的班上下來(lái)，我的心涼了一半。

第二天，有人開始請(qǐng)我?guī)兔?，?fù)責(zé)對(duì)外聯(lián)絡(luò)的張小姐指了指文件柜中的一個(gè)紙箱：“那里面是公司所有客戶的《自然情況卡》，不過(guò)有些已經(jīng)過(guò)時(shí)了，卡片卻沒有抽出來(lái)，你如果有時(shí)間就去整理一下?！彼又鴱墓褡永锬贸鲆豁澈窈竦馁Y料交給我，就開始忙自己的事。沒想到自己的第一件任務(wù)居然是這么乏味的事情，不過(guò)聊勝于無(wú)。埋頭苦干了一上午，終于把資料整理完畢。把名單還給張小姐的時(shí)候，她只是點(diǎn)了點(diǎn)頭，簡(jiǎn)單地道了聲謝。

下午，又陸陸續(xù)續(xù)有同事請(qǐng)我“幫忙”，或者復(fù)印材料，或者核對(duì)報(bào)表?？傊际且恍O其簡(jiǎn)單的瑣碎工作，所期盼的“工作任務(wù)”始終沒有來(lái)臨。接下來(lái)的日子，仍然是這樣，我總是抱著一堆資料在辦公樓里跑上跑下，為辦公室所有的人“打雜”，擠在高跟鞋里的腳也磨出了水泡。同我一起進(jìn)來(lái)的還有三名應(yīng)屆畢業(yè)生，一位叫劉薇的女孩吃午飯的時(shí)候同我坐在一起，聊自己的工作，這時(shí)才知道原來(lái)大家都是一樣，雖然分在不同的部門，但職位都是助理，工作都是“打雜”。原來(lái)是這樣！我頓時(shí)有種被欺騙的感覺，自己一個(gè)堂堂管理專業(yè)的高材生，居然來(lái)做這種工作，未免也太大材小用了吧？

再堅(jiān)持一下看看，如果仍然沒有改觀，就辭職！我暗暗對(duì)自己說(shuō)。一個(gè)月過(guò)去了，情況照舊，部門經(jīng)理和吳經(jīng)理偶爾來(lái)辦公室里轉(zhuǎn)一下，不過(guò)都只是點(diǎn)一下頭，仿佛已經(jīng)不記得我的名字。自己原來(lái)的斗志和抱負(fù)，似乎已經(jīng)在這些繁瑣的工作和不被重視的狀態(tài)中消磨殆盡了。于是我的怨言多了起來(lái)，臉上也常常掛著不滿的神色。兩個(gè)月后，我終于決定辭職。

當(dāng)吳經(jīng)理看到我的辭職信時(shí)，似乎沒有太大的意外，或許他已經(jīng)見過(guò)了太多的辭職報(bào)告了吧！

“可以說(shuō)說(shuō)原因嗎？”他微笑著問道。

“我，我覺得我不適合這個(gè)工作……”我低下頭，覺得有些難以啟齒。

“其實(shí)你不說(shuō)我也猜得到。過(guò)去有許多應(yīng)屆畢業(yè)生，也都是這樣，做不到三個(gè)月就辭職了。”吳經(jīng)理嘆了口氣，“不過(guò)我還是希望你再堅(jiān)持一下。畢竟你的資質(zhì)和能力都不錯(cuò)，我覺得你在這里還是非常有前途的?！?/p>

我搖了搖頭。前途？太渺茫了，也許小一些的企業(yè)更適合自己，在這樣的大公司里，自己這一輩子恐怕很難得到重用。

半年之后，我又在一次招聘會(huì)上遇到了吳經(jīng)理。這半年中，我先后換了兩份工作，但都不盡如人意，幾乎心灰意冷。正在猶豫要不要過(guò)去打招呼的時(shí)候，吳經(jīng)理已經(jīng)看到了我，沖我友好地笑了一下。我只好硬著頭皮走過(guò)去。

“在找工作嗎？”吳經(jīng)理還是非常平易近人。

“是啊……”我窘得恨不得找個(gè)地縫鉆進(jìn)去。

“招聘馬上結(jié)束了，”吳經(jīng)理說(shuō)，“等下我請(qǐng)你喝茶?！笨吹贸觯怯性捯臀艺f(shuō)。

“當(dāng)時(shí)你們一起來(lái)的四個(gè)人，現(xiàn)在只有劉薇還留在公司?！眳墙?jīng)理料事如神似地說(shuō)出了我一直想知道的問題，“現(xiàn)在她是事業(yè)發(fā)展部的副經(jīng)理?！蔽衣牭么蟪砸惑@！劉薇是當(dāng)時(shí)我們四個(gè)人中最不起眼的，沒想到才過(guò)去不到一年的工夫，她居然……

“其實(shí)，當(dāng)時(shí)對(duì)你們四個(gè)的安排，是公司的一個(gè)考驗(yàn)。你們的能力都不錯(cuò)，但是剛?cè)肼殘?chǎng)的年輕人通常都會(huì)有些浮躁，將自己定位太高，但處理實(shí)際工作的能力又不足，所以我們都會(huì)有意安排他們到各個(gè)部門做最基層的鍛煉。”吳經(jīng)理喝了一口茶繼續(xù)說(shuō)，“一來(lái)是為了消減他們身上的驕氣，因?yàn)檫@對(duì)于工作是非常不利的；第二，可以讓他們了解到最基礎(chǔ)的工作程序，以便將來(lái)交付更重要的工作。而最重要的一點(diǎn)，則是為了考驗(yàn)他們面對(duì)工作的態(tài)度、合作精神、耐力等等。然后我們才會(huì)根據(jù)他的實(shí)際情況來(lái)決定將他安排到什么樣的工作崗位上。其實(shí)，你的能力很強(qiáng)，我們都很看好你，可惜你中途退出了?！眳墙?jīng)理最后說(shuō)，“希望我今天和你說(shuō)的話能對(duì)你日后的工作有一些幫助?！?/p>

我這才恍然大悟，懊悔不已。原來(lái)，在職場(chǎng)中有這樣一個(gè)“蘑菇定律”：初入職場(chǎng)者因?yàn)樘亻L(zhǎng)沒有顯現(xiàn)出來(lái)，只能被安排在不受重視的部門干跑腿打雜的工作――好比蘑菇總是被置于陰暗的角落；要受到無(wú)端的批評(píng)、指責(zé)、代人受過(guò)――好比蘑菇總是莫名其妙地被澆上一頭大糞；得不到必要的指導(dǎo)和提攜――好比任蘑菇自生自滅。其實(shí)，一段“蘑菇”的經(jīng)歷，并不是什么壞事，尤其是當(dāng)一切剛剛開始時(shí)，當(dāng)幾天“蘑菇”，能夠消除我們很多不切實(shí)際的幻想，讓我們更加接近現(xiàn)實(shí)，看問題也更加實(shí)際。

篇9

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；缺陷；原因；完善

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）16-0317-05

行政復(fù)議，是指行政相對(duì)人不服行政主體的行政行為，認(rèn)為行政主體侵犯了自己的合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原機(jī)關(guān)行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并做出復(fù)議決定的法律制度。

自從1991年實(shí)施《行政復(fù)議條例》以來(lái)，我國(guó)的行政復(fù)議制度日趨完善。先是1999年開始實(shí)施的《行政復(fù)議法》，接著是2004年又頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，再者是2007年實(shí)施的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》。這些立法舉措使行政復(fù)議制度的內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展。并提升了行政復(fù)議工作的指導(dǎo)思想和理念。行政復(fù)議作為解決行政矛盾的一個(gè)重要方式，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、大力提倡維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的形勢(shì)下發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。同時(shí)也是現(xiàn)代民主政治與追求行政效率雙重價(jià)值的選擇結(jié)果。隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展變化的需要，行政權(quán)力極度膨脹，對(duì)行政權(quán)力的制約迫在眉睫。公權(quán)力之間相互制約已經(jīng)比較成熟，但是私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約則發(fā)展緩慢。相對(duì)于強(qiáng)大的行政權(quán)力，私權(quán)利非常弱小。“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利” 要使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益避免受到行政權(quán)力的侵害，就須賦予他們救濟(jì)的權(quán)利。行政訴訟過(guò)程中司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督非常有必要，但因其程序繁瑣、費(fèi)用高、效率低等因素致其難以適應(yīng)現(xiàn)代行政追求效率的基本需要。而行政復(fù)議制度則可通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)快速裁決有效地救濟(jì)相對(duì)人的合法權(quán)益，及時(shí)糾正不合法、不合理的行政行為。然而自實(shí)施行政復(fù)議法以來(lái)，對(duì)行政復(fù)議制度方面的定位、受理范圍、實(shí)施效果等都存在許多不容忽視的問題，所以完善行政復(fù)議制度具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、目前我國(guó)行政復(fù)議制度運(yùn)行現(xiàn)狀及缺陷

1.行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)接不暢，協(xié)調(diào)方式滯后。通常情況下，行政復(fù)議與行政訴訟有四種銜接模式：一是復(fù)議前置，二是復(fù)議終局，三是在行政復(fù)議與行政訴訟兩者選擇后復(fù)議終局，四是復(fù)議與訴訟方式并列選其一。在這四種方式中司法訴訟方式具有最終裁決效力。煩瑣的選擇模式讓相對(duì)人無(wú)所適從，不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)及保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在司法實(shí)踐中第四種模式占的比重較大，即相對(duì)于人一方面可選擇先行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的可再提起行政訴訟。另一方面也可不走行政復(fù)議程序，徑直提起行政訴訟，獲取司法判決。這種權(quán)利行使方式賦予了行政相對(duì)人較大的自由選擇權(quán)利，有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。但對(duì)于行政復(fù)議后提起行政訴訟的法定期限比較短，通常做出行政復(fù)議決定后15天須提起行政訴訟，一旦錯(cuò)過(guò)將不利于相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)。

另外設(shè)置行政復(fù)議前置原則很多是部門立法、謀求條塊利益所致。與當(dāng)前營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境氛圍相悖，妨礙了行政相對(duì)人的維權(quán)方式選擇。法律規(guī)定部分事項(xiàng)必須先經(jīng)行政復(fù)議，然后才能。如稅收征管法中的復(fù)議前置制度。這樣產(chǎn)生行政爭(zhēng)議糾紛時(shí)，行政相對(duì)人通常沒有選擇空間，必須依照法律的規(guī)定執(zhí)行。限制了當(dāng)事人自由選擇行政訴訟或者行政復(fù)議的救濟(jì)權(quán)利，導(dǎo)致納稅人與行政機(jī)關(guān)間的失衡和不對(duì)等。筆者認(rèn)為，行政主體與行政相對(duì)人發(fā)生行政糾紛，應(yīng)賦予申請(qǐng)人自由選擇的權(quán)利，避免實(shí)行“前置主義”原則損害對(duì)相對(duì)人的合法利益。

2.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。公正是法律的價(jià)值追求和應(yīng)有之義，但是公正既包含實(shí)體公正也包含程序公正，程序是實(shí)現(xiàn)公正的重要保障。《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)，具體是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)依然是行政機(jī)關(guān)的一部分，擺脫不了行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系?！叭魏稳瞬坏米鲎约喊讣姆ü?，這是公正最起碼的要求。它主要在于防止行政行為的做出或糾紛的裁決受機(jī)關(guān)或利害關(guān)系的影響。”[1]“不能做自己的裁判”，這個(gè)法律原則使人們明確建立獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)是非常重要的。當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和行政復(fù)議職能的履行一定程度上都難以擺脫行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，容易導(dǎo)致嚴(yán)重的程序不公，公正自然難以實(shí)現(xiàn)。比如日常行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的行使問題，當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益提起行政復(fù)議時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)通常是本級(jí)人民政府或者是同系統(tǒng)的上一級(jí)機(jī)關(guān)，實(shí)踐中為了維護(hù)本系統(tǒng)利益難免會(huì)做出不公正的行政復(fù)議裁決。

考察各國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，許多國(guó)家都設(shè)立了專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。如澳大利亞設(shè)有行政復(fù)審委員會(huì)，英國(guó)設(shè)立了行政裁判所。我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)通常是政府內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的部門，相比之下國(guó)外的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性更強(qiáng)，一般行政機(jī)關(guān)干涉程度更小，更加有利于行政復(fù)議案件及時(shí)、公正、有效解決。

3.行政復(fù)議案件受理范圍過(guò)窄?！缎姓?fù)議法》第6條明確規(guī)定了行政復(fù)議案件的受理范圍，使行政復(fù)議案件受理范圍過(guò)于狹窄，阻礙了行政復(fù)議制度價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，行政復(fù)議主要針對(duì)的具體行政行為，行政復(fù)議法將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準(zhǔn)行政行為、行政裁決行為等排除在行政復(fù)議受案范圍之外不合適。一方面，《行政復(fù)議法》第7條雖然規(guī)定了案件受理范圍包括部分抽象行政行為，但不包括部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。將抽象行政行為納入行政復(fù)議案件范圍已經(jīng)迫在眉睫。“首先，抽象行政行為違反上位法的案例頻頻發(fā)生，破壞法制統(tǒng)一原則，現(xiàn)行糾正機(jī)制卻無(wú)法啟動(dòng)；其次，抽象行政行為制訂過(guò)程中缺少外部強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約，也缺少行政相對(duì)人的參與，因此缺乏可操作性，容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義；再次，各級(jí)政府及其工作部門缺乏制訂行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一程序規(guī)范?！盵2]另一方面，保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益與保護(hù)普通公民的合法權(quán)益一樣，都應(yīng)該有充分的救濟(jì)途徑和手段。行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員實(shí)施的侵犯權(quán)益的內(nèi)部行政行為，如行政處分、工資調(diào)動(dòng)等決定時(shí)也會(huì)給公務(wù)員的權(quán)益造成極大的損害。將行政內(nèi)部行為納入行政復(fù)議案件受理范圍同樣迫切。此外，還有準(zhǔn)行政行為和行政裁決行為，這些行為盡管并不直接給行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，即對(duì)行政相對(duì)人同樣產(chǎn)生直接的法律效果和實(shí)際影響，這種實(shí)質(zhì)性的影響，就使得這兩種行為具有了可訴性，應(yīng)該納入行政復(fù)議受案范圍。

4.行政復(fù)議法中關(guān)于適用調(diào)解結(jié)案的情形太少。行政復(fù)議經(jīng)歷了由不能調(diào)解到可以調(diào)解的兩個(gè)發(fā)展階段，但到目前為止允許調(diào)解結(jié)案的案件范圍仍非常狹窄。當(dāng)時(shí)的立法者認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家職權(quán)是國(guó)家意志的體現(xiàn)，即使和被管理的行政相對(duì)人發(fā)生行政爭(zhēng)議，其都無(wú)權(quán)按照自己的意志自由處置手中的權(quán)力。而調(diào)解結(jié)案有時(shí)雙方不可避免要做出讓步。所以行政復(fù)議不適用調(diào)解?；谶@樣的考慮，1991年1月1日實(shí)施的《行政復(fù)議條例》規(guī)定案件受理不適用調(diào)解方式處理。

但是筆者認(rèn)為，行政行為有的是羈束性類型，有的是自由裁量類型。作為行政主體對(duì)部分行政行為可在法律賦予的權(quán)限內(nèi)根據(jù)實(shí)情酌情處理。所以根據(jù)實(shí)際情況自由裁量而做出，具體行政行為并非是弱化行政權(quán)力而是更加有效地行使行政職權(quán)。實(shí)踐中也確實(shí)出現(xiàn)了調(diào)解結(jié)案的范例。2007年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定了兩項(xiàng)可調(diào)解的情形。這是第一次以立法的形式規(guī)定行政復(fù)議可調(diào)解結(jié)案。但是規(guī)定可調(diào)解結(jié)案的情形太少，調(diào)解范圍比較狹窄。

5.行政復(fù)議制度潛能沒有完全釋放。部分行政機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議工作“說(shuō)起來(lái)重要，忙起來(lái)不要”，分管領(lǐng)導(dǎo)法律基礎(chǔ)知識(shí)欠缺，沒有完全掌握行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的步驟方式或者采取打電話或其他方式干預(yù)行政復(fù)議工作、或者消極應(yīng)付了事或互相推諉扯皮，不懂得充分運(yùn)用行政復(fù)議手段解決行政爭(zhēng)議糾紛，致使許多矛盾難以及時(shí)處理或難以讓眾人心服口服，一定程度上制約了行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮。

6.綜合保障水平差。雖然行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通常是法定的行政主體，但當(dāng)前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置和保障，與其所承擔(dān)的行政復(fù)議工作任務(wù)難以相匹配。一方面人員編制少。通常縣一級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)很少有專職的人員編制。至于政府部門配備專門從事行政復(fù)議工作的人員更是少得可憐。很多單位的行政復(fù)議人員由行政部門的辦公室人員兼任。且許多工作人員都是非法律專業(yè)，業(yè)務(wù)水平差，加上兼顧其他工作任務(wù)，往往顧此失彼。加上行政復(fù)議工作任務(wù)重、條件差、待遇低，有門路的工作人員通常找機(jī)會(huì)調(diào)走，行政復(fù)議人員流動(dòng)性大，整體素質(zhì)難以提高；另一方面是經(jīng)費(fèi)缺乏。經(jīng)費(fèi)難以與受理的案件相適應(yīng)。許多縣級(jí)政府沒有依照行政復(fù)議法的規(guī)定安排行政復(fù)議專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，沒有為法制機(jī)構(gòu)辦案配備必要的交通、通訊工具，有的法制機(jī)構(gòu)連辦公電話費(fèi)用都不能保證，差旅費(fèi)也無(wú)法報(bào)銷。即使有單列此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，也可能會(huì)占用、擠用、挪用。不一定專項(xiàng)用于行政復(fù)議工作上，從而挫傷了行政復(fù)議人員的工作積極性。上述辦案條件與辦案任務(wù)不相適應(yīng)的現(xiàn)象，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了行政復(fù)議工作的正常開展。

7.復(fù)議人員處理案件的能力不強(qiáng)。行政復(fù)議案件包含社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，所調(diào)整的法律關(guān)系也不僅僅是行政法律關(guān)系。而且隨著國(guó)家立法進(jìn)程的加快，每年都要制定出臺(tái)很多新法律法規(guī)，在新的法律法規(guī)頒布實(shí)施后，辦案人員所掌握的法律知識(shí)明顯的相對(duì)滯后。要準(zhǔn)確地把握案件、正確地處理案件，就需要我們加強(qiáng)學(xué)習(xí)。不僅要精通行政法律，還要熟悉民事、刑事、訴訟等法律，了解諸多學(xué)科的知識(shí)。在具體工作中，但是，在行政復(fù)議實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，也有相當(dāng)一部分人員素質(zhì)不高、工作不勤奮、處理問題的能力不強(qiáng)，有的說(shuō)外行話，個(gè)別的甚至做事不依法、說(shuō)話不講理，難以保障行政復(fù)議案件的質(zhì)量。為此加強(qiáng)行政復(fù)議人員能力建設(shè)，提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，逐步推行行政復(fù)議人員資格制度，勢(shì)在必行。

8.社會(huì)公眾的認(rèn)知度不夠。行政復(fù)議法最突出的作用就是保護(hù)公民不受行政機(jī)關(guān)違法行為的侵害。在普通老百姓看來(lái)，行政機(jī)關(guān)是強(qiáng)者，公民或其他單位是弱者，《行政復(fù)議法》，就是為了解決這種強(qiáng)弱不平衡造成的不公正問題，但是由于行政復(fù)議法的宣傳不到位，使社會(huì)公眾對(duì)行政復(fù)議的認(rèn)識(shí)程度不深，在人們的意識(shí)當(dāng)中，解決行政糾紛的途徑只有上訪和訴訟，對(duì)行政復(fù)議這一救濟(jì)渠道認(rèn)識(shí)模糊甚至沒有認(rèn)識(shí)，對(duì)行政復(fù)議法的相關(guān)知識(shí)、行政復(fù)議辦理程序、注意事項(xiàng)、文書樣式、審理流程圖等內(nèi)容更是知之者甚少，造成行政復(fù)議的實(shí)際應(yīng)用差，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、行政復(fù)議制度缺陷的原因分析

當(dāng)前行政復(fù)議法存在上述缺陷和不足是由于多種原因共同作用而成的，主要的原因表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.定性錯(cuò)位。通常我國(guó)立法上對(duì)行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定是不清晰的。行政復(fù)議制度究竟是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度還是公眾的權(quán)利救濟(jì)制度？《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！痹撘?guī)定將我國(guó)行政復(fù)議制度認(rèn)定為“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，因此行政復(fù)議制度自然很容易按照“行政化”的特點(diǎn)來(lái)規(guī)制和運(yùn)行。通常，為提高行政效率，人們只注重行政復(fù)議的行政內(nèi)部審查職權(quán)，而沒有注重發(fā)揮其行政救濟(jì)職能的功能。從行政相對(duì)人方面來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議是一種救濟(jì)途徑；而從行政機(jī)關(guān)角度來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議已從一種監(jiān)督機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)化為內(nèi)部考核機(jī)制。對(duì)此，學(xué)者們對(duì)行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定也不盡相同。而行政復(fù)議制度的救濟(jì)功能正在被逐漸的淡化[3]。

實(shí)踐中，由于對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)行政化的粗淺理解，一些被實(shí)踐反復(fù)驗(yàn)證的具有重要價(jià)值的司法制度，如回避、公開審查、合議裁判、質(zhì)證等合理制度，都被行政復(fù)議程序擋在門外，剝離了這些保障基本公正價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本內(nèi)容，行政復(fù)議制度裁斷行政糾紛的公正性就很難保證，辦案質(zhì)量就更不用說(shuō)了。

2.組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。通常我國(guó)行使行政復(fù)議管轄權(quán)的機(jī)關(guān)有：縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)人民政府或者垂直管理系統(tǒng)的上一級(jí)機(jī)關(guān)?？h、市、省級(jí)人民政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一般是法制局等政府部門，通常我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)則是一個(gè)體系龐大的行政附屬部門。這些承擔(dān)行政復(fù)議功能的部門沒有獨(dú)立的法律地位，沒有獨(dú)立的復(fù)議權(quán)。雖然表面上法制工作機(jī)構(gòu)不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)，設(shè)置相對(duì)獨(dú)立。但在復(fù)議審查過(guò)程中復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人的身份難以分離，很難保證自然公證法則的落實(shí)。因而在承辦具體復(fù)議事項(xiàng)時(shí)難免受行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系影響，其復(fù)議活動(dòng)的公正性難以保證，許多裁決也難以獨(dú)立進(jìn)行，復(fù)議審查中的公平、公正立場(chǎng)受沖擊。

3.配套制度不完善。盡管行政復(fù)議制度在處理行政糾紛發(fā)揮了很大作用，但其未能滿足當(dāng)前的社會(huì)需要，目前還有許多配套制度不完善。

首先是責(zé)任追究機(jī)制不完善。根據(jù)《行政訴訟法》第63 條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為相對(duì)人不服提起行政訴訟的，以原機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)在法定限期內(nèi)沒有做出復(fù)議決定，相對(duì)人對(duì)原具體行政行為不服提訟的，以原行政機(jī)關(guān)為被告；對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。可見復(fù)議機(jī)關(guān)很多情況下為避免本單位成為被告，通常做出維持原來(lái)具體行政行為的決定，這樣可以多一事不如少一事。即使復(fù)議機(jī)關(guān)成為了被告，訴訟案件敗訴了，復(fù)議機(jī)關(guān)追究責(zé)任的制度也不是很明確。這樣對(duì)執(zhí)法人員失職行為還是缺少威懾力的。

其次是行政復(fù)議過(guò)程中缺少直接言詞、質(zhì)證辯論制度。通常行政復(fù)議機(jī)關(guān)是采取“書面審”的原則，不用召集復(fù)議申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)一時(shí)難以了解案件全貌。且審查案件證據(jù)也沒有雙方當(dāng)事人的質(zhì)證，盡憑復(fù)議機(jī)關(guān)一方，難以甄別證據(jù)真?zhèn)危匀浑y以查清案情，難以獲得公正結(jié)果。

再次是缺少案件合議制度。復(fù)議機(jī)關(guān)通常由案件復(fù)議機(jī)關(guān)的法制人員單個(gè)人處理。畢竟單個(gè)行政復(fù)議人員的知識(shí)面寬廣程度制約了復(fù)議案件的正確率。特別是重大復(fù)雜案件，單個(gè)行政復(fù)議人員更是難以勝任案件處理這個(gè)重任。容易導(dǎo)致錯(cuò)案發(fā)生，如能引進(jìn)法院審判案件時(shí)的案件合議制度，將增強(qiáng)案件處理的民主性、客觀性和正確性。有助于提高案件的質(zhì)量水平，防止專斷和侵犯公民和其他相對(duì)人利益的案件發(fā)生。

三、完善行政復(fù)議制度的具體對(duì)策

針對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度存在的上述問題，我們應(yīng)有的放矢，采取有效措施加以完善，全面推進(jìn)行政復(fù)議法的高效實(shí)施。

1.簡(jiǎn)化行政訴訟和行政的選擇模式。通常情況下行政復(fù)議與行政訴訟只存在兩種模式，即前置主義或選擇主義?？疾焓澜绺鲊?guó)行政救濟(jì)制度的發(fā)展歷史，早期各國(guó)通常以行政復(fù)議前置為原則。但是后來(lái)通過(guò)司法實(shí)踐總結(jié)發(fā)現(xiàn)：嚴(yán)格的前置程序在行政復(fù)議程序過(guò)程中給相對(duì)人造成了許多維權(quán)障礙，增加了維權(quán)成本。所以越來(lái)越多國(guó)家逐步取消了行政復(fù)議前置程序而賦予相對(duì)人在救濟(jì)程序的選擇權(quán)。筆者建議行政訴訟和行政復(fù)議銜接的模式應(yīng)采取自由選擇模式，采取這樣的模式有利于行政相對(duì)人事先選擇好解決行政糾紛的途徑，減少不必要的行政成本，又便于復(fù)議機(jī)關(guān)快速?gòu)?fù)議和法院快速判決，有效化解了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)了社會(huì)和諧因素。

2.加快建立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立體制。為了減少行政復(fù)議案件受上下級(jí)政府關(guān)系的影響，建立獨(dú)立于政府組成部門而又隸屬于政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，是地方政府的一個(gè)獨(dú)立組成部門。有點(diǎn)類似于審計(jì)部門，直接聽命于各級(jí)政府行政首長(zhǎng)。復(fù)議機(jī)構(gòu)復(fù)議案件時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵守以下原則：“一是獨(dú)立審判原則；二是專職原則；三是必須最大限度地保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位和職權(quán)；四是必須保持行政復(fù)議人員的專業(yè)化和相對(duì)獨(dú)立性?！盵4] 實(shí)現(xiàn)這種模式就需要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革既要確保復(fù)議機(jī)構(gòu)專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算、又要提高復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻，最好行政復(fù)議人員須通過(guò)國(guó)家司法考試等。最大限度確保行政復(fù)議案件的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性。

3.擴(kuò)大行政復(fù)議案件受理范圍。目前行政復(fù)議范圍主要針對(duì)具體行政行為.筆者認(rèn)為應(yīng)將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準(zhǔn)行政行為、行政裁決行為等納入行政復(fù)議受案范圍。當(dāng)然，考慮到我們國(guó)家法治發(fā)展水平不平衡狀態(tài)，將抽象行政行為納入行政復(fù)議受案范圍應(yīng)循序漸進(jìn)，分步推進(jìn)：首先，可考慮將國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章納入行政復(fù)議受案范圍；其次，隨著法制的完善和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，再考慮將地方性法規(guī)納入行政復(fù)議受案范圍；再次，等到法制更加成熟的時(shí)候，可將行政法規(guī)也納入行政復(fù)議審查范圍之內(nèi)，監(jiān)督所有的行政行為。這樣有序推進(jìn)，才能穩(wěn)妥的對(duì)抽象行政行為進(jìn)行更為有效的監(jiān)督，對(duì)公民的權(quán)利予以更加充分及時(shí)的保護(hù)；對(duì)于公務(wù)員被行政機(jī)關(guān)侵犯權(quán)益的內(nèi)部行政行為，也會(huì)給公務(wù)員的權(quán)益造成極大的損害，如采取行政復(fù)議的救濟(jì)方式卻會(huì)比目前的申訴制度更加有效。將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議受案范圍更為妥當(dāng)、高效。

4.推廣調(diào)解制度。調(diào)解作為一種糾紛解決方式，具有靈活、高效、緩和矛盾的優(yōu)點(diǎn)。推廣調(diào)解制度是政府管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的要求，也是提高公權(quán)力執(zhí)行力的有效途徑?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》雖然已涉及到行政復(fù)議調(diào)解制度，但規(guī)定的線條比較粗，原則性較大。調(diào)解應(yīng)作為與行政復(fù)議決定相并列的結(jié)案方式。其規(guī)則體系應(yīng)該細(xì)化，如行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循的原則、適用范圍、調(diào)解程序的具體步驟、調(diào)解結(jié)果的拘束力與救濟(jì)方式等方面都應(yīng)全方位規(guī)定，方便基層操作。但目前行政復(fù)議調(diào)解仍只是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一種可選擇的處理程序，并不是行政復(fù)議的必經(jīng)程序。建議在構(gòu)建行政復(fù)議調(diào)解程序制度中首先應(yīng)考慮調(diào)解對(duì)解決行政爭(zhēng)議的作用，可將調(diào)解程序設(shè)定為特定案件的行政復(fù)議必經(jīng)程序，充分發(fā)揮調(diào)解制度的功能性優(yōu)勢(shì)。

5.全力推進(jìn)行政復(fù)議效能建設(shè)。行政復(fù)議能力建設(shè)既包括工作機(jī)構(gòu)硬件建設(shè)也包括人員隊(duì)伍的軟件建設(shè)，其中提高人員素質(zhì)又是重中之重，為此建設(shè)高素質(zhì)的行政復(fù)議人員隊(duì)伍勢(shì)在必行。一方面，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)硬件配備和財(cái)務(wù)保障。行政復(fù)議的財(cái)政預(yù)算應(yīng)列入各級(jí)政府及政府部門的財(cái)政預(yù)算，對(duì)必要的開支認(rèn)真做好財(cái)務(wù)計(jì)劃。同時(shí)應(yīng)給行政復(fù)議機(jī)構(gòu)配備好電腦、傳真、電話、打印機(jī)等辦公必要設(shè)備，為提高行政效能打好物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，配備好高素質(zhì)的行政復(fù)議人員。認(rèn)真把好行政復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻，要把政治上靠得住、業(yè)務(wù)水平高、法律功底好的人員充實(shí)到行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中來(lái)，最好規(guī)定行政復(fù)議人員應(yīng)持有國(guó)家法律職業(yè)資格證書，防止錯(cuò)案發(fā)生。同時(shí)必須加強(qiáng)隊(duì)伍培訓(xùn)和人員管理。建立定期學(xué)法和輪訓(xùn)制度，不斷充實(shí)和豐富行政復(fù)議人員的專業(yè)知識(shí)，條件允許的可定期邀請(qǐng)行政復(fù)議領(lǐng)域?qū)＜肄k講座，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議理論的指導(dǎo)。全方位、多角度提高行政復(fù)議人員對(duì)行政法理論、工作技巧等方面的認(rèn)識(shí)，確實(shí)提高學(xué)習(xí)效果。

6.探索簡(jiǎn)易審理方式，建立質(zhì)證、合議制度。一方面，對(duì)于案情明確、爭(zhēng)議性不大的案件，如符合簡(jiǎn)易程序的，在保障當(dāng)事人程序權(quán)利的前提下，按照“能省則省，能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)”的原則進(jìn)行審理。運(yùn)用簡(jiǎn)易程序，啟用快審快結(jié)機(jī)制，提高行政復(fù)議案件結(jié)案速度；另一方面，在案件處理過(guò)程中應(yīng)引入案件證據(jù)質(zhì)證、合議制度。這樣便于明確違法事實(shí)概貌、掌握案件證據(jù)真?zhèn)?、處罰尺度，同時(shí)可以增進(jìn)當(dāng)事人的理解和信任，滿意率高，化解矛盾的效果。

7.整合宣傳資源，強(qiáng)化宣傳，增強(qiáng)效果。一方面，要充分發(fā)揮新聞媒體的輻射作用，組織地方報(bào)紙雜志、電臺(tái)、電視臺(tái)采取開辟專欄、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、專家訪談、法律咨詢、案例評(píng)析等形式，全方位、多角度地宣傳行政復(fù)議知識(shí)，做到報(bào)刊常年有文章，電臺(tái)不斷有聲音，電視經(jīng)常有圖像，通過(guò)反復(fù)宣傳行政復(fù)議法律知識(shí)，讓人民群眾切實(shí)感受到行政復(fù)議法就在自己的身邊；另一方面，要做好普法宣傳工作，提高人民群眾依法維權(quán)意識(shí)。將行政復(fù)議法列入普法宣傳的重要內(nèi)容，通過(guò)各種通俗易懂、易于人民群眾接受的宣傳方式，宣傳行政復(fù)議制度，努力營(yíng)造人民群眾自覺運(yùn)用行政復(fù)議途徑解決行政爭(zhēng)議的良好氛圍，推動(dòng)法治建設(shè)更上一層樓！

參考文獻(xiàn)：

[1] 應(yīng)松年.依法行政讀本[M].北京：人民出版社，2001.

[2] 王寶明，趙大光，任進(jìn)，高秦偉.抽象行政行為的司法審查[M].北京：人民法院出版社，2004.

篇10

關(guān)鍵詞：爭(zhēng)端解決機(jī)制WTO交叉報(bào)復(fù)

任何爭(zhēng)端解決機(jī)制的實(shí)際意義都在于它最后所作出的結(jié)論，或者說(shuō)，裁定，在多大程度上能夠被執(zhí)行。因?yàn)橐患埧瘴?，一個(gè)機(jī)制并不能創(chuàng)造人們所預(yù)期的秩序，權(quán)利和義務(wù)的遵守。對(duì)于國(guó)際性的爭(zhēng)端來(lái)講更是如此，根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際公約與慣例，國(guó)家間地位是平等的，無(wú)論是大國(guó)，小國(guó)，強(qiáng)國(guó)，弱國(guó)，至少在法律的層面上，不存在任何一個(gè)超國(guó)家的組織機(jī)構(gòu)可以象國(guó)內(nèi)法中一樣來(lái)行使強(qiáng)制執(zhí)行措施以保證裁定的執(zhí)行。同樣的，即使是在有著“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國(guó)”之稱的世界貿(mào)易組織中，其爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)所作出的裁定也存在“執(zhí)行難”的問題。要對(duì)此進(jìn)行探討，就要從世貿(mào)組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制談起。

一、爭(zhēng)端解決機(jī)制的形成及其主要內(nèi)容

㈠、爭(zhēng)端解決機(jī)制的形成

最早涉及爭(zhēng)端解決的條款來(lái)自1947年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第22條和第23條，這兩條的內(nèi)容包含了原GATT體制的爭(zhēng)端解決的核心規(guī)則，其解決爭(zhēng)端的方法傾向于政治性因素占主導(dǎo)，磋商成了最主要的解決手段，而且由于采用了協(xié)商一致的原則通過(guò)專家組的建議或做出其他決策，就會(huì)出現(xiàn)一國(guó)政府為了自身的利益行使否決權(quán)阻止整個(gè)過(guò)程的現(xiàn)象。這些問題都成為原GATT體制下的爭(zhēng)端解決的主要漏洞，損害了締約方對(duì)GATT該機(jī)制的信心，削弱了多邊貿(mào)易規(guī)則的權(quán)威性，影響了多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性，實(shí)踐中不斷受到批判。故此在“烏拉圭回合”談判中，以GATT四十多年?duì)幎私鉀Q實(shí)踐為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)重新談判，達(dá)成了《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)議》附件二《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（UnderstandingonRulesandProceduresGoverningtheSettlementofDisputes，簡(jiǎn)稱DSU），從而形成了WTO體制下的爭(zhēng)端解決規(guī)則。它與GATT體制下的規(guī)則的“最重要的區(qū)別可能是有關(guān)決策程序的改變。在GATT框架內(nèi)，重要的決定需經(jīng)協(xié)商一致作出，……而協(xié)商一致的要求在WTO規(guī)則中‘掉了個(gè)頭’，即不能阻止取得進(jìn)展，除非各方經(jīng)協(xié)商一致決定這樣做。”①使得在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制在設(shè)立專家小組、通過(guò)專家小組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告等重大問題的決策方面，具有準(zhǔn)自動(dòng)性。這避免了出現(xiàn)利害關(guān)系國(guó)對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)決議的惡意阻撓的現(xiàn)象，增加了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的權(quán)威。也正因?yàn)槿绱耍?dāng)1994年世貿(mào)組織協(xié)議在Marrakesh簽訂的時(shí)候，WTO爭(zhēng)端解決規(guī)則得到了廣泛的贊揚(yáng)，新規(guī)則被視為是對(duì)原GATT體制在編纂和實(shí)踐的基礎(chǔ)上所作出的具有決定意義的改進(jìn)。美國(guó)行政事務(wù)發(fā)言機(jī)構(gòu)（SAA）在向美國(guó)國(guó)會(huì)提交烏拉圭回合協(xié)議時(shí)，對(duì)爭(zhēng)端解決體系的進(jìn)步作了如下描述：如果在專家組或上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告被采納后一段合理的時(shí)間之后爭(zhēng)議仍然無(wú)法通過(guò)雙方滿意的方式解決，那些成功提起合法性質(zhì)疑的國(guó)家，將被授權(quán)從那些侵犯其利益的國(guó)家撤回其根據(jù)烏拉圭回合給予的貿(mào)易優(yōu)惠。這些改變意味著當(dāng)美國(guó)根據(jù)DSU向其他國(guó)家成功提起合法性質(zhì)疑之后，美國(guó)將以更有力的杠桿堅(jiān)持讓被告方政府補(bǔ)償其違約行為。②

㈡、DSU的主要內(nèi)容

該諒解書共27條，另有4個(gè)附件，分別規(guī)定了世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用與范圍、管理與運(yùn)作、一般原則、基本程序、建議與裁決的實(shí)施和監(jiān)督、補(bǔ)償與轉(zhuǎn)讓的中止、涉及最不發(fā)達(dá)成員國(guó)的特殊程序、專家組的工作程序、專家復(fù)審等內(nèi)容，與原來(lái)的GATT體制下的規(guī)定相比，該諒解書在多處都有了明顯的進(jìn)步。

第一、在適用范圍上，DSU的適用范圍寬了許多，它不同于GATT中僅限與傳統(tǒng)的國(guó)際貨物貿(mào)易，還把農(nóng)產(chǎn)品和紡織品貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的國(guó)際投資也納入自己的范圍，此外，還增加了服務(wù)貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)與紡織品一直是發(fā)展中國(guó)家最為重要的生產(chǎn)部門，WTO將這些領(lǐng)域也歸入適用的范圍，從而為發(fā)展中國(guó)家利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制保護(hù)自己的權(quán)益提供了方便，增強(qiáng)了這些國(guó)家對(duì)DSU的信賴。WTO總干事雷納托·魯格羅（RenatoRuggiero）在1996年9月為準(zhǔn)備當(dāng)年底新加坡部長(zhǎng)會(huì)議而作的一個(gè)發(fā)言中曾經(jīng)這樣說(shuō)：“……而且發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)成為該機(jī)制的主要的使用者，這標(biāo)志著他們對(duì)新機(jī)制的信心，而這在舊體制下并不明顯”。③

第二、在程序方面，前文已經(jīng)有所提到，DSU所獨(dú)創(chuàng)的“倒協(xié)商一致”的原則使得在專家組的成立、專家組報(bào)告的通過(guò)等重大問題上準(zhǔn)自動(dòng)通過(guò)，所謂的“倒協(xié)商一致”只是學(xué)者們的一種形象的表述，原文中，該原則的標(biāo)準(zhǔn)表述是：“除非爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)經(jīng)協(xié)商一致決定不通過(guò)……，則……即應(yīng)通過(guò)?！奔磳?duì)有關(guān)問題的決議，除非爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)經(jīng)協(xié)商一致決定不通過(guò)，則該項(xiàng)決議不能生效；但只要有一方同意，則在爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)中即獲得通過(guò)。而事實(shí)上，爭(zhēng)端的雙方同時(shí)否決的情況基本不可能出現(xiàn)，因此有關(guān)問題的決議總是能夠“協(xié)商一致”通過(guò)，避免了相關(guān)利害國(guó)濫用否決權(quán)，大大提高了工作效率。同時(shí)，DSU嚴(yán)格具體地規(guī)定了各個(gè)程序執(zhí)行的時(shí)間，如果一方在時(shí)限內(nèi)沒有行使權(quán)利，另一方可立即推動(dòng)進(jìn)入下-階段，或者程序?qū)⒆詣?dòng)進(jìn)入下一階段。專家小組和上訴機(jī)構(gòu)的的審案時(shí)限與當(dāng)事方的訴訟時(shí)限一樣嚴(yán)格而具體。世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決整個(gè)程序所需時(shí)間原則上只有28個(gè)月，與原來(lái)GATT爭(zhēng)端解決相比大大縮短所需時(shí)間，提高了效率。

第三、“交叉報(bào)復(fù)”機(jī)制的引入，大大強(qiáng)化了爭(zhēng)端解決機(jī)制的執(zhí)行力度。報(bào)復(fù)是國(guó)際法上解決爭(zhēng)端的一種常用的手段，但是傳統(tǒng)的報(bào)復(fù)都是在同一領(lǐng)域進(jìn)行的，DSU第一次打破這一陳規(guī)，在第22條規(guī)定賠償程序的時(shí)候引入了交叉報(bào)復(fù)機(jī)制，根據(jù)條文，“若那個(gè)當(dāng)事方認(rèn)為中止同一協(xié)議項(xiàng)下其他方面的許可權(quán)或其他義務(wù)并不切實(shí)可行或卓有成效，且情況十分嚴(yán)重，則它可以設(shè)法中止另一有關(guān)協(xié)議項(xiàng)下的許可權(quán)或其他各項(xiàng)義務(wù)。”一個(gè)國(guó)家無(wú)論怎樣強(qiáng)大也不可能在所有的領(lǐng)域都獨(dú)占鰲頭，它在貨物貿(mào)易領(lǐng)域的傾銷措施很可能導(dǎo)致它的知識(shí)產(chǎn)權(quán)或服務(wù)貿(mào)易的重大損失，而要保持國(guó)際貿(mào)易的均衡發(fā)展它在執(zhí)行裁定時(shí)就會(huì)有所考慮，因此這種制裁方式較之單純的針對(duì)同一協(xié)議管轄的部門進(jìn)行報(bào)復(fù)具有更大的威懾力。

可以說(shuō)，在DSU剛開始生效運(yùn)作的時(shí)候各國(guó)和許多的法學(xué)家們普遍對(duì)之抱了很大的希望，然而，在該機(jī)制運(yùn)作之初的五年中，它的執(zhí)行機(jī)制受到了質(zhì)疑。在185件受案案件中只有26件到達(dá)了爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解書（DSU）所規(guī)定的執(zhí)行程序，占總數(shù)的14%.在這26件案件中，14件得到了被告方的充分執(zhí)行或者被告方同意按照獲勝方要求的方式執(zhí)行裁決。其中6件進(jìn)入了不遵守裁決程序，其余的6件仍然在等待最后執(zhí)行，或者等待執(zhí)行的“合理期間”的確立或結(jié)束。④因此，我們要看一下在DSU中是如何規(guī)定執(zhí)行程序的。

二、DSU中主要執(zhí)行條款的分析

根據(jù)GATT第23條規(guī)定，如果一締約方認(rèn)為，由于另一方未能實(shí)施其對(duì)GATT所承擔(dān)的義務(wù)，或?qū)嵤┠撤N措施或情況，致使該締約方根據(jù)GATT可獲得的直接或間接利益正在喪失或受到損害，或者總協(xié)定的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到了阻礙，則可以向有關(guān)締約方提出改變措施的書面建議或請(qǐng)求。有關(guān)的締約方應(yīng)當(dāng)對(duì)提出的請(qǐng)求或建議予以考慮。各有關(guān)締約方如果在合理的期限內(nèi)不能達(dá)成滿意的調(diào)解方法，可將爭(zhēng)議提交締約方全體處理。締約方全體應(yīng)立即研究，或向有關(guān)的締約方提出適當(dāng)建議，或酌情做出裁決，如有必要還可以就此問題與締約各方、聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)及有關(guān)的政府間組織進(jìn)行協(xié)商。締約方全體在必要情況下可以批準(zhǔn)某締約方按實(shí)際受損情況對(duì)有關(guān)的締約方暫停履行總協(xié)定規(guī)定的義務(wù)，補(bǔ)償利益損失。在暫停履行義務(wù)被批準(zhǔn)和實(shí)施之后的60日內(nèi)，如果有關(guān)締約方要退出總協(xié)定，應(yīng)以書面形式通知締約方全體，在接到書面通知后60天退出正式生效。由此可見，原來(lái)的GATT程序使敗訴方得以永久逃避遵守GATT裁決，而不必?fù)?dān)心遭受不利影響。為了對(duì)此進(jìn)行規(guī)范，DSU規(guī)則側(cè)重通過(guò)規(guī)定不同的程序?qū)@些問題加以解決。

DSU強(qiáng)調(diào)，違背其義務(wù)的一方必須立即履行專家小組或上訴機(jī)構(gòu)的建議。如果該方無(wú)法立即履行這些建議，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以根據(jù)請(qǐng)求給予一個(gè)合理的履行期限。若違背義務(wù)的一方在合理的履行期限內(nèi)不履行建議，引用爭(zhēng)端解決程序的一方可以要求補(bǔ)償?；蛘?，違背義務(wù)的一方可以主動(dòng)提出給予補(bǔ)償。當(dāng)違背義務(wù)的一方未能履行建議并拒絕提供補(bǔ)償時(shí)，受侵害的一方可以要求爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)授權(quán)采取報(bào)復(fù)措施，中止協(xié)議項(xiàng)下的減讓或其它義務(wù)。

乍一看來(lái)，DSU的規(guī)定無(wú)懈可擊，但只要我們深入思考一下，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“合理的履行期限”究竟該如何界定？怎么判斷期限是否合理？尤其是對(duì)于一些惡意的敗訴方來(lái)講，合理期間的規(guī)定只是給了他們一個(gè)合法的逃避執(zhí)行裁定的借口，但是，國(guó)際市場(chǎng)上，商機(jī)稍縱即逝，一方的拖延履行將有可能給勝訴方帶來(lái)難以彌補(bǔ)的損失。相對(duì)于敗訴方，勝訴方的中止減讓權(quán)利只是建立在合理期間結(jié)束基礎(chǔ)上的預(yù)期權(quán)利，因此，正如在荷爾蒙牛肉案和歐盟香蕉案中所顯示的那樣，在現(xiàn)有的DSU體系下，敗訴方完全有動(dòng)機(jī)根據(jù)DSU的規(guī)定尋求可能的最長(zhǎng)寬限期，而且即使在寬限期開始時(shí)情況就表明敗訴方肯定不會(huì)遵守DSB裁決，它仍然可以獲得這段期間。在該寬限期內(nèi)，勝訴方無(wú)權(quán)請(qǐng)求對(duì)敗訴方的遵守情況進(jìn)行審查，即使在合理期間結(jié)束之前情況就表明敗訴方在最后期限結(jié)束后將不遵守裁決也依然如此。當(dāng)該最后期限到來(lái)時(shí)，而敗訴方被繼而認(rèn)定未遵守DSB裁決，DSU對(duì)該方惡意利用寬限期的行為也沒有任何制裁措施，盡管該寬限期的原來(lái)是專門為了保證敗訴方充分執(zhí)行DSB裁決的。⑤類似這種進(jìn)入正規(guī)不遵守裁決訴訟階段的案件還有包括澳大利亞鮭魚案、澳大利亞皮革案、巴西對(duì)航空器出口資助計(jì)劃案、加拿大民用航空器出口措施案等。因此正如這些不遵守裁決的案例所顯示的，無(wú)論執(zhí)行期間是否被善意的利用了，敗訴方都有充分的自由利用其獲得的合理期間，而DSB對(duì)其幾乎沒有任何監(jiān)督，勝訴方也沒有任何臨時(shí)救助措施。而且即使在合理期間終止之前已經(jīng)有充分的證據(jù)證明敗訴方將不遵守裁決，情況也依舊如此。⑥

DSU的最終目的并非制裁，而是通過(guò)制裁，給被訴方一定的懲戒，使被訴方改變自己原來(lái)背離有關(guān)協(xié)議的行為，從而創(chuàng)造雙方正常的貿(mào)易伙伴關(guān)系，但是，在實(shí)際操作中，DSU的缺陷不僅表現(xiàn)為合理期間被惡意使用，另一個(gè)突出的問題是關(guān)于交叉報(bào)復(fù)。交叉報(bào)復(fù)使得裁決的執(zhí)行力度增強(qiáng)，但是其不公平性也是顯而易見的。對(duì)于當(dāng)事國(guó)來(lái)講，在雙方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差不多的時(shí)候?qū)嵭薪徊鎴?bào)復(fù)能夠真正實(shí)現(xiàn)其設(shè)立的目的，但是當(dāng)勝訴一方是發(fā)展中國(guó)家，敗訴方是發(fā)達(dá)國(guó)家時(shí)，前者往往沒有能力去真正實(shí)施報(bào)復(fù)。不可否認(rèn)，WTO確實(shí)（至少在文本上）給予了發(fā)展中國(guó)家不少特殊和差別待遇（specialanddifferentialtreatment），僅在DSU中就有第3.12條（關(guān)于依據(jù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方全體1966年4月5日決定的例外程序）、第4.10條（關(guān)于協(xié)商）、第8.10條（關(guān)于專家小組的組成）、第12.10條（關(guān)于協(xié)商時(shí)間的延長(zhǎng)）、第12.11條（關(guān)于專家小組的報(bào)告）、第21.2，21.7，21.8條（關(guān)于執(zhí)行）、第24條（關(guān)于最不發(fā)達(dá)國(guó)家成員的特殊程序）、第27.2條（關(guān)于秘書處的職責(zé)）等給予發(fā)展中國(guó)家特殊待遇的條款。但事實(shí)上，“從形式派生出來(lái)的國(guó)家平等原則的神話正讓位于一個(gè)確切的信念，即國(guó)家不可能在經(jīng)濟(jì)上不平等而在法律上享有?！雹弋?dāng)作為敗訴方的發(fā)達(dá)國(guó)家不履行義務(wù)時(shí)，勝訴的發(fā)展中國(guó)家可以根據(jù)DSU的規(guī)定對(duì)其實(shí)施交叉報(bào)復(fù)，而實(shí)際上，國(guó)際貿(mào)易是以國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為后盾的，有實(shí)力進(jìn)行報(bào)復(fù)的總是那些發(fā)達(dá)國(guó)家，大國(guó)對(duì)小國(guó)的報(bào)復(fù)是很有威懾力的，而小國(guó)的報(bào)復(fù)對(duì)大國(guó)幾乎不會(huì)造成什么影響，反而不利于發(fā)展中成員方，這主要表現(xiàn)在貨物貿(mào)易上，發(fā)展中成員方幾乎沒有什么報(bào)復(fù)能力，尤其是當(dāng)這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以外向型為主時(shí)更不可能，而且發(fā)展中國(guó)家通常也會(huì)考慮到諸多的經(jīng)濟(jì)之外的因素，例如政治、外交等而放棄了這種報(bào)復(fù)，所以，當(dāng)敗訴方不履行義務(wù)時(shí)，能夠?qū)嵤﹫?bào)復(fù)的事實(shí)上只有經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的發(fā)達(dá)國(guó)家，大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家無(wú)法真正從中獲利，相反為了彌補(bǔ)損失，有可能放棄已有的權(quán)利。這些不能說(shuō)不是DSU規(guī)定中的一個(gè)缺陷。

三、對(duì)DSU的改革建議

馬拉喀什協(xié)議確定了對(duì)各有關(guān)協(xié)議進(jìn)行復(fù)審的時(shí)間，以評(píng)定該協(xié)議（備忘錄）是否需要維持、修改或取消。按照協(xié)議規(guī)定，對(duì)DSU的審議應(yīng)在1998年底完成，后WTO總理事會(huì)決定再延長(zhǎng)1年。即應(yīng)在1999年的西雅圖部長(zhǎng)會(huì)議上對(duì)DSU進(jìn)行審議。但由于西雅圖會(huì)議的失敗，會(huì)議最終沒有對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行必要的評(píng)估和提出修改意見。因此到目前為止，DSU的規(guī)定并沒有做過(guò)修改。根據(jù)上述的分析，我認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)在DSU中規(guī)定一定的激勵(lì)機(jī)制、定期審查機(jī)制以及制裁機(jī)制以督促敗訴方最迅速且善意的履行DSB的裁決。

首先，DSU的設(shè)立也是為了上訴方的利益得以實(shí)現(xiàn)，因此，若是能夠創(chuàng)設(shè)一種激勵(lì)被訴方積極主動(dòng)履行其義務(wù)的機(jī)制，那么就可以皆大歡喜了。關(guān)于這點(diǎn)，不妨借鑒我國(guó)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中的現(xiàn)金折扣的做法，通常賣出貨物一方為了早日收回貨款會(huì)承諾給予買方一定的現(xiàn)金折扣，假設(shè)雙方約定一個(gè)月付款，則買方如果能在提貨后的10天內(nèi)付款，可享受10%的貨款的折扣，20天則有5%的折扣，若是按期付款則不享受折扣。在DSU的裁決執(zhí)行中，規(guī)定敗訴方若提前履行義務(wù)，則可相對(duì)減輕一些義務(wù)，這對(duì)義務(wù)履行方將會(huì)是極大的激勵(lì)，而權(quán)利一方為了早日實(shí)現(xiàn)權(quán)利，減少損失，相信也會(huì)同意給予一定的激勵(lì)的。這樣一來(lái)，即可實(shí)現(xiàn)雙贏。而執(zhí)行難的問題也就不大可能會(huì)出現(xiàn)了。

其次，對(duì)于合理期限的使用要有所限制，如果發(fā)現(xiàn)惡意利用該期限實(shí)際逃避履行義務(wù)則給予懲罰。對(duì)此，就必須要建立起定期審查機(jī)制。DSU所確立的是準(zhǔn)司法程序，DSB是一個(gè)準(zhǔn)司法性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，這已經(jīng)為大多數(shù)法學(xué)家所公認(rèn)，因此，對(duì)于任何試圖逃避經(jīng)過(guò)DSB批準(zhǔn)的制裁措施都應(yīng)該受到懲罰，正如前文所分析，DSU的執(zhí)行程序形同虛設(shè)，對(duì)不履行義務(wù)一方起不到任何的威懾作用，因此，應(yīng)該增加一項(xiàng)，規(guī)定即使是在合理期限內(nèi)，義務(wù)履行一方也應(yīng)該定期向DSB報(bào)告為履行裁定所做的準(zhǔn)備工作，權(quán)利方也可要求其向DSB報(bào)告或自行反映，這樣，當(dāng)上訴方發(fā)現(xiàn)被訴一方有明顯的不可能執(zhí)行裁定的跡象時(shí)可以提請(qǐng)DSB提前終止合理期間的持續(xù)，而改用別的措施，這樣，即使最后得不到補(bǔ)償或者履行，也可以減少因?yàn)榈却侠砥陂g的完畢而遭受的期間損失。此外，增加DSU的司法化性質(zhì)，賦予專家組以更多的司法性質(zhì)的權(quán)力也是非常必要的。盡管烏拉圭回合談判確立的DSU機(jī)制中，司法色彩的內(nèi)容出現(xiàn)的比較多，但無(wú)論是從DSU的條文用語(yǔ)還是專家組職能來(lái)看，都在小心翼翼的避免使DSB具有司法性質(zhì)，但要解決DSB的執(zhí)行難問題就必須增加DSU的司法性質(zhì)，要在保留原有機(jī)制中的磋商、斡旋、調(diào)解等靈活的程序的基礎(chǔ)上，賦予專家組更多的權(quán)力，增強(qiáng)DSB的司法性以保證執(zhí)行。

再次，建立制裁措施，增加損害賠償責(zé)任?，F(xiàn)行的DSU中，專家組僅對(duì)被訴方給上訴方帶來(lái)的直接或間接的利益損失予以補(bǔ)償，但是并不進(jìn)行進(jìn)一步的懲罰，這將會(huì)使一些國(guó)家尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)家可以肆無(wú)忌憚的損害別國(guó)利益，因此，應(yīng)該在DSU條款中增加相應(yīng)的制裁措施。鑒于目前裁決的執(zhí)行情況不容樂觀，為了更好的保證敗訴方履行義務(wù)，建議DSB借鑒國(guó)際貨幣基金組織的做法，設(shè)立一種類似特別提款權(quán)的基金，將交納該基金作為加入WTO的義務(wù)之一。這筆基金相當(dāng)于是國(guó)內(nèi)的保證金制度，專家組在擬訂所提交的報(bào)告時(shí)可以將被訴方的義務(wù)換算為可以用基金來(lái)量化的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)敗訴方不履行義務(wù)時(shí)可以從其已經(jīng)交納的基金中扣除。當(dāng)然，各國(guó)應(yīng)該交納的基金數(shù)額也應(yīng)該因“國(guó)”而異，可以由DSB根據(jù)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，參考在IMF中的特別提款權(quán)的分額等客觀數(shù)據(jù)去決定。

此外，我想談一些發(fā)展中國(guó)家的問題，DSU應(yīng)給予發(fā)展中國(guó)家更多的傾斜性的幫助。WTO總干事穆爾曾經(jīng)指出：“盡管沒有人主張WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制可以對(duì)世界不平等的經(jīng)濟(jì)實(shí)力分布進(jìn)行補(bǔ)償，但必須強(qiáng)調(diào)這一制度給予弱小國(guó)家一種在其他場(chǎng)合將不存在的捍衛(wèi)其權(quán)利的公平機(jī)會(huì)。”⑧如果說(shuō)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的不履行裁定進(jìn)行懲罰DSB還顯得有點(diǎn)力不從心，那么，增加給發(fā)展中國(guó)家的幫助相對(duì)來(lái)講容易得多。譬如，對(duì)發(fā)展中國(guó)家提出的上訴，應(yīng)作為緊急情況處理，縮短專家小組報(bào)告的時(shí)間。當(dāng)一個(gè)發(fā)展中國(guó)家勝訴方對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家敗訴方是否執(zhí)行了DSB建議或裁決提出質(zhì)疑時(shí)，可以規(guī)定原專家小組在30日（而不是目前普遍規(guī)定的90日）內(nèi)解決。這樣，可以減少發(fā)展中國(guó)家因?yàn)槿唛L(zhǎng)的訴訟過(guò)程而不得不承擔(dān)的大量人力，物力和財(cái)力的消耗。

四、中國(guó)的對(duì)策

我國(guó)加入WTO已經(jīng)快兩年了，作為最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)有義務(wù)為廣大的發(fā)展中國(guó)家做個(gè)表率，積極參與國(guó)際規(guī)則的訂立，另一方面，作為國(guó)際貿(mào)易舞臺(tái)上的新成員，我國(guó)也應(yīng)該虛心學(xué)習(xí)其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，后來(lái)居上。回顧過(guò)去的歷程，我國(guó)由于缺乏這方面的知識(shí)而不斷被別的國(guó)家提起各種訴訟指控，僅以反傾銷的指控為例，從1979年歐盟對(duì)我國(guó)的糖精鈉提起第一例反傾銷指控以來(lái)，到我國(guó)正式入世，已有29個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查422起，涉及4，000多種商品，位居全球之首，至少影響到100多億美元的出口額。⑨教訓(xùn)是慘痛的，我國(guó)必須積極主動(dòng)學(xué)習(xí)WTO的各項(xiàng)規(guī)則，變被動(dòng)為主動(dòng)，利用DSU維護(hù)我國(guó)在國(guó)際中的合法權(quán)益。對(duì)此：

第一、我們要在國(guó)內(nèi)的企業(yè)中普及相關(guān)的WTO知識(shí)，提高企業(yè)自身維權(quán)意識(shí)，在進(jìn)出動(dòng)中能夠自覺遵守WTO各項(xiàng)規(guī)則。企業(yè)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，國(guó)際市場(chǎng)的風(fēng)云變幻中，企業(yè)才是最后的承擔(dān)者，因此，我國(guó)各級(jí)政府主管部門，各行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)該組織多種形式對(duì)企業(yè)進(jìn)行WTO規(guī)則的普及教育，幫助企業(yè)增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，提高他們的主動(dòng)性，扭轉(zhuǎn)過(guò)去那種被動(dòng)應(yīng)訴的局面，學(xué)會(huì)用WTO的規(guī)則來(lái)保護(hù)自己，當(dāng)企業(yè)遭受到國(guó)外的低價(jià)傾銷或政府補(bǔ)貼帶來(lái)的損害時(shí)，要敢于主動(dòng)去申訴，主動(dòng)提出報(bào)復(fù)與制裁措施。

第二、可以考慮在外經(jīng)貿(mào)部下專設(shè)一個(gè)部門，負(fù)責(zé)全國(guó)的反傾銷機(jī)制的規(guī)劃，設(shè)立。因?yàn)槟骋粋€(gè)企業(yè)，某一個(gè)行業(yè)畢竟在國(guó)際市場(chǎng)上處于弱勢(shì)地位，只有以國(guó)家的名義為它們提供幫助才能夠有效的增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)的主動(dòng)性，國(guó)家應(yīng)該為它們搜集國(guó)際市場(chǎng)上的各種信息，對(duì)是否有新的反傾銷調(diào)查的可能性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立糾正機(jī)制來(lái)限制出口或調(diào)整出口價(jià)格，從而減少引起反傾銷調(diào)查的風(fēng)險(xiǎn)或減少損害幅度，指導(dǎo)國(guó)內(nèi)的企業(yè)有計(jì)劃，有目的的出口產(chǎn)品，提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。