導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇農(nóng)村土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，健全農(nóng)村土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，推進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三條基本原則

（一）堅(jiān)持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度；

（二）堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高；

（三）堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；

（四）堅(jiān)持依法、自愿、有償，公開(kāi)、公平、公正，切實(shí)保障農(nóng)民的占有、使用、收益等合法權(quán)益。

第四條交易品種

農(nóng)村土地交易所交易品種包括實(shí)物交易和指標(biāo)交易：

（一）實(shí)物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易；

（二）指標(biāo)交易指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易。

第五條監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)

（一）組建重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會(huì)。委員會(huì)下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，辦公室設(shè)在市國(guó)土房管局。

（二）設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，在重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，在市國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)指導(dǎo)下，建立農(nóng)村土地（實(shí)物和指標(biāo)）交易信息庫(kù)，交易信息，提供交易場(chǎng)所，辦理交易事務(wù)。

第二章實(shí)物交易

第六條嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度和規(guī)劃許可制度

（一）農(nóng)村土地交易未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得擅自改變土地用途；

（二）農(nóng)用地和未利用地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)的要求，依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，并納入土地利用年度計(jì)劃；

（三）對(duì)違反規(guī)定改變交易土地用途的行為，由國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處。

第七條交易內(nèi)容

（一）耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易。耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易時(shí)，附著于該土地上的構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并交易。林地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易時(shí)，生長(zhǎng)在該土地上的林木所有權(quán)一并交易。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易時(shí)，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并交易。

（三）荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易。

（四）農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)交易。

第八條禁止交易的土地

（一）使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬不合法、不明晰或有爭(zhēng)議的；

（二）重點(diǎn)生態(tài)防護(hù)林、特殊用途林、生態(tài)濕地、飲用水源保護(hù)地等承擔(dān)重要生態(tài)功能的；

（三）違反土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的；

（四）司法機(jī)關(guān)依法查封或以其他形式限制土地權(quán)利的；

（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項(xiàng)尚未完結(jié)的。

第九條交易方式

（一）農(nóng)民家庭承包土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，可以采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式；

（二）農(nóng)村集體未發(fā)包的農(nóng)用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式；

（三）農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地使用權(quán)交易，可以采取出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式；

（四）除農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式；

（五）農(nóng)村未利用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、出租、聯(lián)營(yíng)、股份合作等方式；

（六）農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)交易，可以采取轉(zhuǎn)讓等方式。

第十條申讓資格

農(nóng)村土地實(shí)物申讓方必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織。

第十一條申讓條件

申讓方必須提交申讓地塊土地權(quán)利證書(shū)或其他權(quán)屬證明、土地勘測(cè)定界報(bào)告、土地利用現(xiàn)狀圖、土地分類(lèi)面積匯總表、使用年限說(shuō)明、價(jià)款構(gòu)成及支付要求、交地承諾等有關(guān)材料。其中：

（一）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申讓?zhuān)仨毘鼍呒w土地所有證或其他權(quán)屬證明，以及擁有該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書(shū)面材料；

（二）凡農(nóng)戶永久性申讓?zhuān)仨毺峁┘w土地使用證或其他權(quán)屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定居所和穩(wěn)定生活來(lái)源的書(shū)面材料；

（三）凡農(nóng)戶或法人申讓?zhuān)仨毺峤辉撏恋厮诩w經(jīng)濟(jì)組織同意交易的書(shū)面材料；

（四）凡委托申讓?zhuān)仨毺峤幌鄳?yīng)授權(quán)的法律文書(shū)。

第十二條申購(gòu)資格

（一）農(nóng)村土地實(shí)物申購(gòu)方必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織；

（二）農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地申購(gòu)方必須是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或高山移民。

第十三條嚴(yán)格規(guī)范交易秩序

（一）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)的農(nóng)村土地交易，應(yīng)按《重慶農(nóng)村土地交易所交易流程》的規(guī)定，在農(nóng)村土地交易所內(nèi)公開(kāi)交易；

（二）鼓勵(lì)其他主體申報(bào)的土地交易在農(nóng)村土地交易所內(nèi)進(jìn)行，并參照《重慶農(nóng)村土地交易所交易流程》的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)；

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易，必須在農(nóng)村土地交易所公開(kāi)規(guī)范交易；

（四）有關(guān)行政主管部門(mén)按照各自職能加強(qiáng)交易資格審查和交易行為監(jiān)管。

第十四條交易價(jià)格指導(dǎo)。

各區(qū)縣（自治縣）人民政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)、土地市場(chǎng)狀況等情況，制定本區(qū)域農(nóng)村土地交易的基準(zhǔn)地價(jià)。

第十五條交易合同管理

（一）重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會(huì)辦公室統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)合同文本；

（二）所有交易結(jié)果均須依法簽訂合同，并依法到國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)登記。

第十六條交易年限管理

（一）農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易年限，按國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的年限執(zhí)行；

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易年限，最長(zhǎng)不得超過(guò)同用途的國(guó)有建設(shè)用地出讓最高年限；

（三）農(nóng)村未利用地交易年限，最長(zhǎng)不得超過(guò)擬用途類(lèi)型土地的承包年限。

第十七條交易后續(xù)管理

（一）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)土地管理的法律法規(guī)和政策，連續(xù)撂荒兩年以上的農(nóng)村承包地，由擁有其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回；

（二）土地交易后，在合同約定時(shí)間內(nèi)未開(kāi)發(fā)利用的土地（包括未利用地、集體建設(shè)用地等），由擁有其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回；

（三）農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地交易后，該申讓主體不得再申請(qǐng)農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地。

第三章指標(biāo)交易

第十八條建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)定義

本辦法所指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。

第十九條指標(biāo)產(chǎn)生程序

指標(biāo)嚴(yán)格按照以下程序產(chǎn)生：

（一）市國(guó)土資源行政主管部門(mén)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，確定掛鉤的規(guī)模和布局，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施；

（二）土地權(quán)利人（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭及擁有土地權(quán)屬的其他組織）向區(qū)縣（自治縣）國(guó)土資源行政主管部門(mén)提出土地復(fù)墾立項(xiàng)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后復(fù)墾所立項(xiàng)的土地；

（三）在土地復(fù)墾完畢后，復(fù)墾方向區(qū)縣（自治縣）國(guó)土資源行政主管部門(mén)提出農(nóng)村土地復(fù)墾質(zhì)量驗(yàn)收申請(qǐng)；

（四）區(qū)縣（自治縣）國(guó)土資源行政主管部門(mén)按規(guī)定組織驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，按照重慶市土地復(fù)墾有關(guān)規(guī)定，向市國(guó)土資源行政主管部門(mén)申請(qǐng)確認(rèn)并核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)憑證。

第二十條農(nóng)村土地復(fù)墾堅(jiān)持的原則

（一）農(nóng)村土地復(fù)墾必須堅(jiān)持規(guī)劃控制、政府指導(dǎo)、農(nóng)民自愿、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一驗(yàn)收；

（二）農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾后，該農(nóng)村家庭不得另行申請(qǐng)農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地。

第二十一條農(nóng)村土地申請(qǐng)復(fù)墾的條件

（一）申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，必須提交該土地的權(quán)屬證明、土地勘測(cè)定界報(bào)告、土地利用現(xiàn)狀圖、土地分類(lèi)面積匯總表；

（二）凡農(nóng)民家庭申請(qǐng)農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾，必須提供集體土地使用證或其他權(quán)屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來(lái)源的證明和所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意復(fù)墾的書(shū)面材料；

（三）凡法人或其他組織申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，必須提交土地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意復(fù)墾的書(shū)面材料；

（四）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地土地復(fù)墾，必須出具集體土地所有證或其他權(quán)屬證明，以及本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意復(fù)墾的書(shū)面材料。

第二十二條禁止復(fù)墾以下土地用于指標(biāo)交易：

（一）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以內(nèi)的；

（二）使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬不合法、不明晰或有爭(zhēng)議的；

（三）違反土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的；

（四）司法機(jī)關(guān)依法查封或以其他形式限制土地權(quán)利的；

（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項(xiàng)尚未完結(jié)的。

第二十三條農(nóng)村土地復(fù)墾主體

（一）農(nóng)村土地復(fù)墾責(zé)任主體是擁有該土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或擁有該土地使用權(quán)的自然人；

（二）農(nóng)村土地復(fù)墾申請(qǐng)立項(xiàng)批準(zhǔn)后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或自然人可以自行申請(qǐng)，也可以委托農(nóng)村土地專(zhuān)業(yè)復(fù)墾機(jī)構(gòu)復(fù)墾。

第二十四條指標(biāo)交易規(guī)則

（一）凡城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，必須在農(nóng)村土地交易所內(nèi)進(jìn)行；

（二）申讓方持土地指標(biāo)憑證，向農(nóng)村土地交易所提出交易申請(qǐng)，也可以委托機(jī)構(gòu)申請(qǐng)；

（三）機(jī)構(gòu)申讓指標(biāo)時(shí)，在出具土地指標(biāo)憑證的同時(shí)，必須提交委托書(shū)；

（四）農(nóng)村土地交易所對(duì)申讓方進(jìn)行資格條件審查后，將審查合格的待交易土地指標(biāo)納入信息庫(kù)，并及時(shí)向社會(huì)公布；

（五）一切農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、法人或其他組織以及具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開(kāi)競(jìng)購(gòu)指標(biāo)。

第二十五條交易價(jià)格指導(dǎo)

市人民政府在綜合考慮耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)基準(zhǔn)交易價(jià)格。

第二十六條交易調(diào)控管理

市人民政府對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，每年度交易指標(biāo)量要根據(jù)年度用地計(jì)劃、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)性用地需求情況，合理確定。

第二十七條指標(biāo)購(gòu)買(mǎi)用途

（一）增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；

（二）指標(biāo)落地時(shí)，沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)。

第四章權(quán)益保障

第二十八條農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證

（一）結(jié)合第二次全國(guó)土地調(diào)查和集體林權(quán)制度改革，區(qū)縣（自治縣）人民政府組織進(jìn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，核發(fā)集體土地所有證、集體土地使用證、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證；

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾后的土地，所有權(quán)和使用權(quán)屬本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；

（三）區(qū)縣（自治縣）國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地登記、頒證的管理。

第二十九條土地權(quán)益保障

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，不得改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；

（二）在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法以多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益；

（三）通過(guò)農(nóng)村土地交易所以公開(kāi)規(guī)范的方式依法取得土地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。

第三十條交易優(yōu)先權(quán)保障

（一）農(nóng)村土地交易價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)，土地所有者有優(yōu)先回購(gòu)權(quán)；

（二）農(nóng)村土地折資入股后的權(quán)益或收益分配權(quán)交易，所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；

（三）城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易之前，優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。

第三十一條分配權(quán)益保障

（一）耕地、林地等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易收益，歸農(nóng)民家庭所有；

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易收益，原則上大部分歸農(nóng)民家庭所有，小部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，具體分配比例由農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商確定；

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；

（四）農(nóng)村土地交易所按農(nóng)村土地實(shí)物和指標(biāo)交易額1%的比例收取交易服務(wù)費(fèi)；

（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地交易收益，納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配和社會(huì)保障、新農(nóng)村建設(shè)等公益事業(yè)。具體管理辦法，按相關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行。

篇2

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 土地利用 管理改革 發(fā)展分析

【中圖分類(lèi)號(hào)】F321 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1672-5158（2013）01―0388-01

對(duì)于農(nóng)村土地的利用和管理來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)需要多方面完善和配合的問(wèn)題，首先的一點(diǎn)就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰以及合理化權(quán)益保護(hù)等。農(nóng)村土地的使用和處置的相關(guān)規(guī)定和要求中，一方面確定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，另一方面，農(nóng)民對(duì)于土地?fù)碛刑幹脵?quán)。在以往的農(nóng)村土地管理過(guò)程中雖然強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的土地處置權(quán)，但是在土地的利用管理過(guò)程中，尤其是征地的過(guò)程中農(nóng)民依然是處于弱勢(shì)的地位的，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)于土地的合法權(quán)益缺少保障。與此同時(shí)，一些農(nóng)民對(duì)于土地的認(rèn)識(shí)不夠清晰，混淆了國(guó)家和集體所有的差別，進(jìn)而也就導(dǎo)致一些農(nóng)民將土地視為私有財(cái)產(chǎn)。

一、對(duì)于農(nóng)村土地利用管理的基本認(rèn)識(shí)

隨著當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在農(nóng)村土地使用和管理的過(guò)程中也出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，其中一些土地的管理制度沒(méi)有能夠很好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其中主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)，與公與私人都在濫用集體土地征收權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的開(kāi)展，土地的經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)也發(fā)生了變化，其中對(duì)于土地的處置和使用上就要注意經(jīng)營(yíng)性和公益性用地的管理問(wèn)題。第二，政府在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中以被征地農(nóng)民為代價(jià)大獲增值。隨著城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)逐步完善。土地資產(chǎn)價(jià)格攀升與法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)呈反比，加之政府對(duì)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地的低補(bǔ)償和強(qiáng)制性措施。更有安置補(bǔ)償和補(bǔ)償費(fèi)分配既不到位又不規(guī)范。使被征地農(nóng)民生計(jì)嚴(yán)重受損與地方政府獲取巨額土地增值收益同在。第三，完善被征地農(nóng)民行使知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)的協(xié)商機(jī)制。保證公民、法人和其他組織陳述意見(jiàn)、質(zhì)證和申辯的權(quán)利。根據(jù)農(nóng)村土地利用的具體情況，建立和完善相應(yīng)的內(nèi)部控制管理制度。對(duì)于農(nóng)村農(nóng)村土地利用的發(fā)展來(lái)說(shuō)，必須有一套科學(xué)完整的內(nèi)部控制和管理制度，在這個(gè)過(guò)程中，作為內(nèi)部控制的主要負(fù)責(zé)人，一定要根據(jù)當(dāng)前發(fā)展的需要以及內(nèi)部控制和管理的需要進(jìn)行原則的制定，進(jìn)而有效的去規(guī)范。從當(dāng)前的問(wèn)題來(lái)看，農(nóng)村土地利用內(nèi)部控制制度的建設(shè)應(yīng)該重點(diǎn)放在建立一個(gè)財(cái)和物相分離的內(nèi)部機(jī)制。與此同時(shí)，針對(duì)于內(nèi)部的構(gòu)架以及內(nèi)部的分工管理等，我們都要按照科學(xué)合理的程序和方法進(jìn)行控制管理，另外，在建立完備的基礎(chǔ)上還應(yīng)該建立對(duì)于執(zhí)行人員的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，做得好的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，反之則給予相應(yīng)的處罰。

二、農(nóng)村土地管理制度改革與創(chuàng)新發(fā)展

通過(guò)以上的相關(guān)分析，我們對(duì)于農(nóng)村土地的管理問(wèn)題等也已有了一些基本的認(rèn)識(shí)，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的利用以及管理問(wèn)題等也逐漸的暴露出來(lái)，對(duì)于這些問(wèn)題需要我們從多個(gè)方面入手，其中重點(diǎn)做好以下的一些問(wèn)題。

1、深入推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地管理的相關(guān)問(wèn)題，我們要進(jìn)一步的提高土地規(guī)劃的科學(xué)性、約束性。農(nóng)村土地的利用和管理要在相應(yīng)的規(guī)章制度下進(jìn)行，根據(jù)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展所面臨的新問(wèn)題以及新要求，我們要重點(diǎn)做好相應(yīng)的規(guī)劃和管理工作。在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)對(duì)土地、人口以及產(chǎn)業(yè)布局的相關(guān)分析和了解來(lái)提高土地規(guī)劃的科學(xué)性，一般來(lái)說(shuō)要提高土地的利用效率需要我們改變以往土地的利用方式。注意從傳統(tǒng)的粗放型的經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前更加精細(xì)化和集約化的管理發(fā)展之路。規(guī)劃的實(shí)施，要法律手段、行政手段和技術(shù)手段并用，確保耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地量等約束性指標(biāo)的落實(shí)，防止約束性指標(biāo)變成概念上的東西。對(duì)于農(nóng)村土地的利用和管理來(lái)說(shuō)，最為重要的一點(diǎn)就是要落實(shí)土地權(quán)責(zé)管理體系，要有科學(xué)明確的職責(zé)劃分，其中包括相關(guān)的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層、內(nèi)部審計(jì)部門(mén)以及業(yè)務(wù)部門(mén)和分支機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)，同時(shí)在執(zhí)行和失效時(shí)應(yīng)該具體承擔(dān)的責(zé)任范圍，這些都是我們?cè)谕恋乩煤凸芾淼倪^(guò)程中需要注意的問(wèn)題，同時(shí)這也是土地內(nèi)部控制和管理的要點(diǎn)。對(duì)此相關(guān)的管理部門(mén)一定要明確自身的職責(zé)，不能出現(xiàn)違規(guī)或者是管理混亂的情況。因?yàn)檫@些都給土地的利用和管理帶來(lái)困難。

2、進(jìn)一步做好農(nóng)村土地征用管理制度的改革和完善。在我國(guó)出臺(tái)的相應(yīng)政策和規(guī)定當(dāng)中多次提到要嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度。因?yàn)楫?dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因，土地制度的管理上要更加嚴(yán)格，尤其是在土地征用的過(guò)程中要控制好征地的規(guī)模，同時(shí)加快土地制度的改革，進(jìn)一步的保護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益，既要做好相關(guān)的補(bǔ)償工作，與此同時(shí)還要注意探索確保農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的有效辦法，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障。在具體征地的過(guò)程中，要界定好公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，同事注意逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。征地的處置和管理一定要依照相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行，并嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的補(bǔ)償管理原則，只有按照規(guī)定的程序，并完善好相應(yīng)的法律法規(guī)，我們才能夠在最大的限度內(nèi)確保土地管理的科學(xué)性和有效性。征地活動(dòng)的進(jìn)行必須從實(shí)際的土地管理情況出發(fā)，避免過(guò)分的行政干預(yù)，甚至是強(qiáng)制性的土地征用和管理。

3、節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村土地的利用效率。進(jìn)入新的發(fā)展階段，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)問(wèn)題以及土地管理問(wèn)題也需要我們注意起來(lái)，其中農(nóng)村土地的管理和改革對(duì)于完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)具有重要的意義。具體來(lái)說(shuō)，我們要進(jìn)一步的通過(guò)有效的管理手段來(lái)提高土地的利用效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在這方面，我們做好土地管理工作，要注意把保增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)更好地結(jié)合起來(lái)。只有形成更加系統(tǒng)和完善的土地利用結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，才能夠更好的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。與此同時(shí)，保持糧食穩(wěn)定增產(chǎn)是長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，所以在這方面需要嚴(yán)格堅(jiān)持耕地保護(hù)制度不動(dòng)搖，并注意地政策也要向其他民生領(lǐng)域傾斜。為了更好的加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的管理，我們還需要進(jìn)一步的加強(qiáng)土地調(diào)查，做好統(tǒng)計(jì)和記錄，這是打造集約化土地管理的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也為提高土地管理水平提供數(shù)據(jù)支撐，為制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政策提供科學(xué)依據(jù)。

4、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃，重點(diǎn)做好城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中的用地管理。我們知道，城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展也往往涉及到土地的使用和重新規(guī)劃問(wèn)題，按照科學(xué)發(fā)展觀的相關(guān)要求，我們要充分的發(fā)揮土地整治的綜合效益，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑。在全國(guó)土地總體規(guī)劃的過(guò)程中，其中也推出了土地復(fù)墾以及開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，這是推動(dòng)農(nóng)村土地管理的重要工作之一?？茖W(xué)、合理配置土地資源，是協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的基礎(chǔ)。在農(nóng)村相關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理的過(guò)程中，只有將土地問(wèn)題給處理好了，“三化”會(huì)同步推動(dòng)。如果對(duì)于這一問(wèn)題沒(méi)有夠及時(shí)有效的處理，那么就很可能顧此失彼。

三、結(jié)束語(yǔ)

總之，在當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，如何做好農(nóng)村土地的利用和管理成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展繞不開(kāi)的一個(gè)話題。在這方面我們要進(jìn)一步的落實(shí)相關(guān)的土地管理制度，積極做好農(nóng)村土地的規(guī)劃，進(jìn)而提高農(nóng)村土地的利用效率。

參考文獻(xiàn)

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篇3

目前，我國(guó)的農(nóng)村土地管理中存在著一些問(wèn)題制約著農(nóng)村土地資源的合理利用，使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，引起農(nóng)民的一些不滿。下面從一些土地利用不規(guī)范不合理的內(nèi)容來(lái)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)地說(shuō)明。

第一，集體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》中有關(guān)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的相關(guān)規(guī)定，其中說(shuō)明農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的。而集體是一個(gè)較為復(fù)合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對(duì)土地進(jìn)行隨意地處置。在農(nóng)村實(shí)施了稅費(fèi)改革等制度后，集體的經(jīng)濟(jì)模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些收入勉強(qiáng)只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來(lái)越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價(jià)格承包土地之后再將其進(jìn)行高價(jià)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥闹兄\取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。

第二，土地過(guò)戶流程還有一些問(wèn)題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關(guān)流程，土地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中農(nóng)民很難通過(guò)正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中主要受到國(guó)家政策的引導(dǎo)，集體經(jīng)濟(jì)的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的落實(shí)。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會(huì)利用這一點(diǎn)將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點(diǎn)問(wèn)題。

第三，在征地的過(guò)程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關(guān)的政策來(lái)執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關(guān)的規(guī)定來(lái)進(jìn)行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對(duì)于這一現(xiàn)象有很大的不滿，希望這一問(wèn)題能夠得到有效的解決。

2.我國(guó)現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問(wèn)題

之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問(wèn)題，在我國(guó)的土地管理法都沒(méi)有具體的規(guī)范，這也使得這一問(wèn)題解決起來(lái)較為困難，很難有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去保障農(nóng)民的土地權(quán)益。目前土地管理法中所存在的一些問(wèn)題主要表現(xiàn)為：第一，對(duì)權(quán)力的規(guī)定缺乏相應(yīng)的說(shuō)明。比如土地法中規(guī)定財(cái)產(chǎn)在進(jìn)行分配的時(shí)候要按照所有人的利益來(lái)進(jìn)行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權(quán)力中存在的限制問(wèn)題。但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于我國(guó)的土地使用權(quán)是集體使用權(quán)，集體土地的最終處置權(quán)是屬于國(guó)家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權(quán)，使得農(nóng)民集體所應(yīng)享受的收益不能得到落實(shí)，全部流入國(guó)庫(kù)。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)國(guó)家為了公共利益而需要對(duì)土地進(jìn)行征用的時(shí)候給予一定的補(bǔ)償。但是在法律中卻并沒(méi)有對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的說(shuō)明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無(wú)論其用途是什么，均認(rèn)為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補(bǔ)償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門(mén)既是權(quán)利部門(mén)又是土地征收方，這使得其根本不會(huì)考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償，使得土地被征收的農(nóng)民的權(quán)益被大大的損害。第三是對(duì)集體土地被征收的農(nóng)民相關(guān)的救濟(jì)政策沒(méi)有落實(shí)到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議可以經(jīng)由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進(jìn)行裁決，但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，縣級(jí)的人民政府根本沒(méi)有依法設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)專(zhuān)門(mén)解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的案例。因此這項(xiàng)條款就形同虛設(shè)，并沒(méi)有起到保護(hù)土地被征收者的權(quán)益。

3.改變農(nóng)村土地管理中問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策

3.1依法行政，落實(shí)政策

土地管理法的中相關(guān)權(quán)利能否得到落實(shí)很大程度上取決于干群關(guān)系是否緊密。因此要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村干部相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)，提升其政治覺(jué)悟，使其在工作中努力做到依法行政，運(yùn)用自己手中的權(quán)利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實(shí)可以使得廣大農(nóng)民的權(quán)益得到保障。

3.2努力落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度

要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營(yíng)管理的制度，從而使得他們對(duì)國(guó)家的土地政策更加了解，更好地利用法律來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，同時(shí)也明確自己的義務(wù)。對(duì)農(nóng)村的干部要加強(qiáng)法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識(shí)，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風(fēng)，更好地維護(hù)農(nóng)民的利益。對(duì)于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關(guān)系為前提，做到有償、自愿并且依法進(jìn)行土地承包，并不斷地探索新的機(jī)制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時(shí)使農(nóng)民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩手抓

現(xiàn)在，我國(guó)越來(lái)越意識(shí)到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護(hù)耕地又發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變?cè)械膫鹘y(tǒng)思想，與時(shí)俱進(jìn)來(lái)給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開(kāi)發(fā)新的耕地，并加大對(duì)舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來(lái)，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

目前征收農(nóng)村的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農(nóng)民利益受到損害，引起極大的不滿。同時(shí)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低也導(dǎo)致現(xiàn)在大量的耕地被人以極低的代價(jià)征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問(wèn)題要盡快提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)一些政策給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。在對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算時(shí)，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價(jià)值外還要考慮到土地這一重要資源的市場(chǎng)價(jià)值。將補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮沟眉w和農(nóng)民個(gè)人所享有的補(bǔ)償比例在一個(gè)較為合理的范圍內(nèi)。對(duì)于農(nóng)民應(yīng)該享有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分到農(nóng)民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發(fā)生。對(duì)于耕地征收要采用慎重的態(tài)度，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)，生活失去保障。

篇4

（一）小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)讓以及出售的巨大經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者是村委會(huì)違反農(nóng)村土地管理規(guī)定，甚至在耕地上建設(shè)房屋，進(jìn)而造成耕地面積的不斷縮減。

（二）小產(chǎn)權(quán)房會(huì)影響國(guó)家對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，對(duì)于城市尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃建設(shè)造成不利的影響。

（三）小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)房者難以保護(hù)自身的權(quán)益，特別是在國(guó)家征地拆遷時(shí)，會(huì)誘發(fā)一系列的社會(huì)安定問(wèn)題。

（四）由于小產(chǎn)權(quán)房的審批以及建設(shè)缺乏完善的監(jiān)管，因而導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量得不到保障，物業(yè)管理也不完善，居民入住后各種問(wèn)題頻發(fā)，造成居住環(huán)境較差。

小產(chǎn)權(quán)房社會(huì)問(wèn)題的法律原因剖析

（一）小產(chǎn)權(quán)房的交易缺乏法律保護(hù)。由于小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的，而根據(jù)我國(guó)《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地不得用于出讓、轉(zhuǎn)讓或者是用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，對(duì)于農(nóng)村集體土地以及宅基地也只具有使用權(quán)。因此，在法律意義上小產(chǎn)權(quán)房是不得用于向非農(nóng)村集體成員轉(zhuǎn)讓、出讓以及出售的，這就在法律上決定了小產(chǎn)權(quán)房的交易缺乏合法性。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)并不屬于國(guó)家法律保護(hù)的產(chǎn)權(quán)。對(duì)于商品房的建設(shè)，必須經(jīng)過(guò)國(guó)有土地使用審批、用地規(guī)劃許可審批、工程規(guī)劃許可審批，并且必須具有國(guó)家的商品房銷(xiāo)售許可證，只有經(jīng)過(guò)這些完善的審批并獲得相應(yīng)的證件，商品房才在法律允許的范圍內(nèi)具備了房地產(chǎn)權(quán)證。然而由于小產(chǎn)權(quán)法既沒(méi)有土地使用審批，也沒(méi)有城市規(guī)劃許可，甚至缺乏建設(shè)管理部門(mén)的批復(fù)以及施工質(zhì)量管理，因而難以取得國(guó)家法律承認(rèn)的正式產(chǎn)權(quán)。

（三）小產(chǎn)權(quán)房糾紛的處理缺乏法律依據(jù)。由于小產(chǎn)權(quán)房并不具備國(guó)家頒布的正式產(chǎn)權(quán)證明。購(gòu)房者購(gòu)買(mǎi)的小產(chǎn)權(quán)房如果遭遇房屋的權(quán)屬糾紛，沒(méi)有完善的法律文件保護(hù)自身的權(quán)益。而且國(guó)家如果需要使用土地時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房的房屋所有者也沒(méi)有足夠的依據(jù)來(lái)獲得相應(yīng)的賠償。近年來(lái)由于小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)而導(dǎo)致的房屋糾紛案件頻發(fā)，這對(duì)于社會(huì)的和諧穩(wěn)定十分不利。

小產(chǎn)權(quán)房的法律保護(hù)相關(guān)對(duì)策

（一）完善我國(guó)的土地管理法律體系。小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題的關(guān)鍵在于兩點(diǎn)，第一是農(nóng)村集體土地問(wèn)題，第二是農(nóng)村集體土地上的建筑。因此，解決當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房存在的法律問(wèn)題，其根本措施便是革新農(nóng)村土地管理制度，完善我國(guó)的農(nóng)村集體土地管理法律體系。對(duì)于農(nóng)村集體土地問(wèn)題，相關(guān)管理部門(mén)可以進(jìn)一步的完善《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體土地的正常流轉(zhuǎn)給與相應(yīng)的法律保護(hù)，改革現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元土地制度，盡可能的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地使用權(quán)上的平等，可以嘗試允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在一定范圍、一定價(jià)格內(nèi)進(jìn)行市場(chǎng)交易的方式，解決農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的法律問(wèn)題。

（二）有區(qū)別的對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行相應(yīng)的法律保護(hù)。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房而言，如果隨意的實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)的合法化，勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)造成致命的打擊，而且也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體土地以各種形式的流失，因此國(guó)家管理部門(mén)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。

（三）完善地方立法，為小產(chǎn)權(quán)房的處理提供完善的法律依據(jù)。由于不同地方的土地管理以及住房需求等實(shí)際情況也不同，因此，為了進(jìn)一步完善小產(chǎn)權(quán)房的處理，可以結(jié)合使用地方立法的形式，規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房的管理。地方立法應(yīng)該重點(diǎn)集中在規(guī)范土地登記工作、強(qiáng)化農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、細(xì)化新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理等措施，為地方的農(nóng)村建設(shè)用地以及農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃提供合理的依據(jù)。

（四）利用法律手段對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房持續(xù)增多的主要問(wèn)題是由于當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格過(guò)高，部分購(gòu)房者在經(jīng)濟(jì)利益的趨勢(shì)下選擇購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房。因此，國(guó)家房地產(chǎn)管理部門(mén)應(yīng)該積極地采用法律手段、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段以及行政管理手段等多種方式，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，并通過(guò)立法保障人民群眾的基本住房需求，通過(guò)公租房以及保障房建設(shè)，緩解當(dāng)前住房緊張的問(wèn)題，在根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的法律問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

篇5

第一，“城中村”土地管理涉及多部法律?！俺侵写濉蓖恋氐墓芾硪罁?jù)除《憲法》外，最少涉及五部法律法規(guī)――《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。特別是《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。這兩部法律在土地管理上既有緊密聯(lián)系又有很大區(qū)別，具體體現(xiàn)在編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

“城中村”土地的空間位置在城市規(guī)劃區(qū)，從土地規(guī)劃的角度看“城中村”土地均是預(yù)留的建設(shè)用地，原則上不違背《土地管理法》。其開(kāi)發(fā)建設(shè)必須在符合城市規(guī)劃的前提下，按照城市建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)限和程序報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)。因此，利用“城中村”土地違規(guī)建房固然是有違土地法規(guī)，其實(shí)首先是違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在這種情形下，土地部門(mén)單獨(dú)調(diào)查處理這類(lèi)問(wèn)題自然顯得力不從心。更主要的是在城市區(qū)(包括城中村)的土地開(kāi)發(fā)利用上，規(guī)劃是在前的，土地的審批和供應(yīng)是從屬和被動(dòng)的。

第二，“城中村”土地的性質(zhì)具有雙重性。從《憲法》第十條“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”規(guī)定看，《憲法》從地域空間上已明確地界定了國(guó)有土地和集體所有土地的界限，“城中村”土地的空間分布理所當(dāng)然是“城市”的組成部分，應(yīng)該是國(guó)有土地，可是現(xiàn)實(shí)中，這些土地?zé)o論從權(quán)屬管理還是實(shí)際控制上仍然是集體所有?！俺侵写濉蓖恋匦再|(zhì)的雙重性，給管理帶來(lái)了兩難。

第三，“城中村”土地上房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜。在2008年7月1日建設(shè)部《房屋登記辦法》實(shí)施前，我國(guó)僅對(duì)使用國(guó)有土地的單位或個(gè)人建造的房屋等發(fā)放房產(chǎn)所有權(quán)證，而對(duì)集體土地上的房屋不予發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，這類(lèi)建筑物的產(chǎn)權(quán)認(rèn)證沒(méi)有法律依據(jù)。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》也是針對(duì)國(guó)有土地上的建筑物制定的。這就造成涉及征收土地時(shí)，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆遷標(biāo)準(zhǔn)還是集體土地地面附著物的拆遷標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議。

第四，“城中村”的管理體制問(wèn)題?！俺侵写濉钡靥幊鞘?，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理體制不是辦事處、社區(qū)的城市管理模式，而是按鄉(xiāng)管村、村管民的農(nóng)村行政管理體制；村民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源既要依賴農(nóng)業(yè)，又不完全依賴農(nóng)業(yè)，村民的生活方式既有城市的一面，又有農(nóng)村的一面，也即歷史上形成的“城鄉(xiāng)二元”體制。這種“二元分割”體制使得國(guó)土部門(mén)對(duì)其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按農(nóng)村土地管理。

解決“城中村”土地問(wèn)題，要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高度，充分發(fā)揮“城中村”土地的資產(chǎn)效益，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段和政策，依法依規(guī)管理。

第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互銜接、符合實(shí)際。以《憲法》為根本依據(jù)，結(jié)合《物權(quán)法》的實(shí)施，修改調(diào)整《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《城市房地產(chǎn)管理法》等，法律法規(guī)之間與“城中村”土地有關(guān)的條款規(guī)定要相互銜接，特別要注重解決現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)普遍存在的如前述諸類(lèi)問(wèn)題。

篇6

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補(bǔ)償

中圖分類(lèi)號(hào)：F303文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)03-068-01

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷

（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收條件不明確

我國(guó)《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達(dá)成某項(xiàng)公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出明確的界定。并且，我國(guó)《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?，這意味著行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)公共利益的認(rèn)定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實(shí)操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收程序不完善

第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)受限?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見(jiàn)的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補(bǔ)償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達(dá)自己的意見(jiàn)。這種被動(dòng)的、滯后的、有限的參與對(duì)征地方案并不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機(jī)制不完善。按照《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對(duì)征收決定只能提起行政復(fù)議。此外，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償、安置方案都要由行政部門(mén)擬訂、批準(zhǔn)、實(shí)施，即使集體土地權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。這意味著在征收程序中，從批準(zhǔn)、實(shí)施到救濟(jì)都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，這就隱藏著排除司法機(jī)關(guān)的介入與救濟(jì)的危機(jī)。豍

（三）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度不合理

第一，補(bǔ)償原則不明。法國(guó)在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補(bǔ)償”的原則，美國(guó)在憲法第五條修正案中明確了“公平補(bǔ)償”的原則，日本在《日本國(guó)憲法》中確立了“正當(dāng)補(bǔ)償”的原則，而我國(guó)《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國(guó)家為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，這里的給予補(bǔ)償究竟是應(yīng)該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實(shí)上在我國(guó)這種補(bǔ)償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全不考慮土地的預(yù)期收益和增值空間；第三，補(bǔ)償范圍過(guò)窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物以及青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！段餀?quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。但現(xiàn)行法律沒(méi)有考慮殘留地、對(duì)相鄰?fù)恋卦斐傻膿p害等特殊情況的賠償。

二、我國(guó)農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)

（一）嚴(yán)格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用

公共利益本身是一個(gè)抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)，涉及國(guó)家安全的國(guó)防事業(yè)以及其他由政府或者社會(huì)組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對(duì)征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷(xiāo)權(quán)或買(mǎi)回權(quán)，即如果被征收集體土地沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買(mǎi)回該土地。

（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補(bǔ)償原則

所謂公平補(bǔ)償包括幾下幾點(diǎn)原則：第一，就行政機(jī)關(guān)而言，要充分尊重市場(chǎng)，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)，并充分到失地農(nóng)民的社會(huì)保障與再就業(yè)問(wèn)題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴(kuò)大農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，例如必須考慮被征收土地因?yàn)殚_(kāi)發(fā)方案被批準(zhǔn)而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預(yù)期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償大的方式，除了現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)該更加重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會(huì)保障等長(zhǎng)遠(yuǎn)的補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。

注釋?zhuān)?/p>

陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué),2012（1） .

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；以租代征；土地管理法；建設(shè)用地；憲法

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一個(gè)值得認(rèn)真研究的土地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題

目前，很多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地以“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)家的土地管理秩序，逃避了國(guó)家對(duì)土地利用的監(jiān)管，危害了國(guó)家的土地財(cái)政及耕地安全，應(yīng)該予以嚴(yán)厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說(shuō)明國(guó)家對(duì)“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。

然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國(guó)各地迅速蔓延，并非國(guó)家對(duì)“以租代征”行為“懲處不嚴(yán)、打擊不力”，而是沒(méi)有從本源上去查找病因，因而未能 “對(duì)癥下藥”。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設(shè)用地的國(guó)家壟斷制度和嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。根據(jù)《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體土地以外，所有的建設(shè)用地均需使用國(guó)有土地，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，首先需要省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國(guó)有土地使用權(quán)才得以產(chǎn)生。由于國(guó)家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求，中央政府能夠提供的國(guó)有土地指標(biāo)不僅有限，而且價(jià)格也大大超過(guò)農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)的實(shí)際承受能力。這些有限的國(guó)有土地指標(biāo)被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，國(guó)有土地指標(biāo)基本上也就沒(méi)有了，即便有一些指標(biāo)，其價(jià)格也不是個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”方式使用土地。

當(dāng)然，根據(jù)《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農(nóng)用土地如果轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，同樣要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費(fèi)。農(nóng)民個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)既耗不起時(shí)間來(lái)等待漫長(zhǎng)的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費(fèi)。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來(lái)舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過(guò)舉辦企業(yè)來(lái)發(fā)家致富的夢(mèng)想是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，對(duì)所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴(yán)格執(zhí)法，但實(shí)際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，從而違反憲法平等原則，實(shí)際上對(duì)這些企業(yè)的所有者造成事實(shí)歧視[2]。所以，本文認(rèn)為，要根治“以租代征”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在憲法平等原則和權(quán)利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國(guó)家建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度，在符合國(guó)家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，最終建立起以“市場(chǎng)交易為主、國(guó)家強(qiáng)制征收為輔”的建設(shè)用地國(guó)家管理制度，而不應(yīng)當(dāng)對(duì)“以租代征”行為一概以違法論處。

二、“以租代征”的成因分析

(一)現(xiàn)行建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用國(guó)家審批制度不合理

1．農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)很難以合法方式取得用地指標(biāo)?，F(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”《農(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”從上述法條中可以清晰地看出，我國(guó)在土地管理方面實(shí)行的是土地用途的嚴(yán)格管制制度和建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，只有為滿足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施建設(shè)等三種用地需要，才能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，其他任何形式的將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為均為非法行為。

然而，國(guó)家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實(shí)行上述嚴(yán)格的土地用途國(guó)家管制制度和建設(shè)用地國(guó)家審批制度，國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)一直是由中央政府分配給省級(jí)地方政府，省級(jí)地方政府再將用地指標(biāo)逐級(jí)分配到市（地）、縣級(jí)地方政府的，市（地）、縣級(jí)政府對(duì)于有限的國(guó)有土地用地指標(biāo)，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績(jī)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大項(xiàng)目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級(jí)，幾乎沒(méi)有什么指標(biāo)了。還有一些省份把指標(biāo)全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標(biāo)緊張和與基層政府的矛盾。

調(diào)查資料顯示，很多縣級(jí)城市，通過(guò)招商引資，形成了合作意向，但因?yàn)槟貌坏接玫刂笜?biāo)，很多項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)，極大影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國(guó)計(jì)劃供地指標(biāo)共670萬(wàn)畝，但31個(gè)省(區(qū)、市)全年用地需求總計(jì)就達(dá)到1616萬(wàn)畝，31個(gè)省(區(qū)、市)普遍反映，供地計(jì)劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個(gè)省份今年的用地缺口超過(guò)40萬(wàn)畝，像新疆用地需求預(yù)計(jì)將達(dá)120萬(wàn)畝以上[3]。河南省每年建設(shè)用地約45萬(wàn)畝，但國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)卻只有17.5萬(wàn)畝，合法用地差額為28.5萬(wàn)畝，面對(duì)這28.5萬(wàn)畝國(guó)家合法用地建設(shè)需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家的建設(shè)用地指標(biāo)政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。由于個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)，要使用集體土地，也在時(shí)間上等不起、耗不起，更交不起價(jià)格不菲的集體土地占用費(fèi)。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”這種違法用地方式。

2.國(guó)有建設(shè)用地審批程序不合理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國(guó)務(wù)院，審批程序是用地單位提出用地申請(qǐng)，而在提出用地申請(qǐng)時(shí)，需要計(jì)劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、文物保護(hù)等多個(gè)部門(mén)的審批手續(xù)，而且，主管部門(mén)以有限的人手管理全省，乃至全國(guó)征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來(lái)，批塊地時(shí)間需要一年左右，甚至更長(zhǎng)。在現(xiàn)代社會(huì)中，商機(jī)稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開(kāi)辦企業(yè)，商機(jī)也許早就過(guò)去了。一些企業(yè)因此只好先和農(nóng)民簽一個(gè)租地合同，干起來(lái)再說(shuō)。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類(lèi)還是耕地，村里派專(zhuān)人辦手續(xù)，三年沒(méi)辦下來(lái)。種不能種，用不能用，地就是動(dòng)不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見(jiàn)，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說(shuō)“先上車(chē)，后買(mǎi)票”，如果國(guó)家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補(bǔ)救措施，如果國(guó)家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對(duì)如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時(shí)“打擊”，因此，盡管這種國(guó)家土地轉(zhuǎn)用的國(guó)家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產(chǎn)量的逐步提高，但實(shí)踐已經(jīng)證明，這種制度的實(shí)踐效果不理想。

（二）土地資源總體規(guī)劃不合理

目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強(qiáng)宏觀調(diào)控、發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時(shí)，沒(méi)有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地）面積為1229.00萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設(shè)用地（包括居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地）面積為215.22萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農(nóng)村居民點(diǎn)面積為140.43萬(wàn)公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬(wàn)公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬(wàn)公頃，占14.97%；河流水面24.99萬(wàn)公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬(wàn)公頃，占24.05%①。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，河南省建設(shè)用地每年以50萬(wàn)畝的需求持續(xù)增長(zhǎng)，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來(lái)開(kāi)發(fā)，而嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制制度及過(guò)高的農(nóng)用地保有指標(biāo)又嚴(yán)格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問(wèn)題，再加上1997年編制規(guī)劃時(shí)，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護(hù)率，建設(shè)用地的預(yù)留指標(biāo)過(guò)少，其結(jié)果導(dǎo)致土地資源實(shí)際的合理配置需要與嚴(yán)格的規(guī)劃制度差生了強(qiáng)烈的沖突，最終導(dǎo)致建設(shè)用地供需嚴(yán)重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動(dòng)

從主體上來(lái)看，“以租代征”大致可以分為兩類(lèi)：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來(lái)看，政府主導(dǎo)的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強(qiáng)行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，然后在沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進(jìn)行“招、拍、掛”的違法行為。這類(lèi)政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計(jì)劃之外無(wú)限擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)也可以逃避本應(yīng)該向國(guó)家繳納的有關(guān)稅費(fèi)，并不履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，因而，這類(lèi)“以租代征”可以極大地促進(jìn)地方政府財(cái)政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類(lèi)型。

對(duì)“以租代征”協(xié)議主體來(lái)講，盡管 “以租代征”是違法的，但對(duì)租地者來(lái)講，不僅租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤(rùn)的增加。而對(duì)土地租賃者來(lái)講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實(shí)際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來(lái)，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計(jì)有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實(shí)”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財(cái)政和政府對(duì)土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個(gè)“鄉(xiāng)土的熟人社會(huì)” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績(jī)的驅(qū)動(dòng)、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實(shí)灰色收益的實(shí)際影響，基層政府官員在一般情況下也會(huì)“睜一只眼、閉一只眼”。

三、解決“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國(guó)家管理制度

以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國(guó)家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國(guó)特定的歷史條件下，這種以國(guó)家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導(dǎo)下所形成的《土地管理法》在客觀上對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源的保護(hù)，也起到了一定的作用，但是，國(guó)家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會(huì)上造成很多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家來(lái)講，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和耕地資源的保護(hù)絕對(duì)不可能成為國(guó)家管理的最終目的，因?yàn)閲?guó)家不可能為發(fā)展而發(fā)展、為保護(hù)耕地而保護(hù)耕地，國(guó)家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個(gè)人順利地實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利，充分享有個(gè)性自由?，F(xiàn)代法治國(guó)家普遍認(rèn)可的政治文明強(qiáng)調(diào)，政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)在于政府通過(guò)行使公權(quán)力來(lái)最大限度地保障人民的人格尊嚴(yán)、政治自由和增進(jìn)人民的物質(zhì)利益及社會(huì)福利，從而最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗(yàn)國(guó)家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應(yīng)當(dāng)看它是否有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人的人格尊嚴(yán)和公民的個(gè)性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國(guó)家GDP的發(fā)展速度和總量。當(dāng)然，這并不是說(shuō)GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說(shuō)GDP的發(fā)展質(zhì)量比速度和總量更重要。目前我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實(shí)情況下，國(guó)家GDP的公平享有遠(yuǎn)比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會(huì)和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來(lái)看，合憲的土地管理法制體系，應(yīng)當(dāng)以保障權(quán)利，而非管理效率為立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)

盡管很多學(xué)者認(rèn)為，《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來(lái)看，憲法并未規(guī)定集體用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收，也并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以實(shí)行土地征收并給與補(bǔ)償，而從上述憲法規(guī)范的含義來(lái)看，可以當(dāng)然不等于必須，也就是說(shuō)，即便是國(guó)家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。

既然憲法規(guī)范并沒(méi)有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的唯一手段，也沒(méi)有授權(quán)將國(guó)家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過(guò)征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，實(shí)際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡(jiǎn)單，集體土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，而這種財(cái)產(chǎn)的主要價(jià)值體現(xiàn)在土地的使用權(quán)上，而非所有權(quán)上，土地使用權(quán)只有自由的流轉(zhuǎn)起來(lái)，才能真正為農(nóng)民帶來(lái)財(cái)富。以河南省為例，如果要讓140.43萬(wàn)公頃農(nóng)村居民點(diǎn)建筑用地流動(dòng)起來(lái)，每畝按照平均10萬(wàn)元價(jià)格計(jì)算的話，僅此一項(xiàng)農(nóng)民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農(nóng)村建筑用地不能自由進(jìn)入市場(chǎng)，河南省的農(nóng)民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來(lái)看，限制集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)，是一種對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當(dāng)目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。

當(dāng)然，國(guó)家限制集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)的主要目的是為了保有耕地總量和國(guó)家的糧食安全，但是，國(guó)家征收和土地轉(zhuǎn)用國(guó)家審批并非保有耕地總量和保證國(guó)家糧食安全的唯一的合理選擇。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的現(xiàn)代社會(huì)，保有18億畝耕地也并非保證國(guó)家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國(guó)家的糧食安全的義務(wù)全部交由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，卻不讓農(nóng)民享有相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，顯然是一種對(duì)農(nóng)民的不平等對(duì)待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關(guān)制度既沒(méi)有憲法基礎(chǔ)，又違背社會(huì)公正，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行相應(yīng)的修改，許可集體土地自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，這樣更加有利于社會(huì)的和諧與國(guó)家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

(三)通過(guò)法律完善農(nóng)民的土地權(quán)利

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民之所以反對(duì)政府實(shí)行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個(gè)關(guān)鍵的原因是農(nóng)民的土地權(quán)利不完整，從而沒(méi)有給農(nóng)民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，特別是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是解決“以租代征”問(wèn)題的必要措施。目前來(lái)看，以下四種權(quán)利應(yīng)當(dāng)載入土地管理法制體系：一是農(nóng)民抵押、買(mǎi)賣(mài)、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。土地的價(jià)值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、有限的流轉(zhuǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而不能享有土地的抵押、買(mǎi)賣(mài)、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民對(duì)土地利用和管理的自由參與權(quán)。按照憲法規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權(quán)利，享有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的勞動(dòng)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)自我的人格尊嚴(yán)權(quán)。因此，土地利用應(yīng)當(dāng)充分尊重被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，至少給他們一個(gè)適當(dāng)?shù)?、能夠自由表達(dá)自己意愿的平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地利用問(wèn)題上的理性對(duì)話，通過(guò)“理性對(duì)話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權(quán)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，保證農(nóng)民知悉，但是，上述僅僅是倡導(dǎo)性的，并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施制度，因而其實(shí)際意義并不是很大。四是私力救濟(jì)權(quán)?，F(xiàn)行土地立法保障農(nóng)民權(quán)利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實(shí)踐來(lái)看，這三種權(quán)利保障方式的實(shí)際效果都不是很理想。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的法律地位，培育農(nóng)民私力救濟(jì)能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農(nóng)民私力維權(quán)提供制度空間，而不應(yīng)該事事都由政府來(lái)代替農(nóng)民來(lái)進(jìn)行維權(quán)。

（四）鼓勵(lì)中小企業(yè)和土地權(quán)利人通過(guò)市場(chǎng)交易的方式來(lái)完成建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)

在現(xiàn)實(shí)生活中，假如我們以尊重和保障公民個(gè)人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)思考當(dāng)前的國(guó)家建設(shè)用地管理制度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在很多手段更有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的雙贏。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地所有權(quán)和使用權(quán)以入股等方式，直接參與規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)；也可以通過(guò)市場(chǎng)交易的方式直接從農(nóng)民手中購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農(nóng)土地置換建設(shè)用地，等等。事實(shí)上，從2001年起，國(guó)土資源部先后就在全國(guó)12個(gè)省（市、區(qū)） 的19個(gè)城市啟動(dòng)了征地制度改革試點(diǎn)，一些地方試點(diǎn)性也備受關(guān)注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將宅基地交給集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)耕，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)給該農(nóng)民相應(yīng)的地票。地票可以在土地交易所公開(kāi)交易。開(kāi)發(fā)商要想獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)，必須從土地交易所購(gòu)買(mǎi)所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農(nóng)民的宅基地能夠繞開(kāi)國(guó)家征地制度，直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。地票所得收益，85%交給農(nóng)民，15%留給集體經(jīng)濟(jì)組織[7]。當(dāng)然，這種地票制度如果沒(méi)有其他保障失地農(nóng)民權(quán)利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象[8]。

這些試點(diǎn)地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過(guò)土地市場(chǎng)交易的方式而不是通過(guò)土地征收的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換。”當(dāng)然，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過(guò)法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來(lái)化解。不過(guò)，要在多少年來(lái)行政權(quán)異常強(qiáng)大、公民權(quán)非常薄弱的社會(huì)歷史背景之下進(jìn)行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應(yīng)該怎么改等問(wèn)題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因?yàn)轭櫦疤?，而不允許探索土地制度改革的話，中國(guó)的土地交易市場(chǎng)可能永遠(yuǎn)都不會(huì)成熟。

注釋?zhuān)?/p>

①此數(shù)據(jù)出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。

②這種土地流轉(zhuǎn)方式其實(shí)應(yīng)該被看做自愿流轉(zhuǎn)比較恰當(dāng)，但由于這種流轉(zhuǎn)方式違反了《土地管理法》，有關(guān)部門(mén)在實(shí)踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。

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A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)

篇8

關(guān)鍵詞:土地管理制度;存在問(wèn)題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施

1．當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述

1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)

《土地管理法》以及《刑法》作為我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，明確了我國(guó)土地管理制度的目標(biāo)，即保護(hù)耕地以及推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革。在保護(hù)耕地目標(biāo)具體實(shí)施過(guò)程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃制度，從而進(jìn)行一系列的保護(hù)措施，例如，加強(qiáng)土地管理制度的專(zhuān)業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)制度，防止在農(nóng)田使用過(guò)程中對(duì)農(nóng)田造成損害;關(guān)于農(nóng)田的占用，應(yīng)按照相應(yīng)農(nóng)田占用管理制度，依據(jù)對(duì)農(nóng)田進(jìn)行占用補(bǔ)償;就區(qū)域性范圍內(nèi)，應(yīng)保證耕地面積與其他地域面積達(dá)到一定的平衡，具體到每個(gè)農(nóng)村時(shí)，應(yīng)保證每戶一宅的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有土地使用權(quán)制度改革目標(biāo)實(shí)施階段，主要通過(guò)《土地管理法》的國(guó)有土地有償出讓制度對(duì)土地進(jìn)行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過(guò)程中，可根據(jù)管理法進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)工程，同時(shí)農(nóng)村居民也可進(jìn)行居民住宅的建造，并且可以建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或者公共事業(yè)。但是對(duì)于一些非農(nóng)的建設(shè)工程，或者企業(yè)單位以及個(gè)人對(duì)土地進(jìn)行建設(shè)，需要向有關(guān)部分依法申請(qǐng)土地的使用權(quán)。

1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問(wèn)題

首先，隨著時(shí)間的不斷推移，我國(guó)每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計(jì)劃指標(biāo)提前完成。導(dǎo)致中央政府迫于土地使用的形勢(shì)修訂了《1997－2010全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進(jìn)行國(guó)有土地的管理時(shí)，對(duì)土地的供應(yīng)量進(jìn)行嚴(yán)格的控制。但是在實(shí)際運(yùn)用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠(yuǎn)超于實(shí)際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問(wèn)題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)進(jìn)行依法制止。但是從另一角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)民也失去了對(duì)自家農(nóng)地進(jìn)行自主開(kāi)發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達(dá)到自己的目標(biāo)，只能進(jìn)行違法出租或者使用其他用地。而對(duì)于大部分的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，只能通過(guò)外出務(wù)工來(lái)解決發(fā)展的問(wèn)題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來(lái)越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房?jī)r(jià)也越來(lái)越高。而相對(duì)于城市，農(nóng)村則逐漸敗落，農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距。

2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突

盡管在建立國(guó)家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標(biāo)是確保國(guó)家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國(guó)家能夠生產(chǎn)出滿足全國(guó)人口生存的糧食。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市化建設(shè)的步伐，增強(qiáng)地域性經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，提高我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的地位。同時(shí)建立嚴(yán)格的土地有償出讓管理體系，增加國(guó)有土地的經(jīng)濟(jì)效益，并且在一定程度上保護(hù)土地所有者的權(quán)利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實(shí)際執(zhí)行階段，通常會(huì)由于各種外界因素而對(duì)制度進(jìn)行各種調(diào)整。例如，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)于加快城市化進(jìn)程的發(fā)展階段，則需要不斷加強(qiáng)農(nóng)耕土地的占用情況。整體來(lái)說(shuō)，隨著我國(guó)的不斷發(fā)展，土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展存在一定的沖突。

2．2地方官員過(guò)分提升自身利益

地方官員為提升自身的發(fā)展機(jī)會(huì)，省級(jí)以下的地方政府官員通常在進(jìn)行土地占用的招標(biāo)階段，會(huì)盡最大程度的保護(hù)本區(qū)域的耕地保護(hù)指標(biāo)，同時(shí)從各種途徑獲得建設(shè)用地的指標(biāo)。而對(duì)于省級(jí)官員來(lái)說(shuō)，只是相對(duì)的作為耕地保護(hù)責(zé)任人，定期對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核。但是只要地方政府能夠達(dá)到地域耕地保護(hù)目標(biāo)，省級(jí)人員沒(méi)有直接的動(dòng)力去檢測(cè)地域耕地保護(hù)目標(biāo)的具置。

3．中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)

3．1確定國(guó)有和集體土地的產(chǎn)權(quán)

通過(guò)研究表明，只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個(gè)農(nóng)民，才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國(guó)家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實(shí)的使用土地所有者的權(quán)利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會(huì)隨意占用自身的財(cái)產(chǎn)。

3．2通過(guò)比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率

在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過(guò)程中，應(yīng)按照具體的比例原則進(jìn)行具體轉(zhuǎn)變改革。例如，必要性原則。即政府所實(shí)行的土地管理制度作用到具體的實(shí)施目標(biāo)這一過(guò)程是必要的。同時(shí)不允許存在其他各種形式的措施方案進(jìn)行替代。相稱(chēng)性原則。即政府在保護(hù)糧食安全的前提下，對(duì)其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進(jìn)行制約，同時(shí)應(yīng)保證糧食安全與城市化建設(shè)之間的相對(duì)平衡。

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篇9

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的法律地位

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國(guó)家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證，對(duì)依法保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益、促進(jìn)土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)、提高土地價(jià)值和利用效率等具有不可替代的法律作用。由于我國(guó)農(nóng)村實(shí)行集體土地制度，因此，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬集體，農(nóng)民通過(guò)承包取得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和一定的處置權(quán)。我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的重要特點(diǎn)，就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，按有關(guān)規(guī)定和各地實(shí)踐至少達(dá)30年。黨的十七屆三中全會(huì)又把這種關(guān)系定性為“長(zhǎng)久不變”。有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，從這一點(diǎn)來(lái)看，長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包關(guān)系實(shí)質(zhì)上形成了相當(dāng)意義上的農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)，這種權(quán)屬關(guān)系的確立和憑據(jù)就是國(guó)家依法頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》?？梢?jiàn)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是農(nóng)民對(duì)土地各項(xiàng)權(quán)益的法律依據(jù)，根據(jù)《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定及精神，證書(shū)也是農(nóng)民以手中的土地進(jìn)行抵押從而獲得信貸支持以及購(gòu)買(mǎi)土地生長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)保險(xiǎn)的基本法律憑證。從金融視角看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是依法開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的先決條件，對(duì)有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)、厘清權(quán)利關(guān)系有重要作用；同時(shí)，對(duì)開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)也可發(fā)揮同樣的法律作用。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的管理是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作。從流程上看，它包括確權(quán)、登記、頒證、換證、銷(xiāo)證等環(huán)節(jié)；從涉及部門(mén)來(lái)看，政府、農(nóng)業(yè)主管部門(mén)、村委會(huì)、村民等都直接參與。因此，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的管理極為重視，專(zhuān)門(mén)制定了部門(mén)規(guī)章予以規(guī)范，為權(quán)證管理提供了法律依據(jù)。然而，我國(guó)農(nóng)村幅員遼闊、地區(qū)差異大，一些地區(qū)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理仍然存在不少問(wèn)題。筆者就此對(duì)江西省宜豐縣作了深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理中存在不少問(wèn)題。

一是權(quán)證的頒發(fā)程序不規(guī)范。按規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的頒發(fā)主體是縣人民政府，由縣農(nóng)業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體的落實(shí)和監(jiān)督審核。但是，縣農(nóng)業(yè)主管部門(mén)為了減少工作量，把空白權(quán)證交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再交給村委會(huì)自行填寫(xiě)，所蓋的審核章也不是縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)而是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)站的，有些甚至蓋的是村委會(huì)的印章，程序不規(guī)范、審核監(jiān)督不嚴(yán)格等問(wèn)題極大地?fù)p害了權(quán)證應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二是權(quán)證的頒發(fā)到戶率不達(dá)標(biāo)。按照法律規(guī)定，凡是承包了土地的農(nóng)民均應(yīng)持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，同時(shí)我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，權(quán)證以家庭為單位頒發(fā)。因此，承包了土地的農(nóng)戶應(yīng)該戶戶有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)干部，擔(dān)心權(quán)證發(fā)放后失去對(duì)土地和農(nóng)民的控制權(quán)，以替農(nóng)戶保管為由扣管權(quán)證，使權(quán)證沒(méi)有真正頒發(fā)到農(nóng)戶手中。尤其是近幾年通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包土地的經(jīng)營(yíng)大戶，多數(shù)承包的是“四荒地”，但都沒(méi)有獲得證書(shū)。據(jù)調(diào)查，存在相當(dāng)數(shù)量的承包農(nóng)戶沒(méi)有證書(shū)，證書(shū)發(fā)放到戶的實(shí)際比率只有60％―70％，沒(méi)有達(dá)到國(guó)務(wù)院要求“100％落實(shí)到戶”的目標(biāo)。

三是證地不相符的現(xiàn)象較普遍。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的本質(zhì)屬性是確權(quán)性，即對(duì)農(nóng)民承包土地權(quán)利邊界的確定和劃分，從而有效保障各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。因此，證地相符是證書(shū)合法有效的基本要件。但是，部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)填寫(xiě)權(quán)證時(shí)，都是依據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革之前的土地承包臺(tái)賬(稅改前普遍存在瞞報(bào)、少報(bào)現(xiàn)象)，存在權(quán)證載明的承包面積小于實(shí)際面積的問(wèn)題。同時(shí)，仍有個(gè)別村(組)實(shí)行“3年一小調(diào)、5年一大調(diào)”的“土政策”，而且調(diào)整后未在權(quán)證上進(jìn)行變更登記，加上多數(shù)農(nóng)民對(duì)權(quán)證的法律意義認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)證地不符可能引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致權(quán)證上載明的內(nèi)容往往一成不變，或與實(shí)際相脫節(jié)。

四是權(quán)證只發(fā)不管的問(wèn)題較突出。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的管理是一個(gè)完整的工作流程，頒發(fā)權(quán)證只是管理工作的一個(gè)環(huán)節(jié)，頒證后的管理是一項(xiàng)更重要的工作。有的地方單純以頒發(fā)證書(shū)、完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)為工作目標(biāo)，往往“發(fā)完了事”。而對(duì)于證書(shū)所需要的登記、更換、補(bǔ)發(fā)、注銷(xiāo)、收繳等工作流程則缺乏相應(yīng)的管理措施，一定程度存在土地流轉(zhuǎn)無(wú)登記、地塊調(diào)整無(wú)更改、權(quán)證損毀無(wú)補(bǔ)發(fā)、承包終止無(wú)注銷(xiāo)等現(xiàn)象，使得權(quán)證的作用難以得到有效發(fā)揮。

三、隱藏的法律風(fēng)險(xiǎn)

從法律的角度來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)有四重性質(zhì)：一是確權(quán)證書(shū)，是國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)；二是有價(jià)證書(shū)，是法律對(duì)農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)的保護(hù)；三是流轉(zhuǎn)證書(shū)，是農(nóng)民有償自愿流轉(zhuǎn)土地的法律憑證；四是承諾證書(shū)，是以國(guó)家權(quán)威的形式穩(wěn)定農(nóng)民的“定心丸”。因此，證書(shū)管理的不規(guī)范、不到位必然會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)隱患。

一是證書(shū)的法律效力易遭質(zhì)疑。證書(shū)頒發(fā)程序的不規(guī)范，所蓋印章的級(jí)別不符合法律和有關(guān)規(guī)定的要求，證書(shū)內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)，削弱了證書(shū)的法律效力，甚至可能導(dǎo)致證書(shū)不具備法律效力。一旦發(fā)生糾紛，證書(shū)的效力容易遭受質(zhì)疑，使其難以發(fā)揮保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、定分止?fàn)幍奈餀?quán)憑證作用。若拿這樣有法律缺陷的證書(shū)作為銀行貸款的抵押憑證，則蘊(yùn)含了很大的道德風(fēng)險(xiǎn)。一旦貸款到期無(wú)法償還或是發(fā)生惡意拖欠，貸款權(quán)利人手中的抵押品將成為“一紙空文”。據(jù)了解，這也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款遲遲難以付諸實(shí)施的重要障礙，銀行(農(nóng)村信用社)因擔(dān)心抵押物難以管理，信貸風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法化解，從而貸款意愿大打折扣。

二是增加了依法解決農(nóng)村土地糾紛的難度。從法律效力看，在處理土地糾紛調(diào)查取證時(shí)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的法律效力高于承包合同，更高于承包登記簿和村委會(huì)開(kāi)的證明材料，但是證地不相符與農(nóng)民沒(méi)有證書(shū)現(xiàn)象的存在，削弱了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)中的話語(yǔ)權(quán)，為鄉(xiāng)(村)干部違背法律和農(nóng)民意愿調(diào)整、收繳和流轉(zhuǎn)土地提供了便利，增加了糾紛解決調(diào)查取證的難度和復(fù)雜性。一旦農(nóng)民發(fā)現(xiàn)因證書(shū)管理混亂帶來(lái)了糾紛的升級(jí)，則容易引發(fā)農(nóng)民將不滿情緒轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)(村)干部，激化干群矛盾，從而影響農(nóng)村社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。土地糾紛的長(zhǎng)期存在，是農(nóng)村地區(qū)的“老大難”問(wèn)題，若不有效解決，則對(duì)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新會(huì)產(chǎn)生直接的負(fù)作用，有糾紛的權(quán)利無(wú)法拿來(lái)抵押，而且由于農(nóng)村各種傳統(tǒng)勢(shì)力錯(cuò)綜復(fù)雜，金融機(jī)構(gòu)作為一種外來(lái)資本力量，極易引起農(nóng)村本土力量的抵制和排擠，而土地糾紛則可能成為矛盾激發(fā)的導(dǎo)火索。

三是阻礙了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序發(fā)展。土地有序和充分流轉(zhuǎn)是提高土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值、開(kāi)展農(nóng)村土地抵押貸款、將土地資源轉(zhuǎn)化

成市場(chǎng)資本的重要途徑，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證恰恰能夠發(fā)揮規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的作用。因此，證書(shū)管理不規(guī)范在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村土地信息管理系統(tǒng)不健全，影響了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立和完善。證書(shū)能為入股、合伙經(jīng)營(yíng)等新型合作社建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系提供權(quán)威的憑證，為銀行貸款、購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)提供重要依據(jù)，并理順各種利益分配關(guān)系。但是，證書(shū)登記確權(quán)等法律作用未能充分發(fā)揮，將阻礙農(nóng)村土地的規(guī)范合法流轉(zhuǎn)。

四是增加了創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)。目前，有的地區(qū)已經(jīng)允許用證書(shū)作為信貸抵(質(zhì))品，以解決土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)融資難的問(wèn)題，但是證書(shū)內(nèi)容的不真實(shí)、登記管理流程的不完善、權(quán)威性認(rèn)可度不高等問(wèn)題的較普遍存在，提高了銀行放貸的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，直接影響信貸投入的發(fā)放。筆者就此向有關(guān)銀行業(yè)人員了解，他們對(duì)此類(lèi)改革嘗試并不看好，認(rèn)為在農(nóng)村固有權(quán)利關(guān)系與法律規(guī)范之間的不匹配為以后金融機(jī)構(gòu)保護(hù)金融債權(quán)埋下了隱患。

四、加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新的對(duì)策建議

加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新意義重大，筆者就此提出相關(guān)對(duì)策建議。

第一，開(kāi)展大規(guī)模的宣傳教育活動(dòng)，提高農(nóng)民對(duì)權(quán)證法律意義的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，不少農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的法律性質(zhì)、法律地位和法律作用不了解、不熟悉，自我權(quán)利保護(hù)意識(shí)的淡薄是造成證書(shū)管理不規(guī)范的重要原因。由于農(nóng)民維權(quán)意識(shí)弱，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)工作動(dòng)力缺乏、不作為或亂作為的行動(dòng)空間較大，并且工作錯(cuò)誤無(wú)法得到及時(shí)糾正。筆者認(rèn)為，中央政府或有關(guān)部門(mén)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理作為我國(guó)農(nóng)村工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)、健全農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等具有不可忽視的意義，應(yīng)圍繞證書(shū)開(kāi)展大規(guī)模的、深入人心的宣傳?？赏ㄟ^(guò)電視、廣播、報(bào)紙、標(biāo)語(yǔ)、電影和地方戲劇等多種途徑，以農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，把黨的農(nóng)村土地政策和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的重要性，向廣大農(nóng)民宣傳好、解釋好。

第二，建立健全權(quán)證管理工作機(jī)制，應(yīng)用信息化管理平臺(tái)。我國(guó)農(nóng)民數(shù)量大、分布廣，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理工作量大、信息量大、管理難度大，這是造成一些職能部門(mén)工作滯后的重要原因。而采用現(xiàn)代信息技術(shù)、研發(fā)信息化管理平臺(tái)能有效解決這個(gè)問(wèn)題，并且經(jīng)過(guò)近年來(lái)的“政府上網(wǎng)”工程等信息化建設(shè)，我國(guó)基層政府已經(jīng)具備了實(shí)現(xiàn)證書(shū)信息化管理的硬件條件。因此，應(yīng)依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》加強(qiáng)證書(shū)的管理，設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，并賦予其證書(shū)登記和換發(fā)的權(quán)利與責(zé)任，簡(jiǎn)化工作流程，為農(nóng)民登記、更改、補(bǔ)換和注銷(xiāo)證書(shū)提供便利。同時(shí)，大力推廣和應(yīng)用信息化管理系統(tǒng)，以證書(shū)管理為核心，實(shí)現(xiàn)權(quán)證與承包經(jīng)營(yíng)合同、登記簿等信息的統(tǒng)一，并且將其與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)相銜接和配套，與信貸部門(mén)等金融機(jī)構(gòu)的信用農(nóng)戶評(píng)比、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、林權(quán)抵押貸款等信息系統(tǒng)的對(duì)接和共享，逐步形成統(tǒng)一的農(nóng)村土地管理信息網(wǎng)絡(luò)。

第三，開(kāi)展一輪權(quán)證清查整頓活動(dòng)。目前，全國(guó)范圍內(nèi)僅開(kāi)展了針對(duì)證書(shū)頒發(fā)工作的檢查活動(dòng)，但是證書(shū)管理工作尚缺乏必要的監(jiān)督整頓。而沒(méi)有自上而下強(qiáng)有力的監(jiān)督整頓，基層政府的工作動(dòng)力容易懈怠，政策落實(shí)難以持續(xù)，一些工作容易虎頭蛇尾、流于形式。因此，建議由農(nóng)業(yè)部牽頭開(kāi)展一輪全國(guó)性的、徹底的權(quán)證清理檢查整頓，嚴(yán)格按照“四相符”的要求，即權(quán)證登記的內(nèi)容要與實(shí)際承包地塊相符、與上級(jí)劃定的基本農(nóng)田相符、與簽訂的承包合同面積相符、與村組調(diào)查摸底的底冊(cè)及匯總臺(tái)賬相符，以鞏固頒證工作成果，奠定權(quán)證長(zhǎng)效管理的基礎(chǔ)。

篇10

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；探析

宅基地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革中的一個(gè)“”。在城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的今天，農(nóng)民外出打工，佼佼者涌入城市購(gòu)房置業(yè)，而農(nóng)村宅基地空閑，于是現(xiàn)實(shí)中大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)。筆者就宅基地流轉(zhuǎn)這一話題進(jìn)行探討，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以盤(pán)活集體存量建設(shè)用地，顯示集體土地資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

1 目前農(nóng)村宅基地管理中存在以下問(wèn)題

1.1 自發(fā)轉(zhuǎn)讓

農(nóng)民外出打工，佼佼者進(jìn)城買(mǎi)房，舉家遷入城市，農(nóng)民的房屋自發(fā)轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)?！币虼嗣懊斕嬲加?，新農(nóng)村建設(shè)、移民建鎮(zhèn)等戶頭很多，農(nóng)民買(mǎi)賣(mài)土地是私下隱易。

1.2 村莊閑置

“一戶一宅”規(guī)定，農(nóng)民建新須交舊，退還村集體組織?！皯簟钡母拍钅：?，土地法上以“戶”為單位作為申請(qǐng)宅基地標(biāo)準(zhǔn)。有的農(nóng)民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來(lái)，到小區(qū)買(mǎi)房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。

1.3 矛盾不斷

農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是對(duì)農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒(méi)有明確的禁止性規(guī)定，但也沒(méi)有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！庇靡馐潜Ｗo(hù)農(nóng)民的生存權(quán)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民建房及建造附屬設(shè)施用地，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地后只可自由建房，沒(méi)有處分權(quán)和收益權(quán)。從目前法律實(shí)踐來(lái)看，各地政府對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)（受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人）。隨著農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)，這里面既有本集體內(nèi)部，又有外來(lái)務(wù)工人員，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，地理位置優(yōu)越，吸引人們買(mǎi)賣(mài)房屋。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。

2 對(duì)策

2.1 法律上變“堵”為“疏”

宅基地轉(zhuǎn)讓首先是要明確向哪些人群轉(zhuǎn)讓?zhuān)l(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)空赜衅涮厥庑裕谴迕竦囊环N福利，并非漫無(wú)邊際地?cái)U(kuò)大范圍。目前法律上規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。但法律規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)不利?！吧谟谶\(yùn)動(dòng)，資產(chǎn)在于流動(dòng)”，土地是資源，作為人類(lèi)賴以生存的生產(chǎn)要素，只有合理配置，才能發(fā)揮最大效益。

“堵”政策不變。2004年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。同年11月，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》則提出兩個(gè)“嚴(yán)禁”：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規(guī)定，是為防止政府自己和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利用農(nóng)村宅基地牟利；防止以建設(shè)新農(nóng)村的名義，在農(nóng)村宅基地上做文章，這是不能突破的。

“疏”要想辦法?！稗r(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！绷⒎ǖ哪康氖潜Ｗo(hù)農(nóng)民擁有宅基地的權(quán)利，但客觀上也不利于保護(hù)土地。因法律不允許宅基地流轉(zhuǎn)，一方面農(nóng)村人口到結(jié)婚、分戶年齡時(shí)，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內(nèi)空閑的宅基地因沒(méi)能流動(dòng)起來(lái)，村集體組織也無(wú)力來(lái)劃分一塊土地給予農(nóng)民用以建房。十七屆三中全會(huì)《決定》在宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上提出“完善宅基地制度，加強(qiáng)宅基地管理”，“保護(hù)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。歸納現(xiàn)行宅基地制度的基本內(nèi)容就是：所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民；宅基地由村集體依法設(shè)立，一戶一宅，使用權(quán)可長(zhǎng)久行使且受法律保護(hù)，但不準(zhǔn)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓或買(mǎi)賣(mài)等。法律和政策上“禁止”要變?yōu)椤胺砰_(kāi)”與“搞活”。

宅基地流轉(zhuǎn)的思路：一是要明晰產(chǎn)權(quán)。土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民擁有處分權(quán)，宅基地可抵押、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民得不到宅基地補(bǔ)償是不愿意退出宅基地的。明晰產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村宅基地突破性的進(jìn)展，像國(guó)有土地可以流動(dòng)，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設(shè)的行為可減少。二是農(nóng)村宅基地使用市場(chǎng)化。用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)約束超占土地行為，對(duì)超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規(guī)定“由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對(duì)超占土地的懲罰有法可依，但實(shí)際工作無(wú)法操作。農(nóng)村房屋前庭后院超占是個(gè)司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》明確指出，“對(duì)超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，經(jīng)依法處置后，按照《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對(duì)確認(rèn)超占的有償使用”。改革農(nóng)村宅基地?zé)o償分配的方法，變?yōu)橛袃斒褂谩＾r(nóng)民花錢(qián)心痛，超占宅基地須繳納一定超占費(fèi)用。同時(shí)退出宅基地可得到補(bǔ)償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎(chǔ)設(shè)施配套等。三是開(kāi)展宅基地登記時(shí)也開(kāi)展農(nóng)村房屋登記，同步進(jìn)行。當(dāng)農(nóng)民個(gè)人要依法維護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，常常無(wú)法提供相關(guān)的權(quán)利憑證，處理宅基地問(wèn)題十分棘手。農(nóng)民的房屋是農(nóng)民傾其畢生心血，不僅是安居樂(lè)業(yè)的場(chǎng)所，更是心血的凝結(jié)。目前農(nóng)村開(kāi)展宅基地登記發(fā)證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當(dāng)農(nóng)民房屋拆遷時(shí)因年限拆舊，補(bǔ)償無(wú)依據(jù)。建議開(kāi)展宅基地登記時(shí)也開(kāi)展農(nóng)村房屋登記，同步進(jìn)行。

2.2 流轉(zhuǎn)模式

因地制宜，政策引導(dǎo)，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉(zhuǎn)讓?zhuān)峁┩恋爻邪?jīng)營(yíng)者使用，土地所有者從中獲得收益?！八街梢怨ビ?。”浙江省嘉興市“兩分兩換”，其特點(diǎn)就是把宅基地和承包地分開(kāi)，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。土地置換后，不改變土地所有者性質(zhì)和用途，所有權(quán)仍屬集體，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的大部分收益以股金、租金、農(nóng)民社會(huì)保障等形式由農(nóng)民獲得，部分收益作為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的建設(shè)資金。天津市“宅基地?fù)Q房”，農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的住宅，實(shí)現(xiàn)土地置換；同時(shí)以土地升值預(yù)期作為擔(dān)保，由政府成立融資公司向開(kāi)發(fā)銀行貸款進(jìn)行建設(shè)。農(nóng)民除得到按一定標(biāo)準(zhǔn)換取的城鎮(zhèn)住宅外，還能得到一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償金和社會(huì)保險(xiǎn)。

2.3 厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產(chǎn)權(quán)登記

在農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得方面，須厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義?！锻恋毓芾矸ā返诹l第一款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。在農(nóng)村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國(guó)土部門(mén)的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國(guó)土部門(mén)分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個(gè)以（含兩個(gè)）農(nóng)業(yè)戶口達(dá)到法定婚齡領(lǐng)取結(jié)婚證書(shū)，需在農(nóng)業(yè)戶口之間侵害房地產(chǎn)，或宅基地面積未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，析產(chǎn)后另申請(qǐng)宅基地的，可以確認(rèn)土地使用權(quán)。國(guó)土部門(mén)“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節(jié)約土地。公安部門(mén)往往以房定戶。如戶主有2個(gè)兒子（含2個(gè)以上）并且都達(dá)到法定婚齡的戶，公安部門(mén)常常將戶主與兩個(gè)兒子進(jìn)行分戶，形成三戶，按國(guó)土部門(mén)“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國(guó)土部門(mén)常規(guī)操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨(dú)作為申請(qǐng)主體?！稇艨诘怯浌芾?xiàng)l例》中有關(guān)“戶”的內(nèi)涵規(guī)定，顯然不能適用于宅基地使用權(quán)取得。筆者的意見(jiàn)是以婚姻為基礎(chǔ)，一對(duì)夫婦只能算一戶。如果子女已經(jīng)成年但未結(jié)婚，比如考上大學(xué)戶口未轉(zhuǎn)，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩(wěn)定性；倘若過(guò)早確立其可以單獨(dú)立戶，申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，具有一定不穩(wěn)定性，也易造成農(nóng)民以戶為由頭，賣(mài)“戶”給城鎮(zhèn)居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的規(guī)定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據(jù)，再根據(jù)每個(gè)人所能申請(qǐng)的宅基地使用權(quán)的面積，綜合起來(lái)最終確定每“戶”可以申請(qǐng)的宅基地面積。

2.4 政府介入

具體工作中必須做到：

符合規(guī)劃。農(nóng)村農(nóng)民建房要符合所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和所在村莊規(guī)劃，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進(jìn)行建設(shè)，決不允許占用基本農(nóng)田。加強(qiáng)規(guī)劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中調(diào)整好新村規(guī)劃點(diǎn)用地。新村規(guī)劃點(diǎn)用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴(yán)格控制單家獨(dú)戶建房，鼓勵(lì)建設(shè)多層農(nóng)民公寓。確保整理后農(nóng)居點(diǎn)人均用地指標(biāo)明顯下降，確保復(fù)墾耕地面積大于新農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)占用耕地面積。

因地制宜。農(nóng)村農(nóng)民建房規(guī)劃應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，突出規(guī)劃先行，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，打破行政區(qū)域和地域觀念限制，節(jié)約集約用地，鼓勵(lì)和提倡建設(shè)多層和小高層。整合項(xiàng)目資金，將國(guó)土部門(mén)的土地復(fù)墾整理、財(cái)政部門(mén)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利部門(mén)的水利清淤、農(nóng)業(yè)部門(mén)的測(cè)土配方等涉農(nóng)項(xiàng)目疊加，整體規(guī)劃。

加強(qiáng)建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉(zhuǎn)”名義，非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農(nóng)村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉(xiāng)村肆意占地建設(shè)蔚然成風(fēng)、亂占濫占耕地現(xiàn)象，加強(qiáng)日常土地動(dòng)態(tài)巡查，切實(shí)提高監(jiān)管的有效性，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”。尤其在農(nóng)村土地執(zhí)法上，充分發(fā)揮村級(jí)執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系作用，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)，守護(hù)好每一寸土地。

2.5 配套服務(wù)

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，各村成立“農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站”，實(shí)施對(duì)農(nóng)村土地承包和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，做到有辦公地點(diǎn)、有牌子、有工作人員、有經(jīng)費(fèi)。各村要整合資源，建立農(nóng)村土地承包和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)檔案電腦管理，積極推進(jìn)鎮(zhèn)、村二級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)施數(shù)據(jù)及時(shí)傳遞、實(shí)時(shí)查詢、定時(shí)監(jiān)控。

明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的職責(zé)。鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心職責(zé)是收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，建立土地承包和土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同的履行，組織開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和信守合同的教育，開(kāi)展對(duì)受讓方的資信狀況、經(jīng)營(yíng)能力、環(huán)境保護(hù)等方面的核實(shí)把關(guān)。村級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站要及時(shí)收集承包戶土地流轉(zhuǎn)信息，建立流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，參與監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的履行，并及時(shí)向鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心傳遞土地流轉(zhuǎn)的各種信息。

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛調(diào)處工作，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

認(rèn)真做好宣傳和引導(dǎo)工作，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)，退宅還耕的土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶集中。

做好農(nóng)村社會(huì)保障工作，出臺(tái)政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

積極引進(jìn)工商資本參與農(nóng)村土地整治。

參考文獻(xiàn)

[1]范德種. 對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2005（10）：87-88

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