導語：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)村集體經濟發(fā)展計劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：五朵金花；一體化戰(zhàn)略；鄉(xiāng)村旅游

一、成都五朵金花鄉(xiāng)村旅游發(fā)展概況

（一）發(fā)展基礎

紅砂村具有悠久的種花歷史，是西南最早發(fā)展花卉產業(yè)的重要基地，有“八代花王”王家花園、蜀中茉莉花故里“茉莉園”等，但過去由于基礎設施、生產方式的落后以及單家獨戶的生產模式，經濟十分落后，一直是錦江區(qū)的貧困村，市民俗稱“成都的西伯利亞”。2003年紅砂村通過放大花卉產業(yè)優(yōu)勢，以省花博會為契機，成功打造了國家AA級風景旅游區(qū)，成為全國首批農業(yè)旅游示范點。錦江區(qū)充分利用三圣鄉(xiāng)花卉種植的傳統(tǒng)優(yōu)勢和地處城市通風口背靠大城市的地緣優(yōu)勢，又創(chuàng)造性地打造了幸福梅林、江家菜地、東籬菊園、荷塘月色，與花鄉(xiāng)農居并稱“五朵金花”。

（二）產出效益

“五朵金花”的成功打造，吸引了眾多企業(yè)參與，培植了新的稅源。2002年，“五朵金花”片區(qū)的稅收收入僅為40.1萬元，截至2006年底，整個片區(qū)的稅收收入達到了532萬元，年增幅達307%；“花鄉(xiāng)農居”、“幸福梅林”被國家建設部評為“2005中國人居環(huán)境范例獎”，2005年“五朵金花”被評為國家AAAA級風景旅游區(qū)；紅砂村被中央文明委授予“全國文明村鎮(zhèn)”稱號，幸福村被評為省級文明村；2006年，全區(qū)農民人均純收入達7353.7元，紅砂村達7850元。2008年錦江區(qū)對五朵金花進行城鄉(xiāng)一體化建設和改造。目前，五朵金花有農家樂300余家，接待海內外游客近千萬人次，經濟收入達2億元。

二、成都五朵金花一體化戰(zhàn)略發(fā)展模式分析

第一，因地制宜，錯位發(fā)展：“花鄉(xiāng)農居”成為了以發(fā)展小盆、鮮切花和旅游產業(yè)為主導的觀光農業(yè)特色景區(qū)；“幸福梅林”圍繞梅花文化和梅花產業(yè)鏈，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，形成了全國規(guī)模最大、品種最齊、數量最多的梅花基地之一；“江家菜地”以認種的方式，把傳統(tǒng)種植業(yè)變?yōu)轶w驗式休閑產業(yè)，實現城鄉(xiāng)互動；“東籬菊園”以非洲菊為主打品牌，實現了花卉設施化、產業(yè)化生產，形成全國最大的培育基地和展示種苗成長過程的觀光基地；“荷塘月色”通過引進知名畫家、自由畫家，打造“戶戶都是畫意村”，帶動繪畫相關產業(yè)的發(fā)展。

第二，景觀化打造，城市化建設：一是農房改造景觀化。對城市通風口的農房以就地改造為主，采取“農戶出資、政府補貼”的方式進行改造，使農居成了一道道風景線。二是基礎設施城市化。按照整體規(guī)劃，以城市道路、污水處理、天然氣等生活設施標準，完善鄉(xiāng)村基礎建設。三是配套設施現代化。實現戶戶通光纖，并按照社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設標準，建成200平方米的村衛(wèi)生服務中心。四是景觀打造生態(tài)化。打造濕地，新建綠地，保護原生態(tài)植被。五是開發(fā)土地集約化。對土地硬化嚴格監(jiān)管，整合農宅，拆除違建，嚴禁亂搭亂建，減少農房占用耕地。充分利用荒山、溝渠、坡坎等土地修建配套經營性用房和會所，盤活土地資源，使有限的土地資源發(fā)揮最大的效益。

第三，文化潤色，產業(yè)支撐：為避免同質化、低水平的競爭，注入文化因子和產業(yè)因素于“五朵金花”，提升鄉(xiāng)村旅游的品質，實現可持續(xù)發(fā)展。一是以品質打造品牌。以申報國家AAAA級風景旅游區(qū)和承辦中國首屆“鄉(xiāng)村旅游節(jié)”為契機，采取政府制訂統(tǒng)一標準并給予適當補貼，引導景區(qū)內的經營者對廚房、廁所等基礎設施進行統(tǒng)一改造，全面系統(tǒng)地規(guī)范了景區(qū)內的經營場所。同時，還通過開展“部門包村、干部包戶”活動，幫助經營者提升經營理念和管理水平，真正體現“五朵金花”景區(qū)的旅游品牌形象。二是以文化提升產業(yè)。從景區(qū)的錯位互補和協(xié)同發(fā)展入手，加大對“五朵金花”特色文化創(chuàng)意產業(yè)的培育力度。通過打造“荷塘月色畫意村”、引進“許燎原設計藝術博物館”等手段，吸引繪畫、攝影、雕塑等藝術家扎根鄉(xiāng)村，使“五朵金花”成為藝術家的聚集區(qū)和藝術加工廠、藝術大賣場以及藝術大堂會，帶動農民融入文化產業(yè)鏈。三是以項目促進發(fā)展。利用“成都國際花卉產業(yè)園”項目，運用“前店后廠”的花卉產業(yè)模式，將“東籬菊園”打造成為壟斷西南、全國甚至成為國際市場的非洲菊種苗供應地。以成都金港賽道項目為載體，培育發(fā)展汽車賽事關聯產業(yè)和汽車后市場，在豐富鄉(xiāng)村旅游內涵的同時，促進新型村集體經濟發(fā)展和農民增收，為農民增收致富搭建產業(yè)發(fā)展平臺。

第四，離土不離鄉(xiāng)，就地市民化：“五朵金花”不征地、不拆遷，實現了農民離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城，就地市民化，保證了農民“失地不失利、失地不失業(yè)、失地不失權”。一是構建農村保障體系。統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障，把農民全部納入了新型農村合作醫(yī)療，92%的失地農民、66%的準失地農民參加了社會養(yǎng)老保險，農民到了“5060”后同城里居民一樣享有養(yǎng)老金，生活困難的農民可享有城市最低生活保障金。二是構建城鄉(xiāng)教育體系。實行了城鄉(xiāng)一體的教育管理體系，2004-2006年區(qū)財政投入558萬元對全區(qū)農村九年制義務教育階段學生實行了“一免兩補”（即免費上學、財政補貼、困難補貼）。三是構建了農民就業(yè)體系。依托管理、宣傳、信息、培訓四級勞動就業(yè)保障網絡，大力開展農民就業(yè)技能培訓；充分運用社區(qū)金融小額貸款和家庭創(chuàng)業(yè)活動平臺，通過政府引導，開發(fā)就業(yè)崗位，多渠道促進失地、準失地農民就業(yè)。四是構建了農村發(fā)展體系。依托“五朵金花”實現農業(yè)發(fā)展產業(yè)化，加快農村集體經濟改革，向股份化、公司化發(fā)展。積極幫助和鼓勵農民申請創(chuàng)業(yè)小額貸款，教會農民用銀行的錢發(fā)展自己的生產經營；采取集資入股的辦法，修建風雨長廊、風景獨好、鄉(xiāng)村酒店等良性經營性資產，讓不靠路邊的農戶占有股份，享受保底分紅，在解決景觀配套的同時，也讓村集體經濟有所收益，保證農民在參與經營中分享收益。

第五，發(fā)展資金來源渠道多元化：“五朵金花”的打造運用“政府主導、社會參與、多元投入、市場運作”的機制。錦江區(qū)政府投入8300萬元，用于搭建融資平臺，撬動和吸引民間資金2億元。資金來源渠道主要包括三種：一是政府引導。錦江區(qū)在財政、稅收、信貸上向農村和農業(yè)傾斜，2004-2006年，政府用于農村基礎設施的投入達1.5億元，發(fā)展農業(yè)產業(yè)3772萬元。其中農房改造一項，政府投入2827.1萬元。二是吸引社會資金介入。按照政府合作經營、先行投入再溢價退出的方式，引進了成都維生、上海大地等花卉龍頭企業(yè)和北京金港賽道等知名企業(yè)入駐。2004年以來，共吸引37家大型企業(yè)入駐，吸引民間資金投入2億元。三是集體資產參與。村集體通過將集體土地、堰塘、荒坡等資產出租，將獲取的租金用于“五朵金花”的打造。

三、五朵金花鄉(xiāng)村旅游一體化戰(zhàn)略發(fā)展路徑分析

（一）五朵金花的一體化發(fā)展路徑

一體化戰(zhàn)略是指企業(yè)將原來可獨立進行的、相互連續(xù)或相似的經濟活動組合起來。相互連續(xù)的活動的組合，稱為縱向一體化，相似的活動組合，稱為橫向一體化。五朵金花鄉(xiāng)村旅游一體化戰(zhàn)略的基本路徑，如圖1所示：

以花卉產業(yè)基地紅砂村為切入點，通過省花博會成功打造了“花香農居”國家農業(yè)旅游示范點，繼而通過橫向一體化向花香農居附近的村落拓展，變一朵金花為五朵金花，通過錯位發(fā)展和景區(qū)集群化與規(guī)模化形成品牌效應；又通過縱向一體化使產業(yè)化不斷得以拓展，在發(fā)展花卉產業(yè)的基礎上又激發(fā)了鄉(xiāng)村旅游產業(yè)，為能增強鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的持續(xù)競爭力，堅持不懈發(fā)展文化產業(yè)，同時為積攢發(fā)展后勁也在嘗試發(fā)展現代服務業(yè)（如打造成都金港汽車賽道，培育汽車賽事關聯產業(yè)和汽車后端市場）。由于規(guī)?；彤a業(yè)化的相互促進和不斷延伸，使成都近郊的五朵金花成為國家鄉(xiāng)村旅游的知名品牌，并產生了良好的社會、經濟、和文化效益。五朵金花的規(guī)模化效應和產業(yè)化優(yōu)勢通過橫向一體化和縱向一體化得以實現，為錦江區(qū)實行城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了良好的條件。而城鄉(xiāng)一體化也為五朵金花品質的提升與轉型提供了難得的政策優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和管理優(yōu)勢。

（二）一體化戰(zhàn)略發(fā)展的影響因素及其互動機制研究

1、主要影響因素分析

第一，主導驅動因素：政府的領導和決策是五朵金花得以成功實現一體化發(fā)展模式的主導驅動因素。五朵金花從一開始的一村一品，即紅砂村的花卉產業(yè)的起步，到村落橫向一體化和產業(yè)縱向一體化的發(fā)展，以至現在正在實行的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，無不體現出政府高屋建瓴式的領導決策與長期規(guī)劃。政府在五朵金花發(fā)展過程中定位恰當，主要做好基礎設施建設、市場營銷、景觀改造、招商引資等搭建平臺的服務工作。

第二，自我累積優(yōu)勢：紅砂村悠久的種花歷史成為五朵金花的始發(fā)優(yōu)勢，能夠圍繞這一優(yōu)勢不斷從規(guī)?；c產業(yè)化上發(fā)展和提升，一方面不斷向周圍村落拓展，使各村落在旅游功能和產業(yè)功能有所區(qū)別的基礎上實現集群化發(fā)展；另一方面通過產業(yè)間的聯動、支撐和拓展，形成相關產業(yè)鏈條，放大了各產業(yè)的產出效益。因此規(guī)?；彤a業(yè)化是三圣鄉(xiāng)近些年沿著始發(fā)優(yōu)勢不斷累積強化形成的自我優(yōu)勢。

第三，地理位置優(yōu)勢：距離成都市區(qū)很近，僅7公里，這是五朵金花的地理位置優(yōu)勢，使城鄉(xiāng)一體化的成本降低，也為形成后發(fā)優(yōu)勢創(chuàng)造了條件。

第四，外在推動因素：城市化速度的加快，在一定程度上也促使城鄉(xiāng)一體化決策的實施。

2、因素間的互動機制研究

五朵金花在上述各要素的相互作用和共同推動下迅速發(fā)展，其中主要影響因素的互動關系，如圖2所示。

第一，產業(yè)化和規(guī)模化的相互依賴和促進，使五朵金花自我累積優(yōu)勢不斷得到強化。產業(yè)化發(fā)展作為支撐體系，為規(guī)?；於嘶A，規(guī)?；l(fā)展形成品牌效應，使產業(yè)鏈條得以不斷拓展和延伸?；ɑ墚a業(yè)作為基礎產業(yè)，將傳統(tǒng)的耕種農業(yè)逐步引導向附加值更高的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，按照“一村一品、一村一景、一村一業(yè)”的錯位互補和協(xié)同發(fā)展格局，將文化、藝術、創(chuàng)意等元素融入“五朵金花”，著力培育特色文化創(chuàng)意產業(yè)，把“五朵金花”片區(qū)逐步打造成繪畫、攝影、雕塑等藝術與創(chuàng)意結合的棲居地，促進其由單一的“觀光+休閑”逐步向“文化+休閑+商務”的多元化產業(yè)模式轉變。同時精心打造成都金港汽車賽道，通過培育汽車賽事關聯產業(yè)和汽車后端市場，吸引人流、聚集商氣，大力發(fā)展第三產業(yè)，使現代服務業(yè)逐步壯大。

第二，政府的決策與規(guī)模化和產業(yè)化升級形成了良性互動效應。政府的決策推動了規(guī)模化和產業(yè)化更進一步的同時，規(guī)模化和產業(yè)化的顯著效益又促使政府一體化決策的不斷升級，由橫向一體化和縱向一體化轉向城鄉(xiāng)一體化，因此城鄉(xiāng)一體化是產業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展的效應和結果。反過來，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展為五朵金花的規(guī)?；c產業(yè)化發(fā)展提供了更好的發(fā)展平臺。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一方面通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障、城鄉(xiāng)社會教育和城鄉(xiāng)充分就業(yè)，形成城鄉(xiāng)一體化保障體系，實現了農民的可持續(xù)增收，擁有了租金、薪金、股金和保障金“四金”，成為了令人羨慕的“新市民”；另一方面通過“一撤、兩分離、三強化”方式進行社區(qū)建設，尤其是五朵金花的各村委會的社會管理職能與經濟管理職能的分離，通過對傳統(tǒng)集體經濟進行股份制改造，成立新型集體經濟組織，如成都紅砂花鄉(xiāng)生態(tài)旅游管理有限公司、成都幸福資產經營管理有限公司等，這些公司對集體資產進行市場化運作和管理，對清產核資后的集體資產進行股份量化，配股到人頭，按市場運作每年按股分紅。另外，實施公司化運作土地流轉，使土地資源發(fā)揮整體流轉效應，如幸福村和江家村的大部分土地將通過土地流轉用來將國際型的高爾夫球場。

城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)固了基層農戶，實行社區(qū)管理，建立新型的集體經濟組織，通過土地流轉為五朵金花的進一步規(guī)?；彤a業(yè)化釋放了更大的空間，也為未來房地產業(yè)的發(fā)展奠定了基礎。

四、五朵金花一體化戰(zhàn)略對大中城市近郊鄉(xiāng)村旅游發(fā)展趨勢的啟示

中國城市化速度在全球是最快的，尤其以各省省會為主的大中城市的城市化速度在不斷加快，使城市不斷向周圍擴展，周邊的農村由近及遠不斷演變成為城市的一部分。在這樣的背景下，大中城市近郊鄉(xiāng)村旅游也在發(fā)生著變化。受五朵金花一體化發(fā)展路徑的啟示，文章對近郊鄉(xiāng)村旅游發(fā)展趨勢分析如下：

第一，鄉(xiāng)村旅游不再扮演傳統(tǒng)意義上的角色即作為農業(yè)活動的補充性活動，而是隨著旅游服務業(yè)的擴展有可能轉變成為可替代農業(yè)的支柱性產業(yè)。像五朵金花這樣在國際國內都很知名的鄉(xiāng)村旅游地，通過規(guī)?；涂v橫網絡化的發(fā)展，形成了品牌效應，已經上升為4A級旅游景區(qū)，并有進一步做大做強旅游產業(yè)的趨勢，已經完全擺脫了鄉(xiāng)村旅游傳統(tǒng)意義上或者說鄉(xiāng)村旅游發(fā)展初期的角色和作用――農業(yè)補充性角色。

第二，新型集體經濟組織股份化和公司化將迅速發(fā)展，加之土地流轉和宅基地流轉成為現實，使土地開發(fā)越來越趨于集約化，便于土地的統(tǒng)一規(guī)劃和充分利用，通過招商利用外來資金不斷開發(fā)大型休閑產業(yè)項目，建立城市休閑游憩區(qū)成為必然。鄉(xiāng)村旅游雖然會沿用“鄉(xiāng)村旅游品牌”的擴散效應和溢價效應來實現其旅游價值的增值，但實質上已經成為城市居民休閑娛樂的場所之一，不是純粹意義上的鄉(xiāng)村旅游。因此，從某種意義上說，是城市休閑與鄉(xiāng)村旅游相結合的產物。

第三，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游來推進城市近郊農村城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，將成為一種值得探索的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。大中城市近郊鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展為近郊農村推進城鄉(xiāng)一體化提供了有利條件，首先，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的前期大量投資用于基礎設施，并且距城市很近，因而城鄉(xiāng)一體化在基礎設施，如道路、通信、供排水、天然氣、電纜鋪設等公共設施方面的銜接成本較低，因而城鄉(xiāng)一體化推行起來更具有可行性，更容易實施推行。像“五朵金花”占地約12平方公里，如果按常規(guī)的城市化基礎設施推進標準（包括公園建設），每平方公里需投入1.5億元，總投資約需18億元。而實際每平方公里僅投入1500萬元，就實現了“五朵金花”的景觀化打造和城市化建設。其次，城鄉(xiāng)一體化由于不征地，不拆遷，使農村就地變城市，農民就地變市民，不僅解決了農民離鄉(xiāng)進城后，帶來城市日益膨脹，城市設施不堪重負的問題。也能加快農村基礎設施的建設，改善農村人居環(huán)境，保持良好的生態(tài)植被，建成城市綠地，為農民搭建致富增收的平臺，為市民打造開放式休閑公園，沒有后續(xù)的管理成本，可實現多贏。

第四，城鄉(xiāng)一體化進程的推進，使鄉(xiāng)村旅游接待地的社區(qū)結構將發(fā)生變化，不僅有新成員的不斷加入，原來鄉(xiāng)村農民會出現分流。城鄉(xiāng)一體化實施打破了城鄉(xiāng)二元化結構，一方面城市的就業(yè)、培訓、保障、救助、教育等政策和制度將延伸到農村；另一方面城鄉(xiāng)人口的相互滲透得以實現，城市居民紛紛到“五朵金花”區(qū)域從事經營、認種活動，將城市理念、城市文明、城市新風帶到了農村。農民出租房屋后，到城市居住，親身體驗城市生活規(guī)則，通過雙向互動，更直觀、更生動地促進農民融入城市，加快向市民化轉變。社區(qū)結構的這種變化實質上是人力資源根據產業(yè)變化的重新配置。

第五，中國大中城市的城市化進程速度很快，城市住房需求的不斷升級，使城市不斷向外擴張，而隨著鄉(xiāng)村旅游接待地環(huán)境的綠化美化，鄉(xiāng)村旅游地周邊環(huán)境優(yōu)美，綠地較多，互補性的公共設施也不斷優(yōu)化，房地產開發(fā)的條件逐漸具備，進而帶動周邊的房地產業(yè)的發(fā)展。

參考文獻：

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2、張波.旅游目的地社區(qū)參與的三種典型模式比較研究[J].旅游學刊,2006(7).

篇2

第一條  根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），國家有關的法律、法規(guī)和《河南省〈土地管理法〉實施辦法》（以下簡稱《省實施辦法》），結合本市的實際情況，制定《洛陽市〈土地管理法〉實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。

第二條  十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國的一項基本國策。各級人民政府應加強管理，全面規(guī)劃，合理開發(fā)，科學利用，切實保護土地資源，嚴格控制非農業(yè)用地，禁止亂占濫用土地。

第三條  本《實施細則》適用于本行政區(qū)域內的一切土地。本行政區(qū)域內的所有單位和個人，必須遵守《土地管理法》、《省實施辦法》和本《實施細則》。

第四條  任何單位和個人，有權檢舉和控告違反土地管理法律、法規(guī)的行為。

第五條  對保護和開發(fā)土地資源，合理利用土地以及有關的科學研究等方面成績顯著的單位或個人，由人民政府給予表彰或獎勵。對違反土地管理法律、法規(guī)和本《實施細則》的單位或個人，應依法處理。

第二章  管理機構與工作職責

第六條  市、縣土地管理機構，直屬同級人民政府，主管本行政區(qū)域內的土地統(tǒng)一管理工作。

郊區(qū)、吉利區(qū)人民政府土地管理機構，主管本行政區(qū)域內的土地管理工作。

城市區(qū)土地管理分局，直屬市土地管理部門領導。

本《實施細則》所稱的區(qū)僅指郊區(qū)和吉利區(qū)。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地管理所，負責本行政區(qū)域內的土地管理的具體工作。

村民委員會和村農業(yè)集體經濟組織應做好本村的土地管理工作。村民委員會設兼職土地管理員。

國營農場、林場和工礦企事業(yè)單位，負責做好本單位所使用的土地管理工作。

第七條  市人民政府土地管理部門的主要職責是：

（一）宣傳貫徹國家有關土地管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，負責土地科技管理和業(yè)務培訓，擬定市土地管理方面的法規(guī)、規(guī)章草案；

（二）組織編制全市的土地利用總體規(guī)劃，負責編制全市年度土地利用計劃，審查縣、區(qū)編制的土地利用總體規(guī)劃；

（三）主管全市建設用地的征用、劃撥工作，承辦由市人民政府審批的征、撥用地工作；

（四）負責全市的土地調查、監(jiān)測、分類、定級、登記、統(tǒng)計、發(fā)證等地政地籍管理工作；

（五）管理全市城鎮(zhèn)國有土地使用權的出讓工作，監(jiān)督檢查國有土地使用權的轉讓、出租、抵押和終止；

（六）按照有關規(guī)定負責征收國有土地使用費；

（七）監(jiān)督、檢查各縣、區(qū)，各部門土地的開發(fā)利用和保護情況，負責全市城鄉(xiāng)土地利用中重大問題的協(xié)調工作；

（八）負責全市城鄉(xiāng)土地利用中重大違法案件的查處工作，承辦重大土地糾紛的調解處理工作；協(xié)助有關部門查處在土地管理方面徇私舞弊、貪污受賄、瀆職等違法、違紀案件；

（九）會同有關部門做好國家建設征用土地的農業(yè)戶口轉非農業(yè)戶口和安置工作。

縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地管理機構的職責可參照本條確定。

第三章  土地的所有權與使用權

第八條  土地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

任何單位和個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。

國家為了公共利益的需要，依法征用集體土地或劃撥國有土地，被征用、劃撥單位必須服從國家需要，任何單位或個人不得干預、阻撓。

經國家征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位和個人只有使用權。

第九條  國有和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由市人民政府根據國家、省的有關規(guī)定，另行制定。

第十條  國有土地依法實行有償使用制度。具體辦法由市人民政府根據國家、省的有關規(guī)定，另行制定。

第十一條  下列土地屬于全民所有，即國家所有：

（一）國家劃撥給國家機關、社會團體、部隊、全民所有制企事業(yè)單位、城市集體企事業(yè)單位使用的國有土地；

（二）國家依法征用的集體所有的土地；

（三）城市居民住宅使用的國有土地；

（四）縣級以上人民政府批準劃撥或承包給集體、個人使用的國有土地；

（五）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農業(yè)集體經濟組織或村民個人使用的國家機關、企事業(yè)單位、部隊農副業(yè)生產基地等國有土地；

（六）1961年開始，農村實行固定土地所有權時，全民所有制和城市集體所有制單位已經使用的土地，沒有確定給農業(yè)集體經濟組織所有的；

（七）未經縣級以上人民政府確認屬于集體所有的荒山、荒地、牧地、林地、水域、灘地等；

（八）依照法律規(guī)定屬于國家所有的其他土地。

第十二條  下列土地屬于集體所有：

（一）1961年開始，農村實行固定土地所有權時確認屬于農民集體所有未經國家依法征用的土地；

（二）依照有關法律和國家有關規(guī)定，屬于農業(yè)集體經濟組織所有的荒山、荒地、林地、牧地、水域、灘地等；

（三）鄉(xiāng)村空閑地及農村居民使用的宅基地、自留地、自留山、飼料地等；

（四）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、公共設施、公益事業(yè)使用的集體所有的土地；

（五）依照法律規(guī)定屬于農民集體所有的其他土地。

第十三條  國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用；國有土地和集體所有的土地，可以依法確定給個人使用。

依法使用國有土地、集體所有土地的單位或個人，擁有土地使用權，并負有保護和合理利用土地的義務。

集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業(yè)生產。

第十四條  集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農民集體所有，由村農業(yè)集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有。

村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業(yè)集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經濟組織的農民集體所有。

第十五條  集體所有的土地，由縣、區(qū)人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權。單位或個人依法使用的國有土地，由市、縣人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權。單位或個人依法使用的集體所有的土地，由縣、區(qū)人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權。

未劃撥使用的國有土地，由市、縣人民政府登記造冊，統(tǒng)一管理。

市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門，按照國家土地管理局統(tǒng)一制定的式樣和省人民政府統(tǒng)一印制的國有土地使用證和集體土地所有證、使用證，統(tǒng)一核發(fā)。

第十六條  依法改變國有土地使用權的，須向市、縣人民政府土地管理部門申請國有土地使用權變更登記，由市、縣人民政府變更土地證書。

依法改變集體土地所有權、使用權的，須向縣、區(qū)人民政府土地管理部門申請土地權屬變更登記，由同級人民政府更換證書。

改變土地使用性質，用于非農業(yè)建設的土地權屬變更，應按本《實施細則》第四十一條或第五十九條的規(guī)定，先辦理報批手續(xù)。

土地承包經營權的確認和變更，由國營農、林單位，農業(yè)集體經濟組織或村民委員會決定。

依法確認的土地所有權、使用權和承包經營權受法律保護，任何單位或個人不得侵犯。

第十七條  單位或個人依法買賣、交換、贈予、繼承房產的，必須到市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門申請辦理土地使用權變更手續(xù)。

第十八條  以轉讓城鎮(zhèn)國有土地使用權為條件進行建設的，應按本《實施細則》第四十一條規(guī)定的審批權限，由雙方向市、縣人民政府土地管理部門提出申請，辦理土地使用權變更手續(xù)。轉讓土地使用權的單位和個人必須依法向市、縣人民政府土地管理部門補交土地使用權出讓金。

第十九條  單位或個人需要使用國有或集體所有的土地，從事非農業(yè)生產經營活動的，應在取得土地使用權后，方可申請辦理《營業(yè)執(zhí)照》。

第二十條  土地所有權和使用權爭議的處理，按照《土地管理法》第十三條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第八條的規(guī)定執(zhí)行。

第四章  土地的利用與保護

第二十一條  各級人民政府應采取措施，搞好土地的開發(fā)整治，在保持水土和生態(tài)平衡的前提下，積極開發(fā)荒地、閑散地，整治廢棄地，改造中低產田，制止耕地荒蕪和破壞土地的行為。

第二十二條  市、縣、區(qū)人民政府要建立健全土地調查制度。土地調查內容包括土地權屬調查、土地利用現狀調查和土地條件調查。

市土地調查計劃由市人民政府土地管理部門會同有關部門制定，報市人民政府批準后實施。

縣、區(qū)土地調查計劃，由縣、區(qū)人民政府土地管理部門會同有關部門制定，報同級人民政府批準，并報市人民政府土地管理部門備案。

縣、區(qū)土地調查由縣、區(qū)人民政府土地管理部門組織有關部門進行，土地所有者和使用者應當配合調查，提供必要的資料。

第二十三條  市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門應當會同有關部門根據土地調查成果評定土地等級。

第二十四條  建立土地統(tǒng)計制度。市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門會同同級統(tǒng)計部門依法進行土地統(tǒng)計。統(tǒng)計人員依法行使土地統(tǒng)計職權。土地所有者和使用者應當提供統(tǒng)計資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改。

第二十五條  市、縣、區(qū)人民政府根據土地資源情況，結合國民經濟發(fā)展需要，編制土地利用總體規(guī)劃，報上一級人民政府批準后執(zhí)行。

經批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經原批準機關批準。

城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃應當協(xié)調。

在城市規(guī)劃區(qū)內，土地利用應當符合城市規(guī)劃。

在河流、水庫的安全區(qū)內，土地利用應當符合河道、水庫綜合開發(fā)利用規(guī)劃。

第二十六條  建設用地要納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，實行計劃管理。各級人民政府土地管理部門，應當嚴格執(zhí)行計劃，不得擅自突破。

年度建設用地計劃，由土地管理部門組織編制，經同級計劃部門綜合平衡，由同級人民政府審查同意，報請上一級人民政府批準后執(zhí)行。

國家建設單項工程用地計劃指標下達后，由市人民政府土地管理部門按照國家有關規(guī)定嚴格審查、控制。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設用地和農村個人建房用地的計劃指標，由市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門統(tǒng)一掌握?？h、區(qū)人民政府土地管理部門可根據用地定額，將農村個人建房用地指標換算為農村個人的戶數指標，分解下達到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村。

第二十七條  國家建設、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設和農村居民建房必須節(jié)約用地，提高土地利用率，充分利用荒地、劣地、空閑地和不宜種植的其他土地。

在城市規(guī)劃區(qū)內進行建設應盡量少占耕地，一般不得占用菜地。在市規(guī)劃區(qū)內必須占用菜地的，應經市人民政府同意后，按審批權限報批，并按規(guī)定繳納新菜地建設開發(fā)基金。

占用耕地建房或者從事其他非農業(yè)建設的單位或個人，應按照《河南省〈耕地占用稅暫行條例〉實施辦法》的規(guī)定繳納耕地占用稅。

第二十八條  下列土地予以重點保護，任何單位或個人不得侵占和破壞，一般不得占用：

（一）經國務院或省、市人民政府批準劃定的風景名勝區(qū)和文物、水源、自然保護區(qū)內的土地；

（二）國家鐵路、公路用地及大中型水利、水電工程等重要設施用地；

（三）農業(yè)大專院校和重要的軍事、科研單位的試驗用地；

（四）經縣級以上人民政府確定的名、特、優(yōu)農林產品保護區(qū)、基本農田保護區(qū)和綠化地帶。

第二十九條  縣、區(qū)人民政府應根據經濟發(fā)展計劃和土地利用總體規(guī)劃，在本轄區(qū)內劃定的基本農田保護區(qū)，應嚴格控制，一般不得占用，以保證糧食、棉花、油料等農產品的生產。

第三十條  依法收回的國有土地，經縣以上人民政府批準后，可劃撥、出讓給需要的單位使用；也可暫借（五年以下）給農業(yè)集體經濟組織耕種，但不得修建永久性建筑物或者種植多年生作物。國家建設需要時，不再支付土地補償費和安置補助費，不再安排招工。

第三十一條  承包經營土地的集體或個人應當保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止水土流失、沙化、鹽漬化和土壤污染。未按規(guī)定批準不得改變土地的用途，不得在承包地、自留地上建窯、取土、挖沙、建房、建墳，不準以建果園、挖魚塘等手段變耕地為非耕地。

單位和個人將耕地改為果園、林地、魚塘等非耕地的，須經縣級以上人民政府批準。一次改耕地三十畝以下的，須經縣、區(qū)人民政府批準；一次改耕地三十畝以上一百畝以下的，須經市人民政府批準；一次改耕地一百畝以上的，報經省人民政府批準。

第三十二條  嚴禁荒蕪耕地。建設單位經批準征用（劃撥）的耕地、園地和其他有種植業(yè)收益的土地，在正式劃撥后半年未動工興建的；集體、個人承包經營的土地，棄耕半年以上的；因從事其他產業(yè)而粗放經營，使年產量低于鄰近同類耕地年產量一半的，均視為荒蕪耕地，應征收荒蕪費。

征收荒蕪費的標準：荒蕪半年以上、一年以內的，按該耕地年產值的一至二倍計收；荒蕪一年以上、兩年以內的，按該耕地年產值的二至四倍計收；荒蕪兩年以上的，按本《實施細則》第三十六條、第三十七條規(guī)定收回土地使用權。

建設用地和國有土地的荒蕪費，由市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門核定征收；農業(yè)集體經濟組織或個人的荒蕪費，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府核定征收。各級核定征收的荒蕪費，繳當地財政部門，并向上一級人民政府土地管理部門備案。征收的荒蕪費，用于農田基本建設和土地開發(fā)，不得挪作它用。

第三十三條  各級人民政府應完成上級下達的土地開發(fā)計劃，土地管理部門要會同計劃、農業(yè)、林業(yè)、水利等部門，制定土地開發(fā)規(guī)劃。支持、鼓勵單位和個人開發(fā)國有或集體所有的荒山、荒地、灘地等。堅持誰開發(fā)誰受益的原則，并按國家有關規(guī)定免交農業(yè)稅。

開發(fā)的國有或集體所有的土地，所有權仍屬國家或集體，開發(fā)單位和個人只有使用權。

開發(fā)國有土地資源的單位和個人應向縣、區(qū)人民政府土地管理部門提出開發(fā)申請，由土地管理部門會同有關部門審查，按《省實施辦法》第二十三條規(guī)定的審批權限批準后方可開發(fā)。

第三十四條  因開發(fā)地下資源和進行其他生產建設，致使地面塌陷、沉降、污染，造成耕地破壞或地面設施受到損失的，開發(fā)、建設單位或個人必須按《土地復墾規(guī)定》負責整治或支付整治費用，并給予相應的補償。

被破壞耕地的核減、補償、征用、權屬等，按《省實施辦法》第二十一條第二款、第三款的規(guī)定辦理。

第三十五條  各級人民政府對本行政區(qū)域內的磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠等建設要實行統(tǒng)一管理，從嚴控制。

已建的磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠不得擅自擴大用地范圍。平原地區(qū)原則上不準新建，確需新建的，應利用丘陵地、荒地或非耕地，并與造地相結合。對未經批準，盲目發(fā)展濫占耕地的，責令其停辦并整治復墾。

磚瓦窯（廠）、混凝土預制構件廠生產用地，單位或個人應交納復墾保證金。具體辦法由市人民政府另行制定。

第三十六條  使用國有土地，有下列情況之一的，由土地管理部門報縣以上人民政府批準，收回土地使用權，注銷土地使用證：

（一）用地單位已經撤銷、遷移或合并，不再使用的；

（二）未經原批準機關同意，連續(xù)二年未使用的；

（三）不按批準用途和期限使用的；

（四）公路、鐵路、機場、礦場、水電工程等經核準報廢的。

第三十七條  使用集體所有的土地，有下列情況之一的，由農業(yè)集體經濟組織或村民委員會收回土地使用權，按規(guī)定注銷土地使用證：

（一）農業(yè)戶口轉為非農業(yè)戶口和已分配的大、中專院校學生的責任田、自留地、自留山、飼料地等；

（二）農戶遷移后的住宅用地和“五保戶”騰出的宅基地；

（三）農村居民宅基地超過當地標準的；

（四）經批準的農村居民宅基地、個體企業(yè)用地，批準后一年未按批準用途使用的；

（五）承包經營集體土地荒蕪二年以上的；

（六）從事非種植業(yè)的專業(yè)戶，在生產、經營活動停止后，不再使用的土地；

（七）在承包的土地上建房（窯）、燒窯、挖土、采礦等，擅自改變土地用途的；

收回鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)、公共設施、公益事業(yè)的集體土地使用權，依照《省實施辦法》第二十五條規(guī)定辦理。

第五章  國家建設用地

第三十八條  國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規(guī)定辦理。

第三十九條  列入國家固定資產投資計劃的或者批準建設的國家建設項目，納入年度用地計劃指標后，建設單位方可申請用地。

第四十條  國家建設征用集體所有的土地或劃撥國有土地，按以下程序辦理：

（一）申請選址。建設單位根據縣以上人民政府主管部門批準的設計任務書或其他批準文件，向市、縣人民政府土地管理部門提出選址申請，由土地管理部門主持，組織有關部門共同研究提出選址意見。由建設單位編制選址報告，按建設項目的隸屬關系和審批權限，報上級主管部門審批定址。

在城市規(guī)劃區(qū)內，建設項目的選址應向城市規(guī)劃行政主管部門申請，由城市規(guī)劃行政主管部門主持，組織土地管理、環(huán)境保護、文物管理等有關部門共同研究，提出選址意見。建設單位編制選址報告，按建設項目的隸屬關系和審批權限，報上級主管部門批準后，由城市規(guī)劃行政主管部門發(fā)給建設用地規(guī)劃許可證。按省計劃管理部門的規(guī)定不需要上報審批的選址項目，可直接發(fā)給建設用地規(guī)劃許可證。

（二）依法商定征地補償、安置方案。建設項目選址定點批準后，由市或所在縣、區(qū)人民政府土地管理部門審查征用土地面積，依法商定安置補償預算方案，報同級人民政府批準。征地單位按安置補償預算將征地款分別交給市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門；用地被批準后，由土地管理部門負責與被征地單位結算，并對各項費用的使用進行監(jiān)督。

（三）申報審批土地。建設單位須持用地申請和批準的建設項目選址定點文件，年度固定資產投資計劃，建設用地計劃，征用、劃撥土地的地理位置圖，初步設計批準文件和設計部門繪制的平面布置圖及補償、安置方案等，按本《實施細則》第四十一條規(guī)定的審批權限辦理審批手續(xù)。

篇3

關鍵詞：社區(qū)建設；社區(qū)治理；參與模式

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2012）03-0052-02

上世紀90年代初，國家民政部借鑒國外社區(qū)發(fā)展的理論和實踐，提出了“社區(qū)建設”的口號和思路，我國的社區(qū)建設隨著城市經濟發(fā)展不斷深入，在當前我國的城市化進程中，肩負著促進社會結構轉型的重要歷史使命。社區(qū)發(fā)展具有明顯的階段性特征，其發(fā)展過程包括由政府啟動、主導階段；政府推動和社區(qū)參與并存，實現社區(qū)的自我管理階段；社區(qū)自治、自理等三個階段發(fā)展。二十多年來，在政府的積極推動支持下，我國的社區(qū)建設正逐步由第一階段的政府主導向政府推動與社區(qū)參與并存的階段過渡。目前在社區(qū)建設理論研究中，居民參與模式正成為研究熱點。

1 社區(qū)治理的涵義和社區(qū)參與理論

1.1 社區(qū)治理的涵義

“治理”一詞源于古希臘語，原意是控制、引導和操縱。自20世紀90年代以來，西方政治學家賦予“治理”以新的含義。治理理論的主要創(chuàng)始人羅西緇認為，“治理是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須國家的強制力來實現”。庫伊曼也認為，“治理所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部來強加，它之所以要發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者互動”。1995 年，全球治理委員會發(fā)表了一份題為《我們的全伙伴關系》的研究報告，說明治理的四大特征：治理是一個過程；治理的過程是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理是一種持續(xù)的互動”。由此可以看出治理的核心理念是突破單純強調政府管理的理念，主張政府、公民以及其他組織共同來參與對社會的管理，強調參與主體間的協(xié)調、溝通與交流，治理的本質在于公民參與。社區(qū)治理是指以地域為基礎，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務的活動。社區(qū)治理的四個特點包括：主體多元化、機制扁平化、過程互動化、資源內生化。所謂主體多元化是強調要整合社會資源，要與利益相關方合作；機制扁平就是原來縱向的自上而下的管理向橫向的網絡化管理轉變；過程互動和資源內生是將社區(qū)居民視為社區(qū)建設的主體并參與到各項社區(qū)建設服務。

1.2 社區(qū)參與

“參與”的基本含義是指人們參與了對某一領域發(fā)展計劃的制定與實施或直接參加了這一領域的整個發(fā)展過程，以及發(fā)展成果的分享。社區(qū)參與是指“政府及非政府組織介入社區(qū)發(fā)展的過程、方式和手段；是指社區(qū)居民參加社區(qū)發(fā)展計劃、項目等各類公共事務與公益活動的行為和過程，以及對社區(qū)發(fā)展成果的分享”。社區(qū)參與是社區(qū)居民作為社區(qū)管理的客體與主體，自覺自愿地參加社區(qū)各種活動或事務的決策、管理和運作的過程和行為。社區(qū)參與主體指的是在社區(qū)發(fā)展運動的宏觀背景之下，居民群眾、政府組織、單位組織和中介組織都作為主體參與社區(qū)的發(fā)展和建設。

我們在社區(qū)建設研究中發(fā)現，中國城市社區(qū)建設過程中存在幾個普遍的問題：一是在當前的社區(qū)建設中政府往往占主導地位。二是社區(qū)居民參與率不高，缺乏相應的表達機制和參與渠道。三是從社區(qū)公共參與的類別來看，居民的社區(qū)參與內容多為非政治事務參與，如文體健身活動、環(huán)境整治活動、治安巡邏活動等，而對社區(qū)選舉等政治性事務很少參與。四是社區(qū)居民參與以被動的、執(zhí)行性參與為主要形式。這種社區(qū)管理模式使得居民的需求與社區(qū)治理組織的供給之間存在著巨大差距，社區(qū)治理的事情居民漠不關心，而居民上心的事卻得不到很好的解決，社區(qū)治組織沒有很好發(fā)揮其自身的功能與職能導致居民參與熱情低、參與實效性差、社會效益低下。因此我們需要在實踐中尋找出一種有效的社區(qū)參與機制和組織形式，推進社區(qū)建設和基層民主的順利運行。本文以成都市Q社區(qū)的參與式治理為研究實例，重點考察這一社區(qū)建設模式的居民參與形式、組織機構和運作模式，進而對我國在城鄉(xiāng)一體化進程中新型社區(qū)的建設及治理提供一些理論支持和啟示。

2 Q社區(qū)參與式治理的模式分析

改革開放以來，中國的城市化快速推進，城市空間不斷擴張，人口、產業(yè)和要素資源不斷向城市集聚。許多大城市逐漸向周邊鄉(xiāng)村地區(qū)拓展，出現了許多城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)，這些社區(qū)保留原著居民，同時也增加了大量的外來打工者和城市新移民。地域和文化上的差異，增加了社區(qū)治理的復雜性。成都市Q社區(qū)正是這樣的一個新型城鄉(xiāng)一體化社區(qū)。

2.1 Q社區(qū)簡介

Q社區(qū)位于成都市青羊區(qū)西北部，占地面積1.84 平方公里，共有居民1萬多戶，3萬余人。社區(qū)交通便捷，設施齊全，環(huán)境優(yōu)美，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，原來是典型的農村社區(qū)，由于城市擴展，現在屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新型社區(qū)，是青羊區(qū)三個新型的城鄉(xiāng)一體化過渡社區(qū)之一。該社區(qū)人口聚居密度較高、異質性程度高，社區(qū)居民教育程度參差不齊。社區(qū)成員主要由本地拆遷戶農民，外社區(qū)安置農民，商業(yè)樓盤居民和外來的打工人員構成。成都市青羊區(qū)是2009年國家民政部命名的全國和諧社區(qū)建設示范區(qū)之一，而Q社區(qū)是青羊區(qū)在探索實踐居民社區(qū)參與模式的實驗田。盡管該社區(qū)的居民在生活方式和生活需求具有相當的復雜性和多元化，但近兩年來，Q社區(qū)堅持以人為本，改進管理方式，注重居民參與，創(chuàng)導自愿互助，探索出了一種新型的參與式社區(qū)治理模式，取得了良好的社會效應。

2.2 Q社區(qū)的參與式治理模式

Q社區(qū)在建設過程中為了改善居民的參與積極性，采用了兩個重要辦法：一是對公共空間的讓渡和社會賦權；二是公眾對公共空間的爭取和公民精神的培養(yǎng)。經過這幾年的社區(qū)治理建設，社區(qū)工作方方面面都取得了巨大的成功，其社區(qū)建設治理主要包括以下幾方面：

（1）建立完善的社區(qū)組織體系。

好的社區(qū)組織體系是社區(qū)參與治理的保障。Q社區(qū)統(tǒng)一構建了完善社區(qū)居民大會、居民議事會、民主監(jiān)事會、社區(qū)公共事務所等社區(qū)自治組織和服務組織。同時，2007年10月，社區(qū)與省總工會家屬區(qū)等小區(qū)物管公司、靈通汽修公司、省工會、中鐵八局等8家單位，探索組建了全市首個“社區(qū)共建理事會”，建立了完善的社區(qū)建設組織體系。

（2）注重人才隊伍建設。

社區(qū)黨委和社區(qū)居委會成員，通過“公推直選”的辦法產生。社區(qū)公共事務所人員實行公開招聘，鼓勵社區(qū)“兩委”兼職。社區(qū)直接實施的特殊服務項目所需專業(yè)人才，由居民議事會通過向社會公開招聘。每年年終，由街道組織社區(qū)居民代表、黨員代表、社區(qū)企事業(yè)單位對社區(qū)公共服務人員進行民主評議和績效考核，并將考核結果與績效獎金掛鉤。社區(qū)治理主體參與民主評議和績效考核進一步轉變了政府職能、轉變工作作風，提升社區(qū)自治功能、發(fā)揮自治組織的作用。同時測評活動對政府工作隊伍考核體系進行了重大變革，把過去由部門單位考評為主，變?yōu)橐陨鐓^(qū)居民考核為主，使得社區(qū)管理工作人員不僅要對部門負責，同時也要對廣大民眾負責，“兩個負責”的結合，促進了社區(qū)管理工作與人才隊伍的建設。

（3）搭建議事平臺，拓展參與空間。

Q社區(qū)努力改變政府包辦社區(qū)建設的局面，在改革社區(qū)組織上有新突破。社區(qū)成立社區(qū)議事會，監(jiān)事會，物管共建理事會等，發(fā)揮社會各界人士、社區(qū)居民參與社區(qū)事務協(xié)商、監(jiān)督、評議等，拓展社區(qū)各類力量參與社區(qū)建設的空間。

Q社區(qū)在社區(qū)服務中心成立了議事廳，在體制上和程序上體現了居民參與社區(qū)治理的主導地位。居民按一戶一票的原則，采取無記名投票的方式選舉21位議事會代表，成立了社區(qū)議事會，議事會成員每兩年進行換屆選舉。議事會成員代表社區(qū)所有居民行駛管理社區(qū)公共事務，商討社區(qū)內的所有治理問題。同樣由居民代表選舉組成社區(qū)民主理財組，負責社區(qū)的財政運營。社區(qū)同時成立了由各個階層居民21名代表組成的監(jiān)事會，負責監(jiān)督議事會的一切工作和社區(qū)財務狀況。議事廳設置以來，為居民自治搭建了良好平臺，它緊緊抓住社區(qū)群眾關心的熱點難點問題，深入調查研究，廣泛建言獻策，積極協(xié)商討論，充分集思廣益，極大程度地拓展了社區(qū)建設的參與空間。

（4）搭建溝通平臺，拓寬參與渠道。

為了溝通社區(qū)信息，拓寬參與的信息雙向反饋渠道。在社區(qū)公共服務和社會管理事務中，按照合法、公開、民主、便民、實效的原則，實行民主咨詢、民主決策、民主監(jiān)督和民主評議。通過問卷調查、上門走訪、召開會以及“兩上兩下三公示”的方式完成項目初選、項目修訂、項目確定以及實施情況的監(jiān)督。社區(qū)除了使用傳統(tǒng)在院落粘貼公示的方法，還利用了方便快捷的網絡技術――手機民情信使。將社區(qū)將要商討的議題，會議時間等信息發(fā)送到每個居民的手機上，讓居民第一時間了解，確保他們的知情權和參與權。

（5）發(fā)展社區(qū)集體經濟，提高社區(qū)經費保障。

Q社區(qū)是一個城鄉(xiāng)過渡社區(qū)，這里城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃后，部分土地被化作城市規(guī)劃地，社區(qū)保有集體用地108畝。社區(qū)的發(fā)展經費主要包括20萬元/年的財政專項補助及社區(qū)自籌經費。如何利用本地資源優(yōu)勢來搞活經濟，增加創(chuàng)收，同時解決居民就業(yè)是社區(qū)工作的一件大事。社區(qū)利用農產品資源優(yōu)勢，聯合青羊區(qū)建設投資有限公司共同將部分集體用地打造了“Q社區(qū)菜園”，為成都市區(qū)提供物美價廉的時令蔬菜。同時社區(qū)大力發(fā)展“農家樂”等特色餐飲娛樂項目，在壯大集體經濟的同時又合理利用了閑置流轉土地。Q社區(qū)還成立了自己的物管服務公司，將社區(qū)內的車位租金，物管費，門面租賃費等收入列入社區(qū)集體經濟，這些社區(qū)配套項目為失地農民創(chuàng)造了就業(yè)崗位，同時發(fā)展了社區(qū)集體經濟。

（6）豐富社區(qū)精神文化生活，增強社區(qū)居民歸屬感。

引導和支持社區(qū)建立多種多樣的興趣娛樂組織：如舞蹈隊、合唱團、讀書會、書法繪畫俱樂部、運動俱樂部等，這些自愿組織或團體為社區(qū)成員提供了溝通的媒介和互惠環(huán)境，有利于豐富人們的業(yè)余精神生活，促進社區(qū)成員間的了解和交流，增強社區(qū)成員的歸屬感，從而激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)活動的熱情。2009年以來，社區(qū)每年都要開展豐富的社區(qū)文娛活動。2009年的活動主題是社區(qū)的和諧與幸福。該活動通過議事會的提議討論，由社區(qū)公共服務人員在社區(qū)內發(fā)起，組織了包括黨支部成員，社區(qū)物管公司，學校師生，社區(qū)機構人員，新老居民共同參與的文娛節(jié)目。這種活動加強了社區(qū)各團體、居民的融合，提升了他們的社區(qū)意識與歸宿感。

3 參與式治理社區(qū)建設的啟示

幾年來，Q社區(qū)的參與式治理，從公共服務和社會管理方面均取得了很大的成效。Q社區(qū)居民參與式社區(qū)治理模式對我國城鄉(xiāng)一體化進程中的新型社區(qū)的建設具有重要啟示及指導意義。參與式治理的前提是社區(qū)居民的積極參與，它要求社區(qū)建設中需構建完善的社區(qū)組織體系，提高社區(qū)管理隊伍素質，拓寬、拓展廣大居民參與渠道與參與空間。充足的社區(qū)運營經費，是進行社區(qū)治理和豐富居民精神文化生活的保障。只有堅持“以社區(qū)居民為本”的原則，立足于提高社區(qū)服務能力與服務質量，提升居民的凝聚力與歸宿感，才能激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)建設的積極性，達到共建共榮的良好社會效應。

總之，在我國城鄉(xiāng)一體化進程中，社區(qū)的良好建設與治理是和諧社會的重要體現之一。新型社區(qū)建設必需開拓思維，理順“參”與“治”之間的關系，加強人才培養(yǎng)，完善管理制度，積極探索適宜的參與方法與途徑，提升居民的凝聚力與歸宿感，才能有效構建一種可持續(xù)發(fā)展的和諧社區(qū)。

參考文獻

篇4

一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權與村民自治權關系現狀分析

根據《村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系，實質上是村民自治權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權關系在法律上的定位，他們應是“指導與被指導，協(xié)助與被協(xié)助關系”。但對西部貧困地區(qū)村民自治現狀而言，現實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權與村民自治權關系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而轉嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權應承擔的責任和費用于村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權任免，但實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民利實現的構想與向往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。

第二，在日常事務中進行行政干預。在現行壓力型體制下有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導”，它還直接“領導”村委會;要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負責”完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行財政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農村普遍存在著集體經濟薄弱，財政基礎有限的現象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財政監(jiān)控職能對村級財務進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經濟基礎的村委會也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行價值控制。貧困地區(qū)社會發(fā)展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權對村委會進行調控。

二是村民自治的偏斜運行，導致村民自治功能萎縮。

按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為“對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運行;自治組織結構中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現失衡現象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運行，使村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，降低了村民自治的實效。

三、實現貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權與村民自治權關系良性發(fā)展的思路

通過上述對西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權與村民自治權關系現狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展，應該立足貧困地區(qū)現實，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機銜接。

(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間

首先，健全和完善相關法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實行依法行政?！洞迕裎瘑T組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結村民自治經驗的基礎上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預。

其次，合理劃分二者權限，界定村務和政務。所謂政務是政府管理的事務，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務。村務，是在一村范圍內的公共事務，它涉及的是一村范圍內村民的共同利益，是由一村之內的村民共同管理的事務，具有群眾自治性，體現的是一村范圍內村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)別二者的范圍，凡是政府的職權，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權。因此，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬于村民自治范圍的事項;如果不是村的共同事務，就屬于村民個人事務。對自治領域的事務要給于指導和支持，要尊重農民群眾的選擇，不加干預;對非自治領域的事務要通過引導和監(jiān)督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農村社會的穩(wěn)定。

其三，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員觀念，改進工作方法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認識，明確鄉(xiāng)村關系實質，將上下級隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉變?yōu)槠降然ブ⒚裰鲄f(xié)商觀念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務，要根據村民委員會職權和各村實際情況，與村委會協(xié)商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進工作方法，學會指導村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區(qū)農村進行村民自治。

其四，西部大開發(fā)以來，國家對西部貧困地區(qū)公共產品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區(qū)國家可適當加大基層管理成本的投入，增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的派出機構和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現實行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投入主要精力搞好村務。真正實現給村民自治組織“減負”。

(二)落實村民自治各個環(huán)節(jié)，努力提高村民自治能力

《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在四個以民主為主要內容的治活動中，民主選舉是基礎、民主決策是關鍵、民主管理是方式、民主監(jiān)督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區(qū)村民自治的偏斜運行方式，應該落實村民自治各個環(huán)節(jié)，構建科學合理的村民自治結構，平衡和規(guī)范自治權力內部關系，努力提高村民自治能力：

一是從權力制衡的角度，科學構建村民自治結構，成立村民會議或村民代表會議的常設機構，進行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監(jiān)督村民委員會，切實發(fā)揮村民議事權、決策權和監(jiān)督權。一般情況下，西部貧困地區(qū)村民比較分散，經村民會議或村民代表會議授權，常設機構一方面開展調查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經濟發(fā)展計劃和項目的建議;另一方面，對村委會提出的村經濟社會發(fā)展的重大項目，進行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達，也對村經濟建設項目起著科學參謀和嚴格把關作用。

二是定期組織進行村干部述職和民主評議，加強監(jiān)督考核，提高村務公開透明度?？筛鶕煌宓牟煌闆r，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報告工作，報告村民會議決定事項的完成情況、報告村經濟發(fā)展和財務收支情況，村民會議或村民代表會議對其進行民主評議，村委會聽取意見后積極答復。由此可形成對村委會較強的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務，避免出現過分關注選舉階段而選上后無所作為的現象。

三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區(qū)村民自治嚴重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實現的途徑有：聯系志愿服務西部組織，求助大學生志愿服務西部計戈0，持續(xù)引進熱愛農村的知識青年深入基層，安排他們進入村民自治組織掛職鍛煉。同時積極與周邊高等院校合作，邀請大學生來村實踐活動，以各種形式參與村民自治活動。

篇5

一、加強領導，認真核實搬遷對象

我縣把“造福工程”作為新農村建設的重要內容，為加強我縣造福工程建設工作的組織領導，根據《福建省人民政府辦公廳關于印發(fā)福建加快實施造福工程的若干意見的通知》（閩政辦〔2009〕55號）文件精神，成立了由縣委常委、分管副縣長任組長，縣發(fā)改局、財政局、林業(yè)局、國土局、建設局、計生局、老區(qū)扶貧辦為成員的順昌縣造福工程工作領導小組，負責指導協(xié)調全縣造福工程工作。同時要求有搬遷任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要總負責，明確安排落實一名副職領導具體抓搬遷工作，搬遷村的第一責任人由村主干和包村干部組成?？h扶貧辦作為此項工作的具體實施單位，經常深入一線，摸排搬遷人員具體情況，并積極指導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照計劃任務要求，對規(guī)劃中的搬遷人口、搬遷原址、搬遷地址、補貼發(fā)放等內容實行登造冊，認真落實搬遷對象，及時協(xié)調解決項目實施過程中出現的問題，做到底數清、情況明。

二、落實政策，加大政策扶持力度

我縣認真貫徹落實省、市有關“造福工程”優(yōu)惠政策，積極推動“造福工程”的實施。一是在資金扶持上，市政府按每個人口150元的標準專項安排“造福工程”配套項目資金，待市里檢查落實到位后，我縣及時撥付到各搬遷戶，同時，在縣財政十分困難情況下，按每人100元的標準給予配套，共配套9.8萬元。二是在措施扶持上，我辦充分發(fā)揮牽頭協(xié)調的作用，加強與縣林業(yè)局、建設局、國土資源局、財政局、發(fā)展計劃局、計生局等部門協(xié)調，落實搬遷優(yōu)惠政策。縣直有關部門以扶貧為己任，密切配合，通力協(xié)作，有效地促進了工作的開展?？h國土局對列入“造福工程”的搬遷戶，其建房用地的征地管理費、耕地地占用費、基礎設施配套費、墻體材料專項基金、散裝水泥專項資金等費用一律免予征收。對“造福工程”搬遷點急需用地需要辦理農轉用與土地征收審批手續(xù)的，給予優(yōu)先安排用地指標，并做好用地服務，及時辦理搬遷點建設的審批手續(xù)。林業(yè)局為搬遷戶及時辦理林地審核手續(xù)，并在所在編限單位“十一五”非商品材采伐限額內優(yōu)先安排用于“造福工程”搬遷建設的自用木材指標。建設局做好新村規(guī)劃，優(yōu)化農村住宅設計的協(xié)調服務工作，免費提供經濟安全適用、富有鄉(xiāng)村特色、節(jié)地節(jié)能節(jié)材抗震的住宅設計圖集，幫助放樣和建設指導工作。

三、嚴格把關，確保工程建設質量

在確定搬遷人口和地址后，抓緊“造福工程”的實施?？h領導及“造福工程”領導小組各部門經常到搬遷點，督促檢查工程進度，幫助解決工程進展中的實際問題。在工程實施過程中，我們嚴格做到“三到位”和“五把關”即領導責任到位、扶持政策到位、補助資金到位；把好搬遷對象審核關、建房用地審批關、新村規(guī)劃設計關、優(yōu)惠政策落實關、搬遷進度督促關，認真做到?？顚Ｓ?，使項目實施進展快，質量好，效果顯著。我辦還積極協(xié)調水、電、交通、廣電等部門，爭取他們支持“造福工程”新村的基礎設施建設。同時，認真按照福建省造福工程驗收辦法和標準，及時組織發(fā)改、財政、建設、民政等部門對已建成的造福工程安置點進行驗收，確保工程質量。在各級各部門努力下，今年我縣“造福工程”搬遷任務已全部落實完成。到10月底214戶980人已動工并完成地基建設，其中182戶829一層封頂，還有91戶374人搬遷新居。到年底春節(jié)前力爭214戶980人全部搬遷戶搬遷新居。

四、把握關鍵，增強實效

縣政府對“造福工程”搬遷高度重視，將此項目與新農村建設有機地結合起來，實施造福工程著重鞏固溫飽、增加收入，減緩災害損失，搬遷對象就近相對集中安置到公路沿線、中心村周邊。通過合理布局和科學的規(guī)劃，徹底改變了過去農村中的人畜混居，臟、亂、差的現象，改善了村容村貌，使新村面貌煥然一新。滿足群眾的基本生活、基本教育、基本就醫(yī)和精神文化生活的需要，解決他們的生活出路問題，為推進城鎮(zhèn)人口聚集和工業(yè)園區(qū)建設創(chuàng)造條件。通過“造福工程”搬遷，農民收入增加了，生活富裕了，思想覺悟和文明程度也提高了，同時，做大了集鎮(zhèn)，擴大了消費市場，吸引大批資金和產業(yè)，農村市場經濟建設進一步得到加強，加快了新農村建設步伐。目前“造福工程”安置點鄭坊鄉(xiāng)田后新村被定為省級50個造福工程示范村之一，農戶搬遷到該區(qū)，帶動了鄭坊鄉(xiāng)二、三產業(yè)發(fā)展，如：天和木業(yè)、新宏鑫機電、源昌竹業(yè)等產業(yè)就在新區(qū)附近，搬遷戶勞力就地在園區(qū)就業(yè)，增加了農戶的收入，同時也解決了企業(yè)勞動力不足的問題，相互補償、相得益彰。推動了當地竹木加工企業(yè)的發(fā)展，推動了鄭坊鄉(xiāng)區(qū)域的經濟發(fā)展，在全縣具有很強的示范和帶動作用。

通過實施“造福工程”改變居住在生產生活條件惡劣、解決“五通”問題難度大的偏僻落后的自然村農民生活環(huán)境，改變了搬遷戶原來交通和信息閉塞的狀況，拓寬了農戶的致富渠道，提高了經濟收入，改善了他們的生活質量，進一步加快了我縣新農村中心村建設步伐。

五、存在的問題

一是群眾需求搬遷的矛盾增大。由于我縣地處閩北山區(qū)，人員居住分散，氣候環(huán)境惡劣，生產資料匱乏，經濟發(fā)展相對滯后，加上自然災害瀕發(fā)。相對貧困人數較多。一方面是群眾要求搬遷的愿望強烈，而每年搬遷的數量有限，難以滿足需求；另一方面是搬遷補助標準低，困難戶搬遷壓力大。各搬遷點村集體經濟薄弱，無法拿出經費投入”造福工程”搬遷補助，而投入新村基礎設施建設的經費也是有限，

二是土地調整征用困難。目前村集體所有土地有限，大部分農地都分到了各家各戶，“造福工程”新村規(guī)劃搬遷點受到了限制，統(tǒng)一征用土地難度增大，而且能適合建房的地塊大部分都屬于基本農田保護區(qū)，置換困難，使搬遷選址土地面積受到局限，調整使用難度較大，受當地的丘陵地貌的限制，整片開發(fā)的土地難以尋找，制約了整片集中開發(fā)的力度。

三是整村搬遷難度大。由于長期居住在邊遠的山區(qū)、分散小自然村落，群眾舍不得一畝三分地，念舊故土思想極端嚴重，觀念非常滯后，不愿離開邊遠山區(qū)，加上農戶的貧富不均，造成整村搬遷困難增大。

篇6

第一節(jié) 政府擴張的進程

在最近一個世紀里，人類社會取得了巨大的經濟成就，同時政府的規(guī)模和范圍也大幅度地擴張了。無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家都是如此。OECD國家政府規(guī)模擴張尤其突出。而發(fā)展中國家的政府規(guī)模自60年代以來也出現了持續(xù)增長的勢頭。人們日益感到政府的作用，政府的行為關系到人們的禍福，人們也越來越關心政府的規(guī)模和效能。

1997年世界銀行發(fā)展報告以敘事筆法描寫了加拿大人和象牙海岸人的感覺：

一個世紀以前，一位加拿大農民和一個象牙海岸人可能會感覺不到他們與政府有多大的關系，他們之間更是沒有一點關系。政府對他們生活的影響只是體現在它提供一些傳統(tǒng)的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基礎設施，并從他們那里征集稅收。

今天，政府已明顯地擴大了，而世界卻變小了。那位農民的后裔送他們的孩子到政府辦的學校上學，從政府扶持的醫(yī)療機構接受醫(yī)療護理，他們依賴于公共提供的服務，也還能從政府對他們所購買的種子和化肥或出售的麥子或咖啡的價格控制中受益。

政府規(guī)模的擴張，并非一日之功。說起來，這一進程實際上可以追溯到19世紀公認為是“小政府”的時代。在19世紀時，在理論上來看，大家都承認國家與公民個人的關系，只涉及國家利用公共資源來提供重要的公益物品，以提高個人的生產率。比如國防等公益物品以保證個人生命和財產的安全，使公民獲得足夠的教育，并執(zhí)行契約。但從事實來看，即使19世紀時代的市場經濟國家，政府的實際作用也超出了最低限度政府的框架。在那時，歐洲、日本和北美地區(qū)的政府在經濟發(fā)展中的確也起到了不少的作用。自由主義以及對政府不信任，是美國政府的基本框架，美國是產生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”這一格言的國度。但即使在19 世紀時期的美國，政府實際上也起到了促進市場發(fā)展和經濟增長的作用。如19世紀 40年代美國政府幫助建設了全球第一條電報線路，從而促進了電信業(yè)的發(fā)展；美國政府自1863年開始實施《莫里爾法案》，幫助進行農業(yè)研究與技術推廣；1785年和 1787年的《西北法令》使政府承諾支持教育，并將出售某些土地收入用于該目的，在1863年，聯邦政府幫助建立了公立大學制度；1863年，國會通過了《國家銀行法》，建立了第一家全國性的銀行監(jiān)管機構。在后來的若干年里，政府建立了聯邦儲蓄制度即美國的中央銀行，以及一系列公共金融中介機構；美國政府還修建跨州的高速公路以及支持修建鐵路，這也有助于美國市場空間的擴張。19世紀末，德國首相俾斯麥建立了世界上第一個全國性的社會保障制度。這說明，即使在號稱是小政府時代的19世紀，西方國家的政府規(guī)模與范圍實際上并不限于小政府理論所界定的界限。

不過即使如此，19世紀時代各國政府的規(guī)模與范圍依然是非常有限的，國家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。歐洲的收入再分配主要通過私人慈善活動實現，政府的稅收制度只限于關稅、國內消費稅、壟斷行業(yè)稅和商品稅，法國和英國自18世紀就開始征收所得稅，但并不構成財政收入的主要方面。

政府規(guī)模與范圍的擴張，是20世紀發(fā)生的一系列大事促成的。1917年俄國革命建立了第一個無所不包的計劃經濟國家。30年代大蕭條，使所有市場經濟國家的經濟面臨崩潰的厄運，導致了世界各國政府采取種種措施進行反周期性經濟危機的努力。第二次世界大戰(zhàn)后，19世紀建立的殖民體制土崩瓦解，發(fā)展中國家開始了發(fā)展的努力，發(fā)展中國家的政府開始擴張。第二次世界大戰(zhàn)后，市場經濟國家開始了大規(guī)模的福利國家實踐。

在這些因素影響之下，世界各國的政府規(guī)模與范圍都大大地擴張了。在這些國家中，計劃經濟國家的政府無所不包，并且因此而獲得了“全能國家”的稱號。福利國家次之，發(fā)展中國家的政府規(guī)模雖然比不上前兩者，但也有很大的擴張，對許多采取政府主導的發(fā)展模式的發(fā)展中國家來說，尤其如此。

政府規(guī)模和范圍的迅速擴張，導致了很多病癥。到70年代，問題已經到了忍無可忍的地步，所有的國家不約而同地開始了縮減政府規(guī)模，收縮政府范圍的變革。計劃經濟國家因此而開始了市場化的變革，不管是漸進的還是激進的。除了極個別例外，如北朝鮮、古巴等，所有前計劃經濟國家都放棄了計劃經濟的做法，開始了親市場的策略。有跡象表明，北朝鮮和古巴，也即將采取親市場的改革。許多福利國家也開始了國有企業(yè)私有化、公共服務市場化為內容的新公共管理變革運動。而六七十年代采取國家主導發(fā)展模式的發(fā)展中國家，也開始采取以市場為基礎的發(fā)展戰(zhàn)略，開始轉變?yōu)樾≌Ｊ健Ｊ袌龌允袌鰹榛A的發(fā)展戰(zhàn)略，成了世界上幾乎所有國家的共同行動。到90年代，世界各國政府繼續(xù)走親市場的發(fā)展道路，并且開始注重制度的激勵效應。

那么，何謂政府的規(guī)模與范圍呢？如何確定政府的最佳規(guī)模與最佳范圍呢？這一問題，恰恰是世界各國政府所面臨的重要問題，也是各國政府進行政府改革的核心難題。

轉貼于 第二節(jié) 政府規(guī)模的數量和質量

政府是過大，還是過小，首先需要回答的問題就是政府的規(guī)模到底有多大？這就需要進行量的考慮。這就好象是給人稱體重，先需要確定到底有多重，然后才知道是太重了，還是太輕了，根據需要來減肥或者增加營養(yǎng)。當然，除此之外，也有一個質的問題，人的健康狀況到底是好，還是壞，不僅僅取決于是肥胖還是瘦小，可能還取決于其他指標。前者就是政府的數量問題，后者則是政府的質量問題。

一、數量指標

衡量政府規(guī)模的數量標準有許多指標，一是公務人員數量指標，二是機構數量指標，三是財政指標，四是公務指標。人們也是從這些指標意義上來評判一個政府的規(guī)模的。

1.公務人員的數量

從公務人員數量指標來看，政府工作人員數量越多，則政府規(guī)模越大，政府工作人員數量越少，則政府規(guī)模也越小。由于各國人口不一樣，同一國家在不同時期人口規(guī)模也不一樣，因此在進行國際或者跨時間的比較時，人們常用政府工作人員占人口的百分比、占總就業(yè)人口的百分比來比較政府規(guī)模。在這個意義上，如果說一個國家的政府規(guī)模太大，就意味著政府工作人員過多，相應的改革辦法就是精簡人員。反之，則說明政府規(guī)模過少，公共行政不足。因此，公務人員數量指標除了絕對數量之外，還可以用官民比、公私就業(yè)人員比來表示。后者可以用來比較不同人口規(guī)模的地區(qū)和國家的政府規(guī)模。此外，也可以用官地比，即每一平方公里土地上有多少官員，考慮到人口密度，還可以每一平方公里的人口密度進行加權；如果考慮到經濟發(fā)展程度，還可以以人均國民生產總值進行加權；如果考慮到公務人員的工資，還可以公務人員的工資水平進行加權；如果考慮到公務人員的學位，甚至可以用公務人員的學位進行加權，計算公共人員的教育水平是否存在浪費或者不足現象。

中國歷次精兵簡政的政府改革，實際上都是這一意義上的政府規(guī)模改革。根據這一指標，1995年中國全國總人口121 121萬人，全國從業(yè)人員人數68 910萬人，國家機關、政黨機關和社會團體從業(yè)人數1 027.1萬人，占全國總人口的0.85％，占全國從業(yè)人員人數的1.49％，其中國家機關939.4萬人，占全國總人口的0.78％，占全國從業(yè)人員的1.36％。1993年國務院機構改革方案規(guī)定，國務院機構定員共精簡20％。

美國政府也曾經以此來判斷政府規(guī)模的大小，如查爾斯·比爾德寫道，1933年聯邦政府大小機構的文職雇員有50多萬人，1938年增加為84萬，1943年激增為300 萬。政府中人浮于事。進入90年代以來，克林頓政府也以裁減人員為縮小政府規(guī)模的標準，到1997年，他精簡了28萬人，從而實現了1993年改革方案的目標。

2.機構數量

機構數量也經常是判斷一個政府規(guī)模大小的常用標準。它意味著一個政府內部所設機構的數量越多，則政府規(guī)模越大，所設機構的數量越少，則意味著政府規(guī)模越小。在這個意義上，如果人們說政府規(guī)模過大，他們就會用機構林立、機構臃腫等字樣來進行描述。相應的改革措施就是合并政府機構。機構數量應該可以從三個方面進行計算，一是橫向規(guī)模，比如一個政府各職能部門和辦事機構的數量。二是層級規(guī)模，比如一個政府上下級組織的層次。三是綜合指標，包括橫向規(guī)模和縱向層級規(guī)模，綜合計算。

中國政府歷次精兵簡政改革也包括精簡機構的改革，但精簡政府機構一般只傾向于考慮橫向規(guī)模。如1982年3月8日進行了機構改革，精簡機構也是其中的重要內容，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減少到61個。1988年4月七屆人大一次會議通過的改革方案，國務院部委由45個減少到41個，直屬機構從22個減少到 19個，非常設機構從75個減少到44個。1993年國務院機構改革撤銷7個，組建、新建6個，更名1個，國務院組成部委為41個(含國務院辦公廳)，比原來42個減少1個。國務院直屬機構13個，辦事機構5個，共設置18個，比原有44個減少26個。這樣，國務院組成部門設置41個，直屬機構和辦事機構18個，共設置59個，比現有86個減少27個。國務院非常設機構也大幅度裁減，由原有的85個減少到26個。中國政府改革開放以來歷次機構改革均沒有考慮到機構的層級結構維度，也許正是這一原因，各次機構改革方案均沒有考慮到如何精簡國務院的層級結構，并且無意之中還增多了部委與總理之間的中介機構，如國務委員，也增加了副總理的職數。

1998年3月國務院決定再次進行機構改革，這次改革精簡15個部、委，擬新組建4個部委、更名3個部委、保留22個部、委、行、署，改革后除國務院辦公廳外，列入國務院組成部門序列的共有29個部、委、行、署，它們是外交部、國防部、國家發(fā)展計劃委員會、國家經濟貿易委員會、教育部、科學技術部、國防科學技術工業(yè)委員會、國家民族事務委員會、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、人事部、勞動和社會保障部、國土資源部、建設部、鐵道部、交通部、信息產業(yè)部、水利部、農業(yè)部、對外貿易經濟合作部、文化部、衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、中國人民銀行、審計署等。這次機構改革也沒有考慮到機構的層級維度，自然也沒有考慮綜合指標。

許多國家的政府都因機構林立、機構臃腫的原因，進行過機構改革。比如美國在50年之前，就進行過一次較大的機構改革。當時，美國政府部級單位很少，只有十幾個，但獨立執(zhí)行機構卻很多，這導致了機構臃腫、人浮于事、職能重復和混亂等問題。美國獨立機構的發(fā)展始于上個世紀。1883年建立三人文官委員會來獨立執(zhí)行新的功績制，1887年仿效這一先例建立了洲際商務委員會，負責管理鐵路。到 1929年經濟大蕭條開始時，一共才20多個委員會、署和局。自1933年起，美國國會開始接連建立許多具有很大行政權、財務權和管理權的聯邦特別行政機構。而且國會還不以自己建立的機構為滿足，還授權總統(tǒng)建立其他獨立的機構，并授予其一般的和特殊的權力。在這種情況下，大批局、署和委員會如雨后春筍般相繼成立，通常以其開頭字母聞名，如NIRA(全國工業(yè)復興署)、AAA(農業(yè)調整署)、SEC(證券交易委員會)、TVA(田納西河流管理局)、WPA(工程進度管理署)、NLRB(全國勞工關系局)等等。到最后，用命名這些美國政府的‘字母機構’的字母簡直都搭配完了。 “由于舊的編制添加了許多機構和雇員，老的機構又一分再分，國會往往很少注意或根本部注意它所授予的新的職能與已經承擔的老的職能之間的關系。由于這種飛速的發(fā)展和缺少規(guī)劃，結果聯邦行政工作的特征就是混亂、重復、浪費以及權力和管轄權的沖突?！痹谶@一背景之下，美國開始了新的行政改革設計。其中涉及獨立機構的改革設想的主要內容是：將全部或接近全部五花八門的政府辦事處、機構和機關合并為少數幾個大的部，每個部各由一名負責的部長領導，部長又向總統(tǒng)負責。將所有性質相同或相仿的政府職能并入同一個機構或機關，以防止權力重疊和工作重復。將一切機構按照各自工作的性質加以分類，并成立一個文職人員管理局或人事局來選擇條件合格的人去做各種要做的工作。

如果這一設想得以實現的話，其結果將是徹底取消獨立機構，把所有行政部門變成徹底的官僚性質的部門體制。戰(zhàn)后美國各屆總統(tǒng)實際上也在努力這么做，他們都試圖精簡這些利益狹隘、獨立的組織建制，不過由于三權分立的體制的原因，總統(tǒng)們并沒有完全取消獨立的行政機構，獨立執(zhí)行部門的數量依然很大。幾經折騰，當代美國公共行政體制實際上由三個部分組成：一是幾乎全能的總統(tǒng)，二是數量少 (僅十幾個)且沒有多大權力的部，三是大量的規(guī)模大、權力大的獨立執(zhí)行局。

1987年，澳大利亞進行了一場大規(guī)模的機構改革，其主要內容是合并政府職能，整個中央政府的部的數量從28個減少到18個，許多政府部門合并到一起，從而產生了超級大部，如外交和外貿部，教育、就業(yè)和培訓部，交通和通訊部。建立大部體制的目的是多方面的，其中最主要的是想通過減少部門數量使各部部長進入內閣，從而在總體上改善政府部門的管理。

政府機構迅速膨脹，也往往作為政府管理的一個問題被報道。并且往往與前面所說的人浮于事相提并論。1997年世界銀行以專欄形式報道了孟加拉國政府機構迅速膨脹的事實。該專欄說，自從1971年獨立以來，孟加拉國政府的規(guī)模實際上增加了一倍。20年間從21個部增加到35個部，1990-1994年間，局、署從109個激增到 221個。1971年，公務部門雇員為45萬人，1992年接近100萬，每年增加3.6%，而同期人口增長率只有2.5%。公務員的工資大幅度下降，特別是高層官員。常務秘書( 最高級公務員)的實際基礎工資自1971年以來下降了87％。烏克蘭政府也是機構林立的典型。1991年獨立之后，烏克蘭建立的中央政府機構反映出許多前蘇聯體制的特征。決策仍舊高度集中，部長會議機構依然負責制定政策，協(xié)調和支配中央政府各部的工作。中央政府的機構仍舊很多，有110多個，它們的職責常常重疊，責任范圍劃分不清楚，整個結構臃腫，很難協(xié)調，決策拖拉，透明度不強。所幸的是 1996年7月通過新憲法之后，烏克蘭政府已經開始了改革進程。

3.財政指標

財政指標是最常用的政府規(guī)模衡量指標。政府總支出占國民生產總值的比重，就是公共財政學統(tǒng)計政府規(guī)模的指標。在這個意義上，政府總支出越多，政府規(guī)模就越大；政府總支出越小，政府規(guī)模就越小。不知因為什么原因，中國政府很少用財政支出指標來判斷中國政府的規(guī)模，這為只做表面文章的政府規(guī)模改革提供了機會。如精簡政府的人員規(guī)模，往往只是在形式上做文章，精簡掉的人依然在“公共部門”工作，唯一的區(qū)別是他們只占用企業(yè)編制或者事業(yè)編制。

財政指標既可以計算絕對值，可以計算財政支出占國民生產總值的比例，也可以計算財政支出相對于可用財政的比例。如果考慮到公務人員的人頭經費，還可以計算公務人員人頭費在可用財政中的比例。中國政府歷次改革在要求進行人員精簡時，多次強調的理由是人員太多，吃掉了大部分財政，是“吃飯財政”。1998年機構改革也強調，現在要科教興國，但是科教興國需要錢，目前的財政是吃飯財政，因此要精簡人員。

不過，計算財政支出規(guī)模，一般只計算財政支出占國民生產總值的比例。這是用得最多的比例。目前，發(fā)達國家的政府規(guī)模都比較大，一般都在50％左右，從30 ％到60％不等。發(fā)展中國家的政府規(guī)模一般都較小，一般都在25％左右。

表2.1列出了OECD國家的政府規(guī)模。由表可以看出，發(fā)達市場經濟國家的政府規(guī)模有很大的差別，但一般都在50％左右。如表2.1所示，美國政府總支出占國民生產總值的比重一直在33％左右，英國政府則一直在43％左右，德國政府一直在48 ％左右，1994年以后已經增加到50％以上，并且根據德國行政學者布爾教授的看法，還有可能進一步增加到59％左右。瑞典、丹麥則在60％以上。這說明，發(fā)達國家的政府規(guī)模都比較大，一般比發(fā)展中國家要大一倍左右。

根據世界銀行的報告，轉軌國家的政府規(guī)模也有很大的差別。在中東歐(CEE) 國家和新獨立的前蘇聯共和國(NIS)，通過中央政府和地方政府預算以及所謂預算外資金撥付的政府開支總額，1989年平均占GDP的將近一半，幾乎等同于富得多的國家的水平。1994年，CEE國家的平均開支占GDP的比重下降到45％，NIS降到35％。在波羅的海國家和其他NIS，目前剔除通貨膨脹因素后的名義政府開支為改革前的一半或更低。在中國，政府規(guī)模自1978年以來有大幅度的縮小，1994年政府開支總額不足GDP的20％。越南的政府規(guī)模正在擴大，超過了同等收入水平的國家。政府規(guī)模與經濟改革的進程情況似乎也沒有多大關系。在自由化和政府改革進展都很快的國家，既有大政府，也有小政府。如在維謝格拉德國家，1994年政府開支超過 GDP的一半，而在智利、哥倫比亞、韓國、泰國和土耳其，這一比例平均只有20％多，而這些國家的人均收入水平等同或略高于維謝格拉德國家。而1994年的波羅的海國家和羅馬尼亞國家的政

表格2.1部分經合組織成員國政府總支出占國民生產總值的百分比(1970－1994)

國家 澳大利亞 英國 比利時 加拿大 德國 美國 法國 日本

1970

-

37

42

34

38

31

39

19

1975

31

44

51

38

48

33

43

27

1980

32

43

59

39

48

32

46

32

1985

37

44

62

45

47

33

52

32

1990

35

40

55

46

45

33

50

32

1991

37

41

56

49

48

34

51

31

1992

38

43

56

50

47

35

52

32

1993

34

44

57

50

48

34

55

34

1994

38

43

55

48

49

34

55

35

府開支約占GDP的三分之一，比1989年將近低20％。改革進程最慢的土庫曼斯坦，政府規(guī)模在所有轉軌國家中最小，1994年政府開支總額不足GDP的10％。但在改革同樣緩慢的阿塞拜疆和烏克蘭，1994年的政府開支占GDP的一半或更多。世界銀行認為，許多轉軌國家的財政支出規(guī)模都在精簡，但許多轉軌中的歐洲國家的政府規(guī)模依然過大。“在轉軌國家，有充足的理由認為，大政府無益于經濟業(yè)績：尤其是高水平的政府開支，效率總是相當低的，因此，與市場經濟國家相比，對增長的貢獻也就較??；此外，為政府支出提供資金的成本更大，誘發(fā)通貨膨脹的危險性也更大。”

4.公務指標

政府規(guī)模的第四項指標是公務指標。這一指標很難數量化，但是在特定的場合，也可以用數量來表示。如警察的逮捕量、出擊的次數、企業(yè)許可證的審批量、護照的批發(fā)量等。政府公務越多，意味著政府規(guī)模越大，而政府公務越小，則意味著政府規(guī)模越小。美國放松管制的改革，實際上就是減少公務的改革。在這一方面，學術界一般以政府的范圍(Scope)來加以描述。我們將在下文詳細探討政府的范圍。

二、規(guī)范指標

政府的統(tǒng)計規(guī)模說明了政府有多大，但是沒有說明政府應該有多大。那么政府到底應該有多大呢？到目前為止，還沒有人能夠說，某個國家的政府規(guī)模應該多大比較合適。但我們至少可以從理論上分析它們。

首先，我們至少可以找到政府規(guī)模的理論空間。比如從人員規(guī)模來看，政府工作人員規(guī)模有一個很大的空間，它最高上限是全體可工作的人口，最下限是1個人。顯然這兩個極限是不可能的，但政府工作人員的規(guī)模肯定在這個空間的某一點。從政府機構規(guī)模來看，它的最高上限是一個政府工作人員一個機構，而下限則是一個機構。從財政支出角度來看，政府規(guī)模的上限是把所有的國民收入都用于政府收入，整個社會的支出都為政府所支出，它的下限則是維持1個工作人員、1個政府機構所需要的支出。從公務角度去看，政府可以囊括所有人的事務，政府包辦一切，從生到死，從靈魂到身體，都管。這是政府規(guī)模的上限，而政府規(guī)模的下限則是管極少的事情，或者干脆就是無為而治。

以此我們可以看出，政府規(guī)模的理論空間是非常大的。這一分析并不能確定政府規(guī)模的規(guī)范標準。同時這也表明，從這些概念本身去尋找規(guī)范的標準，是不可能的，我們必須超越這些概念，從其他角度來分析這一標準。

因此，第二項確定政府規(guī)模規(guī)范標準的辦法是對不同的變量進行相關分析。第一步，我們可以考察實際存在的政府規(guī)模。這時我們會發(fā)現，不同的國家有不同的政府規(guī)模，同一國家在不同時期具有不同的政府規(guī)模。第二步，我們還可以去看一看各個國家的經濟發(fā)展水平，這時我們發(fā)現不同的國家其經濟發(fā)展水平是不同的，其發(fā)展速度也有差異，同一國家在不同時期也處于不同的經濟水平。然后把這些變量加以交叉分析，我們會發(fā)現政府規(guī)模與經濟發(fā)展有一定的相關關系，與經濟發(fā)展速度也有一定的相關關系。

通過事實考察，并且與經濟發(fā)展的價值相聯系，有些學者發(fā)現，經濟生活不相協(xié)調的過多的行政管制和與之相應的過大的政府規(guī)模對經濟的正常運轉是極為不利的。其原因一是與私人部門相比，政府的經營效率較低，浪費也較嚴重；二是對整個經濟系統(tǒng)來說，過多的政府管制會加重運轉負擔和成本；三是許多政府的財政、金融政策扭曲了經濟動機，導致了生產率的下降。現在，東西方的一致意見是，政府規(guī)模過大，對經濟活動干預過多，經濟組織就會缺乏活力，整個經濟就會喪失活力。因此，無論是市場經濟國家，還是轉軌國家，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都在進行削減政府規(guī)模的改革。它們精簡機構，裁減人員，縮減財政支出，把許多公務留給私營部門去運作。

不過，也有一些學者持不同的觀點。如羅賓斯認為，在發(fā)展中國家里，較大規(guī)模的政府可以通過擺脫對別國的依賴來促進本國經濟的增長。許多學者則持折衷的觀點，認為政府活動僅限于私人部門無法做到的范圍之內。某些統(tǒng)計數據也表明，并不是說政府規(guī)模越小越好。適當規(guī)模的政府在多數發(fā)展中國家里仍然起著不可替代的積極作用，如克拉維斯·薩莫斯和赫斯頓等人在1984年對115個國家進行了大量的計量樣本統(tǒng)計調查，對大量跨部門(cross-sections)的經濟數據進行了二十年的定量分析，得出的基本結論是：一是政府規(guī)模對經濟增長的影響方向是正的；二是政府規(guī)模對其他經濟部門的（邊際）外在影響也是正值的；三是與其他部門相比，政府部門的要素生產力(factor productivity)更高一些；四是與60年代相比，70 年代政府規(guī)模的邊際外在經濟更加突出，而相應的要素生產力則有所下降；五是這些特征在收入較低的國家中表現得更為突出。

當然，目前有關政府規(guī)模的研究還是不夠的，許多結論還為時過早。至少從實證角度去看是如此。比如發(fā)達國家的政府規(guī)模都比較大，發(fā)展中國家的政府規(guī)模是否也需要擴大呢？或者說目前發(fā)達國家都在通過私有化、縮減社會福利項目等改革努力縮小政府規(guī)模，發(fā)展中國家就應該預留余地，繼續(xù)保持目前的政府規(guī)模呢？這些結論都很難令人信服。因為事實并不意味著價值。這說明，實證分析依然需要規(guī)范分析加以補充。在我們看來，經濟分析就是一個比較好的規(guī)范分析。在此有必要說明，除了經濟分析之外，還有政治分析等規(guī)范分析的方法。并且在聯系實踐時，除了經濟分析之外，應該還有政治分析的視角。從經濟角度來看，國防和治安可以由私人干，也可以由國家來干。清朝末年就運用經濟的思維，在國家無法提供有效的軍事統(tǒng)治力量的情況下動用、李鴻章來建立湘軍和淮軍，利用建立新軍，但結果是培養(yǎng)了軍閥。從經濟角度來看，應該如此，但從政治角度來看，應該由國家壟斷國防力量。這可能就是政治考慮和經濟考慮的不同之處。下面主要從經濟角度考慮政府規(guī)模和范圍問題，在此基礎上再考慮政治的因素。

比如從政府工作人員角度來看政府規(guī)模，首先我們要考慮錄用人員的成本收益比較。這時我們就應該看公共部門雇用人員的邊際成本是否等于其邊際收益，假定超過其邊際收益，說明人員規(guī)模過分，如果小于邊際收益，說明依然可以考慮再雇用人。如果邊際成本等于邊際收益，那么就不應該再雇用人了。其次，我們還要考慮到政府工作人員的雇用是有機會成本的，在公共部門雇用，就不能在私營部門雇用。這時就需要使公共部門和私營部門的收益率相等，從而達到均衡。如果市場是充分競爭的，那么通過充分競爭的勞動力市場，就可以實現這一均衡，最后也可以確定最合理的政府規(guī)模。從政策意義上來看，建設充分競爭的勞動力市場，促進公共部門和私人部門之間的人員流動，是確定合理政府規(guī)模的最佳選擇。

其次，就政府機構的數量來說，應該考慮一體化與專業(yè)化的成本收益比較。也就是說，如果一體化的組織成本高于多個機構的協(xié)調成本，那么多個機構就比一體化的組織好，機構數量可以增加。如果一體化的組織成本低于多個機構之間的協(xié)調成本，那么就應該精簡機構數量，把若干個機構合并起來。至于到底多少個機構比較好，這可以通過多次試錯的辦法來達到。當然，某些技術因素如組織技巧和協(xié)調技術也能夠決定政府機構的數量，但這些因素是可以通過一體化與專業(yè)化之間的替代得以平衡。許多國家機構數量較少，并且能夠運轉得較為令人滿意，這說明這些國家的組織水平高于協(xié)調水平。90年代以來，許多發(fā)達國家如新西蘭、英國、丹麥和荷蘭不再強調職責分明，不再指責機構林立，而是開始建立大量的執(zhí)行局。其原因是它們引入了市場機制，通過大量執(zhí)行局之間的半市場性質的競爭，提高了這些國家政府的協(xié)調能力。

第三，就政府的財政支出來說，首先要考慮政府財政支出的收益成本比較，其次要考慮政府財政支出所引起的收益的機會成本，即假定該筆支出由私人支出，則其收益有多大。其結果是顯然的，假定政府財政支出的邊際收益大于邊際成本，政府財政可以進一步擴大，而其邊際收益小于邊際成本時，政府財政則應該緊縮，而當兩者相等時，政府財政規(guī)模就達到了最佳的水平。如果與私人部門相比較，如果計算征稅成本以及財政支出的行政成本，如果財政支出的機會成本很高，高出其收益，那么政府就應該緊縮財政，而當財政支出的機會成本很低，遠遠低于其額外的收益，那么政府財政就可以擴張。當兩個方面都均衡時，那么政府的財政規(guī)模就達到了最佳的水平。

第四，就政府的公務數量來說，就需要考慮公共事務的范圍，以及政府的能力。如果政府的能力很大，那么政府不妨多干一些。但是如果政府的能力很小，連最起碼的公共事務都干不好，那么政府就不妨少干一些，并讓私人的力量多參與一些。用經濟的標準來看，如果一項事務，由私人干比政府干好，那么就應該由私人干。如果由政府干比私人干好，那么就可以由政府干。也就是說，如果政府干某一事情的成本收益比好于私人，那么就可以由政府干，反之則由私人干。如果政府與私人干得一樣好，為了鼓勵私人的積極性，并避免官僚主義的危害，也應該由私人干。在此，市場是弱者，因此應該優(yōu)先考慮市場，建設以市場為基礎的政府。

經濟分析表明，政府規(guī)模有一個適當的度，過大、過小都是不經濟的。關鍵在于計算政府規(guī)模的邊際收益是否與其邊際成本等價。而這時，政府的能力也得到了充分的利用。在經濟分析的基礎上，我們就可以得出以下結論：

一是政府的規(guī)模與政府的能力呈正相關關系。政府的能力越大，其邊際成本就較低，而邊際收益就越大，其均衡點就比較高，這時政府的規(guī)模也就可以相應地較大。政府的能力越小，其邊際成本就較高，邊際收益也就越小，其均衡點就比較低，因此政府的規(guī)模也就相應地較小。因此，政府規(guī)模首先取決于政府能力約束條件下的均衡。

二是政府的規(guī)模與市場的能力呈負相關關系。一個國家市場能力越大，政府的作為就越小，而一個國家市場能力越小，則政府的相對能力就較大。因此，政府的規(guī)模還取決于一個國家市場能力的大小。市場能力越大，政府的規(guī)模越小，而市場能力越小，則一個國家政府的規(guī)模也就相應地比較大。因此，政府規(guī)模還取決于市場能力約束條件下的均衡。

三是政府規(guī)模是有限的，但有限的標準應該是比較靈活的，各國應該根據政府的能力，如取得更大收益或者節(jié)約更多的支出的能力，來調節(jié)政府的規(guī)模；同時也應該考慮市場能力的大小。政府規(guī)模在經濟上沒有絕對的度，只有相對于政府能力和市場能力的度。政府規(guī)模歸根到底取決于政府與市場的總體均衡。

四是政府規(guī)模要有一個動態(tài)的視角，我們需要利用政府來加強市場的力量，如為市場提供有效的產權條件，提供宏觀穩(wěn)定條件，法律條件等，同時也需要加強政府本身的力量，如加強政府的組織建設，強化公務員的競爭性等來強化政府本身的活力，最后還需要利用市場來強化政府的能力，如在公共服務領域引入市場競爭機制，把市場的范圍擴展到公共領域等。政府與市場互強，在這一進程中政府規(guī)模不斷地處于動態(tài)調整的進程中，不斷地趨向動態(tài)的均衡，就是確立適當政府規(guī)模的動態(tài)之路。

當然，經濟分析只是給政府的規(guī)模提供了一個進一步思考的思路，并沒有給出一個確定的答案。而且循著這一思路去思考，還需要做很多技術性的工作。此外，政府規(guī)模的確定實際上并不是一個學術分析的領域，而是一個公共選擇的領域，它本身就是由政治力量博弈決定的結果。但這并不意味著思想是沒有用的。人畢竟是理性的動物，一旦人們對于某一問題有了更多的理解之后，人們自然而然地會受思想的影響來調整自己的行為。學者的思考可能未必馬上起作用，但一定能夠影響事物的進程。經濟分析在很大程度上能夠影響政治選擇的進程。

在有關政府規(guī)模問題上，世界銀行的報告可能是對的，它說：“各類國家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作用和功能的大小，這歸根到底依然是一個社會選擇的問題。有關政府開支水平與經濟增長關系的一般性實證研究未能得出有說服力的結論。但在轉軌國家中，有充足的理由認為，大政府無益于經濟業(yè)績：尤其是高水平的政府開支，效率總是相當低的，因此與市場經濟國家相比，對增長的貢獻也就較??；此外，為政府支出提供資金的成本更大，誘發(fā)通貨膨脹的危險性也更大。”

對于市場經濟國家來說，尤其是對正在建設市場經濟的國家來說，政府的規(guī)范規(guī)模最終取決于三個方面的標準：一是市場經濟的能力，二是市場經濟的需求，三是政府本身的能力。也就是說，我們先要確定市場能夠干什么，市場需要政府干什么，然后確定政府該干什么，確定政府規(guī)模的語法結構，然后才能確立政府的規(guī)模。而對于作為轉軌國家的中國來說，最主要的矛盾就是建設市場的需求很大，而政府本身適應市場經濟的能力卻很小。前者決定政府規(guī)模較大，但后者又需要政府縮小自身的規(guī)模。就如前面所分析的，政府規(guī)模畢竟取決于政府與市場的均衡。

第三節(jié) 市場經濟的結構與功能

市場制度的能力在于，它既不依靠人的善心，也不必依靠惡欲，而依靠每一個人的自我關懷之心和對他人的同情心，依靠每一個人的互利行為，依靠每一個人的創(chuàng)造力，來實現有限資源的最優(yōu)配置。它游刃于善惡之間，以特有的機制化私為公，通過每一個人的自我關懷來實現公共利益。

一、善惡之間

人類行為的基本特征是理性的思考、理性的計劃，一切都是以理性為指導的。通過理性的手段來達到人人富裕的社會，這是唯理主義者構建的烏托邦的理想。這種烏托邦認為，人們只要按理性行事，摒棄私念，為了共同的富裕而奮斗，朝一個方向使勁，人類就能夠實現共同富裕。善，是人類社會發(fā)展的動力。

但是，歷史發(fā)展的進程卻否定了這一觀念。歷史學家不無痛心地斷定，惡是人類社會發(fā)展的動力，正是人類的貪欲，導致了人類的進步，正是人類的懶惰導致了種種發(fā)明，正是戰(zhàn)爭導致了發(fā)展。黑格爾歷史哲學就是這一思想的典型。

但是，亞當·斯密卻認為，善，即一心損己利人，未必能促進公共利益，未必能促進發(fā)展；惡，即一心損人利己，也未必是發(fā)展的動力。相反，追求互利的理性的經濟人的分散的努力，卻能夠既導致個人利益的增進，又能夠導致集體利益的增進，反而比善人更能夠促進公共利益，而且也完全沒有必要作惡，就能夠實現自己的利益。看不見手的機制，刺激每一個追求自利的人朝著不同的方向努力，大量的、分散的個人努力的結果，導致了內在和諧的、具有內在穩(wěn)定性的秩序。

現代福利經濟學以數學模型嚴格地證明了在一定的條件下，由追求最大化利益的個人組成的市場是帕累托有效的，它可以形成一種和諧的秩序，從靜態(tài)意義上說，就是每種商品的供給等于需求，而建立這種秩序的手段就是靠自由競爭形成的價格。這樣，每一個人都實現了自己的最大利益，消費者獲得了最大的滿足，廠商獲得了最大利潤，同時他們各自分散（信息、決策兩個方面）的努力由導致了一個和諧的結果：每種商品要買進的恰好等于要賣出的，這樣一個體系的確堪與牛頓的宇宙體系相比，在那里，導致和諧的是神秘的引力。

不過，市場經濟導致富裕、實現公共利益、推動人類經濟發(fā)展的力量并不神秘，它實際上只不過為人類提供了一個分散的決策結構，在這一結構中，每一個人都能夠自由選擇，根據自己的理解，根據自己掌握的理性，進行自由選擇，并且自己承擔自己選擇的后果；這一結構還具有獎懲的意味，它懲罰特定的行為，獎勵特定的行為，從而使得有限的資源得到最優(yōu)的配置，使喜歡知識的人擁有知識，使喜歡權力的人得到權力，使喜歡金錢的人得到金錢，使喜歡蘿卜的人當然得到蘿卜，使喜歡青菜的人得到青菜，至少是它能夠激勵人們?yōu)樗麄兯矚g的東西而努力，為更喜歡的人去生產，因為只有更喜歡蘿卜的人才能不濫用蘿卜，只有更喜歡金錢的人才會珍惜金錢，而一旦這一切都是那么地來之不易，才使得人們更加珍惜。而一旦有人改弦更張，那么濫用金錢的人就會更快地失去金錢，濫用權力的人就會更快地失去權力，不珍惜知識的人就會很快失去知識。只要給予自由，任何有限的自由都能夠實現帕累托有效的配置，在不損害任何人的利益的基礎上增進其他人的利益。分散的決策結構和獎懲機制正是市場機制的致富致強的奧秘所在。

二、分散的結構

從決策結構來看，市場經濟的決策權分配或決策結構是完全分散的，生產者和消費者自己決定生產什么，不生產什么，消費什么，不消費什么，并且完全由生產者和消費者自己承擔決策的后果。政府在經濟決策中不起任何作用，即所有經濟決策都是由企業(yè)和家庭在微觀層次上作出的。消費者自己決定自己的工作時間和消費支出。企業(yè)完全由自己的意愿決定自己投資的數量和構成。

當然，企業(yè)和家庭作出經濟決策時，并不可以隨心所欲，它們的決策面臨著一系列的約束。這些約束包括效用最大化或利潤最大化，可用于投資或支出的貨幣，尤其是它們作出經濟決策時需要相當的經濟信息，才能使自己的經濟決策具有一定的合理性。市場制度本身具有分散決策結構所需要的信息結構。

在信息結構方面，市場經濟要求生產者自己去了解消費者需要什么樣的物品和勞務，并且對于這些物品的生產需要什么生產要素，自己是否有能力生產，是否有利可圖等問題必須胸有成竹。此外，消費者也必須知道在什么地方可以以最少的支出購買到他們所需要的物品，以及承擔購買物品行為做出后的結果。

所以，生產者和消費者之間應該有一個信息溝通渠道，這一渠道必須能把消費者的需求信息準確地傳導給生產者，并且又能把生產者的生產信息傳導給消費者。市場經濟中的價格體制就具有這一功能。

在市場經濟中，價格體制的功能就是向生產者傳遞消費者的需求信息，向消費者傳遞生產者的供給信息，并以此來協(xié)調企業(yè)的生產和家庭的消費。

對于生產者來說，價格體制可以很快地告訴他們，市場上需要什么產品，不需要什么產品，生產什么產品有利可圖，生產什么產品無利可圖甚至可能賠本。其告訴的方式便是價格指數的變化。也就是說，如果市場上某一產品的價格大大高于生產該產品的成本價，這就等于告訴生產者，消費者非常需要這種產品，生產這種產品有利可圖。如果市場上某一產品的價格低于生產該產品的成本，這就等于告訴生產者，相對于消費者的需求而言，該產品的供給過剩，生產該產品肯定要賠本。如果市場上某一產品的價格與該產品的成本價基本持平，這等于告訴生產者，生產該產品已經無利可圖，除非生產者能設法使該產品的成本價低于市場價。

轉貼于 對于消費者來說，價格體制可以告訴他們，市場上同一種商品在不同地方的價格，據此，消費者就可以買到既便宜又適用的消費品。價格體制也可以告訴他們，在兩種可以替代的消費品之間，他們應該怎樣選擇就可以最小的支出取得最大的滿足。

所以，價格體制其實就是信息傳遞機制和生產、消費等經濟行為協(xié)調機制。它既反映消費者的偏好，以及消費者為滿足自己偏好所愿意出的最高價格，同時也反映生產者的供給狀況，顯示生產者愿出的最低價格。

不過，價格體制最重要的作用在于它能通過比較買賣雙方愿出的價格，形成買賣雙方都不得不滿意的市場價格。從這個意義上說，價格體制其實就是供求調節(jié)機制。

供求調節(jié)的實質就是供求規(guī)律，即在需求為常數時，供給過剩，價格就會下跌，直至供求平衡。而在供給為常數時，需求過剩，價格就會上升，直至供求平衡。在這兩種情況下，生產者和消費者都會根據供求狀況調節(jié)自己的經濟行為。在供給過剩、價格下跌時，生產者會收縮生產規(guī)模，并把資源轉向其他有利可圖的產品。在消費過旺，供給不足時，價格上升，生產者就會把資源從其他領域轉到該產品，擴大該產品的供給，消費者則會設法用其他商品替代該產品，在無可替代時，消費者則只好接受高價，減少自己的消費。

三、化私為公

那么，價格體制運行的動力何在？也就是說，是什么因素使得價格體制能夠調節(jié)人們的經濟行為的呢？

市場機制的運行并不是自動的，它的動力既不來自上帝，也不來自菩薩，而是來自人本身，源自人的利己動機，或者說人的經濟性。市場經濟動力結構的實質性內容就是經濟人。

經濟人的假定認為，市場上具體的人是理性的自利主義者。也就是說，一方面，任何個人，不論他是購買商品的消費者，還是生產商品的生產者，他的行為動機都是自利的，也就是說他最關心自己的利益；另一方面，在行為過程中，他又是理性的，也就是說他能夠最充分地利用他所能得到的有關他所處環(huán)境的信息，諸如商品的數量、質量、價格、供求狀況等，使自身利益最大化。

在市場經濟體制中，經濟人可以分為兩類，即理性的消費者和理性的生產者。理性的消費者知道自己的需求，了解自己的經濟能力，并可以通過理性的選擇，在有限的經濟能力約束下，使自己的福利最大化。

理性的生產者了解消費者的需求，知道自己的投資能力，并可以通過理性的選擇，使自己的利潤最大化。理性的消費者追求個人福利最大化，理性的生產者追求投資利潤的最大化，由此，市場經濟便獲得了運行的動力。

市場經濟一旦運行起來，它就自動建立了一套獎懲的制度，從而促進經濟人的經濟積極性，同時又懲罰經濟人的非理性行為。

從消費者的消費行為來看，如果消費者的消費行為有非理性的傾向，那么他必將因此而受到懲罰，其結果便是他的福利的非最大化。并且這種非理性的經濟行為還可能給生產者以錯誤的需求信息，認為這種產品行情看好，可以擴大生產。如某一消費者在必須討價還價的市場上未進行討價還價便高價買下了本來可以低價買下來的東西，這時該消費者的福利就未得到最大化。市場上有大量的大白菜出售，由于供給量超過了市民的需求量，大量滯銷，消費者出于好心，或者響應有關部門的號召，便不顧自己的需求，大量購進“愛國菜”，以緩解生產者的燃眉之急。生產者的一時之急得到了解救，但正確的需求信息卻被好心的消費者扭曲了，于是生產者錯誤地認為，可以繼續(xù)大量生產大白菜，反正消費者是好心的，“愛國的”，大白菜不愁賣不出去。于是，沒有市場的大白菜繼續(xù)大量生產出來，而市民們也必須好心下去，“愛國”下去。市民們的福利一直受損失，可用于其他有市場產品的寶貴資源也因此而未得到充分的利用，造成資源配置劣化的惡果。而這就是消費者好心的非理性經濟行為直接造成的。

有一個故事很好地說明了在特定獎懲機制中好心辦壞事的道理。故事是這樣的：有一位游客在海邊漫步，有幾只海鳥在天上飛翔，海灘上有一只可愛的小烏龜探頭探腦、就要破殼而出。海鳥見到后一個俯沖直襲幼龜。眼看可愛的小烏龜就要命喪九泉，葬身鷹腹，游客見義為勇，趕走海鳥，拯救了可憐的烏龜。但是，可怕的事情出現了，由于第一只烏龜出殼后安然無恙，其他烏龜便以為沒有危險而紛紛出殼。被趕走的海鳥回來了，其他海鳥也紛紛趕來。游客趕之不及，幼龜避之不及，在大批海鳥的瘋狂攻擊之下，遭到滅頂之災。游客的好意造成了巨大的災難。

在這個故事中，游客的好意拯救行為尤如上面消費者的好意行為。這種好意行為如果是一次性的，那自然是道德的行為，值得提倡。但在多次重復的情況下，它只能促使好意接受者更依賴于好意，而一旦好意施予者無力承擔施予好意行為引起的負擔時，好意接受者便會慘遭厄運，甚至遭到滅頂之災。市場機制的好處就是可以把消費者的理性利己行為轉變?yōu)槔硇岳男袨?，它無需提倡高尚的道德，便可以得到甚至連高尚的道德行為都得不到的利他成果。人是道德的動物，但在市場中也是現實的利己動物。人們的道德行為到處可見，但在經濟生活中現實的利己行為更是司空見慣。市場機制以理性的利己行為為基礎，顯然是現實的經濟制度。

對消費者是如此，對生產者也是如此。在經濟生活中，企業(yè)家們的理性目的便是利潤最大化。企業(yè)家們如果不以利潤最大化為目的，反而以樂善好施為目的，其結果必然不是因微利而難以擴大苦心經營的事業(yè)，就是因虧損而破產。在保證利潤最大化的前提下，企業(yè)家可以做一些樂善好施的表現性好事，如捐款辦教育，集資修馬路，這樣做既有利于社會，又有利于改善企業(yè)和企業(yè)家的社會形象。但這樣做必須以有利于利潤最大化為前提，并以力所能及為限度。企業(yè)、企業(yè)家的規(guī)范涵義便是賺錢辦實業(yè)，發(fā)展經濟，為社會提供充分的就業(yè)機會，為社會經濟發(fā)展做出最大的貢獻。社會對他們的期望是如此，他們的角色使命也是如此。他們的實業(yè)越發(fā)展，他們對社會的貢獻也越大。改革、開放以來，農村出現了好多萬元戶。他們富裕不忘鄉(xiāng)親情，捐款舉辦集體福利事業(yè)，幫助未富裕起來的窮鄉(xiāng)親盡快富起來。這是值得提倡的善事。但是，凡事總得有個限度。在有些地方，萬元戶為來自四面八方的募捐者所苦，有的甚至因為募捐而貼進了全部收入，而募捐者仍然絡繹不絕。萬元戶的貢獻不在于把自己的收入全部捐出來辦社會公益事業(yè)，而是繼續(xù)當萬元戶，為農村經濟的發(fā)展做出最大的貢獻。好事只是一時的好處，而經濟繁榮則是中國農村擺脫貧窮擺脫落后的根本之路。以來，涌現了一大批很有才干的企業(yè)家，他們辛勤創(chuàng)業(yè)，開創(chuàng)了很大的事業(yè)，也發(fā)了一筆財。像農村的萬元戶一樣，他們周圍也出現了為數不少的募捐者。有些募捐者滿意而歸，因為企業(yè)家認為這是應該做的，或者值得做的。有些募捐者碰壁而歸，因為企業(yè)家認為不值得給，或者不該給。但有些碰壁者卻不甘心，他們運用手頭擁有的權力，強制企業(yè)交納捐款，否則則給予某種不方便等等。企業(yè)家的角色是經濟人的角色，而不是慈善家的角色。社會對他們的期望是發(fā)展經濟，而不是辦好慈善事業(yè)。把企業(yè)看成搖錢樹，把企業(yè)家看成慈善家，這必然妨礙企業(yè)的長遠發(fā)展。

在市場經濟條件下，企業(yè)家的理性利己行為可以在市場經濟機制的作用下，變得有利于社會。這是市場經濟機制的妙用之一。其原因一是企業(yè)家的努力促進了社會的經濟繁榮，二是在市場經濟機制的作用下，企業(yè)家只有更好地為消費者服務，才能更好地利己。在經濟生活中，企業(yè)家千方百計討好消費者，了解消費者的口味，為消費者提供善后服務，其目的雖然是為了實現利潤最大化，但是為消費者提供的方便在實際上卻比一般的利他行為更普遍、更現實。在現實經濟生活中，我們幾乎不指望隨時從他人的高尚犧牲中獲得我們自己的福利和方便，但我們確能指望隨時從他人的利己行為中獲得我們的方便。市場經濟鼓勵理性地利己，懲罰不切實際的利他，并且以此為動力，自行運轉。這便是市場經濟的動力機構。如果有關方面以為企業(yè)家是搖錢樹，可以想方設法甚至運用權力壓制企業(yè)掏腰包，認為企業(yè)家不能唯利是圖，這顯然與市場經濟規(guī)律逆道而行。長此以往，不僅不利于特定企業(yè)的發(fā)展，而且還會影響到整個社會的經濟發(fā)展。

特定的獎懲機制是經濟人理性經濟行為的保證，但市場經濟要有充分的活力，還需要充分的競爭。就消費者而言，競爭主要在消費者自己身上發(fā)生。其主要表現就是不同需求對消費者有限收入的競爭。在這種內在的競爭壓力之下，消費者在消費時，總是不得不進行各種各樣的選擇，既考慮特定需求的迫切性和自己的收入約束，同時又考慮各種選擇的機會成本，在有限的收入范圍內盡可能實現消費者均衡，即消費者本身福利最大化。在消費者之間也會有競爭發(fā)生，但是發(fā)生的條件是消費品市場是賣方市場，而且消費品是短缺的，價格是受政府管制的。在市場機制很完善的情況下，如果消費品的供給處于短缺狀況，消費品的價格就會上升，生產者的利潤就會提高，生產要素就會從其他部門流向該消費品，隨著消費品供給的增長，價格就會下跌，一直到供求均衡，買方市場取代賣方市場為止。消費者內部各種需求的競爭、在短缺市場條件下消費者之間的競爭，其功能就是為生產者提供正確的需求信息，使有限的生產資源得到最優(yōu)配置。

就生產者而言，為了爭奪原料、爭奪市場，生產者之間的競爭是非常普遍、非常激烈的。消費者競爭的動機是在有限收入的約束下取得需求的最大滿足，其表現是盡力實現消費者均衡的條件，盡量擴大消費者剩余。與此不同，生產者競爭的動機卻是利潤最大化，其表現一方面是提高生產技術和管理技術，減少生產成本、管理成本和交易成本，另一方面則是加強市場營銷，了解甚至引導消費者的消費口味，搶占、保住并開拓市場。生產者之間的充分競爭，可以保證有限的經濟資源配置實現帕累托最優(yōu)的條件。在經濟生活中，我們最常見的競爭是價格競爭，即生產者為爭奪市場而實施的競相降價的競爭。正常價格競爭的正常結果是實現該產品的供求均衡，因為在市場機制的作用下，低價意味著消費者剩余的增加，也意味著需求的擴大，需求增加導致市場擴大，這時不是出現供給短缺就是價格回升，這時生產者如果認為有利可圖，那么他就會擴大生產，其他生產者也會插手該產品的生產，于是供給增加，短缺消除，價格又回落到均衡的水平。在市場經濟條件下，競爭其實就是價格競爭。生產者競爭的動機是利潤最大化，而競爭的壓力又迫使他們把利潤限制在合理的水平上，更好地為消費者服務。

第四節(jié) 政府范圍的準則

從經濟角度來看，政府職能的范圍應該取決于市場和社會的需要。市場的需要來自校正市場失靈的需要，而社會的需要則來自對于公平的需要。對于發(fā)展中國家，尤其是對轉軌經濟國家來說，市場的需要還來自建立和完善市場基礎制度。最后，政府職能的范圍顯然也取決于本身的能力，政府本身的能力，同樣是制約政府職能范圍的關鍵性因素。這一系列因素的均衡，就確定了一國政府職能的適當范圍。

阿特金森和斯蒂格里茨認為，政府所起的基本作用非常多，在混合經濟中，政府的基本作用首先是建立和貫徹“經濟游戲規(guī)則”。在此規(guī)則包括合同的法定效力、破產條款、產權法規(guī)等。經濟運行方式與這一基本框架有著密切的關系，政府的其他職能也受到這類私人經濟運行遵循的基本規(guī)則的極大影響。這一作用實際上是維持和穩(wěn)定市場經濟財產關系的職能。

其次，政府還進行著眾多的稅收和支出活動，據此運用一系列的政策手段來影響經濟。如稅收、公共開支以及國家參與生產如公共企事業(yè)。此外，政府還可以運用如配給、中央計劃、分區(qū)制、許可證等直接控制手段，管制(如對公共事業(yè)、對價格和工資的管制)、控制企業(yè)如反壟斷、污染、安全方面或者工會的立法以及貨幣和債務政策(反對貨幣機構的管制)。這些政府活動領域也有實際的或潛在的重要性。

政府在運用各種手段時，是混合使用的。如“在汽車造成空氣污染的情況下，政府可能決定汽車制造業(yè)必須遵循的防污染的最低標準。然而，政府也可以選擇按照污染量收稅或者對生產無污染汽車研究提供補貼的手段。貨幣政策與財政政策也以同樣的方式密切相聯?！?/p>

從實際角度來看，政府的確履行著各種各樣的功能，但這并未說明政府的范圍到底應該是怎么樣的。有關市場失靈的福利經濟學理論就為政府的規(guī)范功能提供了基本的尺度。

在成熟的市場經濟國家，政府的作用主要是補充市場失靈，從而糾正因市場失靈而引起的資源配置效率的損失?，F代福利經濟學原理詳細地論證了市場機制何以失靈，政府何以通過公共政策校正因市場失靈而導致的資源配置扭曲。

根據福利經濟學的基本原理，市場失靈是指一系列的狀況，在這種狀況下，市場機制不能有效地配置資源。市場失靈包括公益物品、外部效應、自然壟斷、不完全的市場和信息不完整、不對稱，以及收入分配的公平性。

公益物品就是非競爭性的和非排他性的物品。非競爭性是指增加一個使用者并不減少其他消費者的消費量，即消費的邊際成本為零。非排他性是指使用者不能、很難或者不必被排斥在對該物品的消費之外。這些特征使得無法、很難或者不必對公益物品進行收費，因而市場機制無法激勵個人去提供充分的公益物品，它只會導致供給嚴重不足，而消費則嚴重過度。國防是純粹形式的公益物品，而鄉(xiāng)村公路則是地方性的公益物品。與公益物品相關的物品，還有公共財產物品，它具有非排他性但具有競爭性，如公有池塘資源。由市場機制來分配公有池塘資源，其結果就會是水資源的退化，公共草場資源的“公共事物悲劇(the tragedy of the commons)” 。此外還有俱樂部物品，具有非競爭性，但具有排他性，如城際高速公路和收費公路。電影院、游泳池、公共澡堂等也是俱樂部產品。由市場機制供給俱樂部產品，往往導致效率損失。京昌八達嶺高速公路是典型的俱樂部產品，建成后實行收費制，導致許多車輛擁擠在兩旁的輔路，造成交通堵塞，而高速公路上的車輛卻寥寥無幾。這顯然是效率損失。

公益物品中的一個特例是保險供給。保險是一種私益物品，但是由于信息不對稱所造成的市場不完善因素，它也具有非私益物品的特性。微觀經濟學在分析市場機制進行資源配置時總是假定市場是完備的，信息是充分的，競爭也是充分的，消費者不會進行逆向選擇，嚴格遵守經濟人的理性原則。但是事實上，市場卻是不完善的，市場所需要的信息是不完整的，或者不對稱的。這都將導致市場無法實現資源配置效率。市場不完全，意味著市場上不存在某種物品或者服務的供給，雖然消費者愿意支付比供給成本高的價格時也是如此。消費者如果對某項物品的估價系統(tǒng)性偏低，不愿意支付足夠的充分基礎教育或醫(yī)療保健預防所需要費用，這也將導致資源配置低效率。信息不對稱，是指生產者掌握的信息多于消費者或者少于消費者，這時也會導致資源配置低效率。在保險市場中，往往存在逆向選擇和道德危害的問題。逆向選擇是指保險公司會排除最需要保險的人，而只容納不怎么需要保險的人。道德危害則是指保險消費者一旦有了保險，就會不去努力避免風險。醫(yī)療保健和保險市場普遍存在著上述問題，從而很難保證醫(yī)療保健和保險的最優(yōu)供給。由于信息不對稱而造成的市場缺陷，使得這些物品具有了公益的特征。在這種情況下，政府也應該起一些補充的作用。

外部效應產生于生產或者消費產生外溢成本或者外溢收益，而他人并不因此獲得補償或者付費之時。污染是典型的外部不經濟效應，它對社會造成了未補償的成本。而廣泛的教育則具有外部經濟效應。由于成本和收益不對稱，如果由市場機制來調節(jié)資源配置，外部不經濟往往造成物品的過度供給或者過度消費；而外部經濟則造成物品的供給不足或者消費不足。

自然壟斷是由規(guī)模經濟造成的，它的特征是邊際成本隨著生產規(guī)模的擴張而遞減，從而減少或者消除了競爭的機會。在市場機制條件下，如果任由其發(fā)展，那么就會自然而然地形成壟斷格局，一旦自然壟斷形成，那么壟斷者就可以通過限制產出而提高價格，并獲得壟斷利潤。這時如果沒有外在的制約，資源配置就會因壟斷而扭曲。

以市場為基礎的發(fā)展能夠提高資源配置效率，促進經濟增長，從而創(chuàng)造更多的工作機會，提高了收入，從而使大多數人都從中受益，過上比較富裕的生活。但是增長所帶來的收益在不同群體、家庭和個人之間的分配是不同的，這樣就會導致種族集團之間、家庭之間、男女之間、個人之間的不平等。有些人群常常不能享受因市場而導致的經濟增長的成果，尤其是殘疾人、經濟上處于不利地位的人，以及生活在貧困落后地區(qū)的人，往往被增長遺棄。市場的特點是根據要素稟賦進行分配，其結果是缺少資產和教育的人，往往因無力把握市場經濟所創(chuàng)造出來的新機遇，從而導致了貧困。反對貧困問題，依靠社會的力量是不夠的，市場機制也很難充分地調動社會力量，來幫助貧困者。在這些方面，政府應該作出自己的努力。

對于發(fā)展中國家來說，市場經濟所需要的基礎條件非常缺乏，往往存在著法律缺乏綜合癥。這時，政府就要致力于提供適合于市場經濟需要的法律與秩序，穩(wěn)定宏觀經濟，提高政府行為和政策的可信度，保持自身行為的連續(xù)性和可預見性，積極反腐敗，制約政府對市場經濟的不正當干預，為市場經濟的充分發(fā)育提供有限且有效政府的條件。

第五節(jié) 政府的限度

當然，說市場會失靈，只是意味著市場不能充分最優(yōu)地解決這些問題。實際上，市場本身也能夠有效地解決公益物品的供給、外部效應的內在化、信息不對稱和收入分配不均問題，只是根據福利經濟學的原理來說，它不能保證有效地使供給和消費達到最佳的水平。一些技術變化，很可能改變市場失靈的格局。比如由于技術條件的變化，郵電、電訊業(yè)已經可以利用市場機制進行有管制的競爭。而即使亞當· 斯密認為政府應當起主導作用的基礎設施問題上，市場機制也已經開始起到非常重要的作用。因此，即使在這些場合，政府也只能起補償的作用。何況政府也會失靈，而當政府失靈時，它連市場所起的有效作用都會破壞干凈。因此，政府一定要慎用，有且只有當市場處理顯然失靈，并且政府顯然有效時，方能采取行動。

在過去，市場失靈理論為政府的普遍干預和政府規(guī)模的大規(guī)模擴張?zhí)峁┝死碛桑F在市場更能夠導致發(fā)展，政府往往是發(fā)展的阻礙，政府的作用僅僅限于根據其能力來補充市場，促進市場，利用市場。這一觀念不僅在傳統(tǒng)的私人部門已經深入人心，在傳統(tǒng)的政府應該干預的領域，也已經成了常識。比如連亞當·斯密都認為提供基礎設施是政府三大天職之一(另外兩項是國防和治安)，但到了90年代，1994年世界銀行發(fā)表的有關基礎設施問題的報告中，市場也成了發(fā)展基礎設施的主力。而在我們看來，政府也沒有壟斷也不可能壟斷國防和治安，各國政府，包括中國政府在內，任何政府都沒有企圖獨家壟斷國防事業(yè)和治安事業(yè)。

世界銀行在報告中以專欄的形式闡述了1994年世界發(fā)展報告的主旨，這就是倡導運用市場的方法來提供發(fā)展所需要的基礎設施。專欄認為，基礎設施可以為經濟增長、減輕貧困和環(huán)境可持續(xù)性創(chuàng)造重大的收益，但只有在它提供的服務可以對有效需求作出反應而且效率較高時才會這樣。服務是目標，也是基礎設施發(fā)展的尺度?；A設施存量方面的大型投資一直在進行，但在很多國家，這些財產并沒有產生需要的服務數量或質量。這種浪費的代價是放棄經濟發(fā)展，喪失減輕貧困和改善環(huán)境的機會，代價是高昂的，也是不能接受的。

該報告認為，為了高效率和負責任地提供基礎設施服務，需要通過使用三種手段來變革激勵機制：商業(yè)化管理、競爭和有關人士的參與。政府和私營部門的作用也必須改變。技術革新和試驗，再加上提供基礎設施的替代方法，標志著改革應遵循下列原則：

像企業(yè)家那樣管理基礎設施，而不能像官僚。應把基礎設施的提供看作是對消費者需求作出反應的一個服務行業(yè)并按此原則來經營。業(yè)績不佳的原因是目的不明確，財政自主權和財經紀律幾乎沒有，以及不存在由消費者衡量的最低滿意度。許多愿意為絕大多數基礎設施服務付費的人為收取使用費提供了更多的機會。為了確?；A設施的商業(yè)屬性，私營部門對管理、融資和產權的參與在絕大多數情況下都是必要的。

引入競爭──可行時直接引入，否則就間接引入。競爭能給予消費者更多的選擇，以更好地滿足其需求，它對提供者形成了壓力，使之提高效率并對消費者負責。直接引入競爭的方法可以是對沒有技術阻礙的活動實行自由準入。間接引入的方法是，對那些存在自然壟斷條件的專有服務的提供權進行競爭性投標，以及使服務提供市場化。

賦予使用者和有關人士更多的發(fā)言權和實際責任。如果基礎設施活動會產生重大的外部影響，不管是好是壞，或者財經紀律還不足以確保使用者和其他有關團體負責，政府就要通過其他手段解決問題。在設計和規(guī)范基礎設施服務方面，使用者和其他有關人士應有代表參與，在某些情況下，他們應在設計、經營和融資方面發(fā)揮重要的積極性。

在融資方面有希望建立公共─私人的伙伴關系。私營部門對新設施能力融資的參與正在擴大。其經驗教訓是，政府應從簡單的項目入手，從而取得經驗。投資者的收益應與項目進展情況聯系起來。所有必要的政府擔保都必須仔細斟酌。

在情況發(fā)生變化時，政府將在基礎設施領域繼續(xù)發(fā)揮作用。在政府的直接控制下，除了采取改善基礎設施提供業(yè)績的措施以外，改善環(huán)境狀況，以及協(xié)調部門間的作用，不論是服務是由國有部門還是私營機構提供的。政府還要負責創(chuàng)建法律和規(guī)章框架，支持私人參與基礎設施服務的供給。

政府本身就是一種特殊的公益物品，它的許多服務具有不可分性，其許多服務具有邊際成本為零的特點。但是這并不是說，政府提供的服務是不需要成本的，是不需要努力的。實際上，各國政府的規(guī)模與其能力是一致的。西方國家社會經濟發(fā)展水平高，政府財政雖然也非常緊張，但其規(guī)模要比發(fā)展中國家要大得多。因此，西方國家的政府的職能范圍也要廣泛得多，它們不僅為市場經濟提供了廣泛的經濟自由，提供了充分的法律與秩序，提供了充分的產權保障，而且還在公益物品的供給、外部效應的糾正、完善保險市場、通過收入再分配解決貧困等方面提供了非常廣泛的服務。

當然，即使政府能力水平很高的西方國家也開始感到力不從心。70年代末以來，西方國家所進行的治道變革(Governance Transitions)或者新公共管理(New Public Management)運動，實際上就是政府職能超過政府能力、政府財政入不敷出所導致的。

對于中國政府來說，也需要講究政府職能與政府能力相適應的問題。就目前的情況來看，國防的公益物品需求不大，可以節(jié)約這一方面的財力。而市場經濟所需要的最基礎的條件如經濟自由條件、產權保護條件以及法律和秩序條件，以及市場經濟所需要的政府行為的規(guī)范化和可預見性水平，卻是最缺乏的。計劃經濟遺產所導致的對經濟自由的過分管制，如形形的對私有經濟的歧視性規(guī)定、繁瑣的項目申報和審批程序、有關成立公司的過高的限制性規(guī)定、缺乏適應市場經濟需要的法律、執(zhí)法力度不夠、司法不夠獨立、權錢交易、不公平競爭、假冒偽劣、三角債等，都是市場經濟的威脅。政府應該在這些方面加大力度，力爭在下個世紀初建立市場經濟所需要的最基本的制度條件。

中國政府的職能范圍應該與其能力相適應，而且還需要抵制特殊利益集團的壓力。1998年國務院機構改革，把所有工業(yè)部門全部改為總局，并且在3年之內徹底撤銷這些總局；完全撤銷8個行政性公司。這一改革頂住了各部門的壓力，是一個很有魄力的舉動。在其他方面，中國政府也應該不怕得罪人，根據市場經濟的需要，來重新確定自己的職能，來重新調整財政支出的重點。比如在計劃經濟條件下，中國醫(yī)療保障體制由公費醫(yī)療制度、勞保醫(yī)療制度、農村合作醫(yī)療和個人自我保障制度構成。到90年代的今天，除了增加了商業(yè)性保險之外，大體格局依然沒有什么變化。這一體制中，政府實際上只負責各級政府機關、黨派、人民團體和文化、教育、科研、衛(wèi)生等事業(yè)單位的工作人員，二等乙級以上革命殘廢軍人和高等院校的在校學生。在50年代初期，享受公費醫(yī)療制度的僅400萬人，每人每月經費標準為舊幣 15 000元，1991年底享受人數增加為2 800萬人，醫(yī)療費支出約60億元人民幣，人均支出220元。公費醫(yī)療中極少數老革命干部、高級干部和高級知識分子享受“醫(yī)療照顧”。除此之外，國有企業(yè)的職工則由企業(yè)自我保險，社會化程度低，經費由企業(yè)單位按國家規(guī)定自提自用。農村合作醫(yī)療是農民群眾或集體經濟組織自愿組建的。在計劃經濟中，政府實施的醫(yī)療保障政策，實際上是與富者愈富、窮者愈窮的原則是一致的，它實際上也違背了計劃經濟的大鍋飯、大平均的原則。

改革開放以來，公費醫(yī)療制度基本依舊。但農村合作醫(yī)療制度卻因為集體經濟的家庭化而遭到了破壞，目前雖有恢復，但依然不可能解決真正的醫(yī)療保障問題。國有企業(yè)的醫(yī)療保健，則由于國有企業(yè)的經濟狀況每況愈下，下崗職工到去年已經達到1 000萬人，許多下崗職工雖然有醫(yī)療保健之名，實際上卻已經不再享受醫(yī)療保障。

在醫(yī)療保障制度問題上，中國政府的能力是非常有限的，不可能像英國等西方國家那樣，實現全面免費醫(yī)療。因此，政府應該集中力量，解決一部分的問題。那么，中國政府應該如何選擇自己的職能重點呢？這可以根據不同的原則來進行取舍。如根據行政管理效率的原則，可以繼續(xù)過去的做法，把政府的財力繼續(xù)集中在公費醫(yī)療領域，這樣管理起來方便，也適應政府能力有限的實際情況，并且也不會引起特殊利益集團的抵制。但根據公平原則，中國政府應該把有限的財力放在基本醫(yī)療方面，并且不分干部、職工或者農民，一律實施。根據這一原則，應該廢除目前帶有劫貧濟富性質的作為計劃經濟遺產的公費醫(yī)療保障制度，集中力量解決因市場化改革而產生的貧困階層的醫(yī)療保障問題。自然，在這個問題上，公平原則顯然應該壓倒劫貧濟富的原則。1999年開始，中國政府開始公費醫(yī)療制度改革，實行普遍的城鎮(zhèn)醫(yī)療制度，個人賬戶與大病統(tǒng)籌相結合，這種制度既解決了城鎮(zhèn)居民得大病的風險，也解決了個人節(jié)約醫(yī)療費用激勵不足的問題，并且使得公費醫(yī)療在城鎮(zhèn)領域里面普遍化。這是一個非常可貴的進步。在此基礎上，中國政府還需要把這一制度推廣到全國，對全體公民實行同樣的醫(yī)療制度，并對于貧困階層實施醫(yī)療救濟的特殊政策。