導語：如何才能寫好一篇傳統(tǒng)公共行政理論，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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我們知道公共行政學誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發(fā)表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調事實和價值的分離，主張在公共行政學的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學。這種行政理論關注“工具理性”和“技術理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術領域和管理過程。

可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關心的是在組織完善方面應用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關鍵標準和尺度。

在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內部矛盾與悖論所在

二、價值中立和價值祛除的荒謬

傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術或管理的問題，那種把行政作為單純技術和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調有效率和經濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。

在公共行政研究和實踐中必須關注價值因素,主要原因在于兩個方面：

(1)公共行政學是一門關于人的行為的學科

公共行政學作為一門社會科學，它不同與自然科學關鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學是關于人以及人的行為的學科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題?！彼裕诠残姓难芯亢蛯嵺`中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質上也是不科學的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在現(xiàn)實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現(xiàn)”。

三、倡導價值回歸：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)

認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也認為，公共行政領域不同于其他領域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學不應當把價值因素排除在行政學的學科研究范圍之外，它不僅要關注效率問題還要關注甚至更要關注倫理問題和政治價值。

要是談到在公共行政的研究中倡導價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學。新公共行政學誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學術研究中不存在，而且會誤導行政學的研究。他們倡導在公共行政的研究中應該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。

另外，還要提到新公共服務理論。新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。登哈特認為政府不應該像企業(yè)那樣運作；它應該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設和新公共管理的自利人假設。新公共服務理論采取了一種人本主義的取向，尤為關注人類的行為要素——例如人的尊嚴、歸屬感、服務以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規(guī)范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。

可見，在公共行政中引入價值因素已經得到了公共行政學家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢和方向。

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所謂的公共行政指的是一種可以有效增進公共利益、對公共利益進行公平分配的組織管理和調配控制理論，其不以利益最大化為目的。而相對于公共行政理論的私行政則指的是組織在對其內部事務進行組織管理時并非基于公共的利益。二者間最本質的區(qū)別就是是否具有營利性以及是否服務于公共利益。公共行政主要有社會行政以及國家行政，其中國家行政占主導地位，也是最主要的部分。盡管傳統(tǒng)意義上的國家行政幾乎與公共行政是等同的，但其邊緣部分就是社會行政。社會文明發(fā)展到現(xiàn)階段，公共行政也呈現(xiàn)出擴大發(fā)展的趨勢。

二、公共行政理論的發(fā)展過程

（一）初創(chuàng)階段

現(xiàn)代的公共行政理論開始于十九世紀末，在這個時期，對行政理論的研究有著非常鮮明的時代色彩。可以說西方社會的轉型及社會進步造就了公共行政理論，其理論的誕生與發(fā)展也是應西方國家政治經濟以及社會發(fā)展的需要。十九世紀中期，西方一些國家諸如美國、英國、法國等國家的經濟得到了飛速的發(fā)展，經濟形態(tài)由自由資本主義轉向了壟斷資本主義。同時，無產階級以及廣大勞動者由于為積累國家資本付出了很大的代介，因此也不斷的要求提高自身的政治地位，改善經濟條件，于是社會矛盾日益突出，在復雜的社會關系下不斷發(fā)生階級沖突。正是這樣嚴峻的社會現(xiàn)實促使資本社會的統(tǒng)治階級對其管理方法以及統(tǒng)治思想進行重新修正，于是一系列對經濟、社會以及政治的改革開始大力推行。十九世紀以來，一直占據著指導地位的自由主義政治理論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，人們不再信奉“管最少的政府是最好的政府”這一理念。社會統(tǒng)治者為了化解社會矛盾，緩和階級沖突，穩(wěn)定社會秩序以及促進發(fā)展，就開始對社會生活進行主動干預，一改以往“消極國家”的形象，將其政府職能發(fā)揮到更為廣闊的范圍內。一旦國家的行政權力有所加強，政府的行政職能被提到了工作日程，那么舊有的行政管理思想及管理方法就比較難適應新的變化，這時，現(xiàn)代的公共行政理論就應運而生。資本主義社會經濟及科學技術的高速發(fā)展，其工商企業(yè)的管理也面臨著改革與發(fā)展?？梢哉f工商企業(yè)科學管理運動的發(fā)生使得社會的生產面貌發(fā)生了很大的改觀，一些新的管理理念、組織以及管理方法不斷涌現(xiàn)，于是政府在加強行政職能的同時，對這場管理革命也越來越關注，越來越適應。這場運動所催生的科學的管理理論、管理方法對政府的行政思想和行為又有著直接的影響，從而使政府的行政觀念得到大幅度的改觀，促使其進一步加強行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在這種情況下，工商企業(yè)的科學管理促進了行政管理理論的發(fā)展，而公共行政管理理論也在其發(fā)展的初級階段找到了可供借鑒參考的內容及模式，于是現(xiàn)代公共行政理論的基礎就自然形成。概括來講，行政理論的初級階段大致可以總結為三個內容，首先是政治和行政的關系；二是行政理論的基礎為科學管理理論，則官僚組織以及行政效率也成為行政理論研究的內容；三是對行政規(guī)律進行總結，行政理論的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出模式化以及體系化的特點。

（二）修正階段

上個世紀三十年代中期，公共行政理論進入其修正階段。由于上述初創(chuàng)階段時期，公共理論更多的是強調行政管理的技術性，因此并生很多行政原則，盡管這些原則對于提高行政效率也起一定的積極作用，但是處在西方資本主義社會經濟大蕭條以及工人運動頻繁爆發(fā)的歷史背景下，這種理論及方法就體現(xiàn)出其不適用性。舊的公共行政管理理論側重的是技術以及機械的效率，因此在方式方法上更為注重規(guī)章制度的紀律性，而對被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，這樣做的直接后果就是不僅行政效率會受到負面影響，而且發(fā)生管理危機的機率也相應提高。此外，二戰(zhàn)對于西方國家的行政職能、體制以及行為也有著深刻的影響，于是舊有行政理論的新問題、新現(xiàn)象都需要一個新的行政理論去指導、解答，以往的行政管理理論也體現(xiàn)出缺乏生機與活力的弊病。因此如何使得公共行政理論更好的順應歷史的發(fā)展，各個行政學者就開始對舊有的行政管理的理念及思想進行徹底的反省，并對其進行修正與完善。修正階段的公共行政理論的主要內容包括兩個層面，其一，行政管理的政治性被充分強調，對初創(chuàng)階段管理與政治分離的理論進行修正；其二，加強公共行政管理理論中舊有傾向的討論和研究，以更廣闊的視野對行政實踐中出現(xiàn)的問題及現(xiàn)象提出新見解。

（三）拓展階段

上個世紀六十年代，公共行政理論進入了拓展階段。上世紀六十年代以來至今，世界經過半個世紀的發(fā)展，其格局已經有了很大的變化，西方資本主義國家經歷過二戰(zhàn)的創(chuàng)傷之后，進入了一個恢復發(fā)展時期。在發(fā)展經濟的同時，現(xiàn)代科學技術體現(xiàn)出其強大的作用和力量，在更大的范圍內推動經濟的發(fā)展，于是人類迎來了第三次技術革命。系統(tǒng)論以及信息論和控制論就成為科學技術理論新的代言名詞，并在非常廣闊的范圍內得以運用。科學技術空前的發(fā)展及運用，使得各種管理理論與技術得到了長足的發(fā)展，其中的公共行政理論也不例外。自然科學理論越來越多的應用于公共行政管理理論中，拓寬了其研究領域，公共行政管理理論的面貌也發(fā)生了徹底的改變。隨著上世紀七十年代后自由主義政策的徹底破產，很多非常嚴峻的社會問題就擺在了政府面前，尤其是美國，各種反戰(zhàn)運動、民權運動等再加上新的經濟危機，對其社會的發(fā)展和穩(wěn)定都帶來了極大的沖擊。因此，政府的行政活動就面臨著更多的問題，于是公共行政理論的應用性就成為這個時期的主要研究方向，一種全新的公共行政管理理論以及實踐模式應運而生。其不僅是一種嘗試著代替舊有公共行政學的理論，它還代表著一種新的公共管理的模式，以及在現(xiàn)代公共行政領域內持續(xù)發(fā)生著的改革運動。在這個時期的公共行政管理理論主要內容包括以下三個方面：第一，對自然科學以及社會科學的全新理論進行借鑒、吸收和采納，合理運用諸如系統(tǒng)論以及生態(tài)論或者權變論等新的理論來輔助行政管理理論的發(fā)展，公共行政理論的研究領域向著更深、更廣的方向發(fā)展；第二，對于現(xiàn)代公共行政管理理論的發(fā)展再做進一步思考，并提出新的研究內容，尋找新的研究方向；第三，增強公共行政管理理論的應用性，這種應用性體現(xiàn)在政策分析理論的產生以及決策科學理論的發(fā)展等方面。

三、我國公共行政管理的發(fā)展走向

在研究西方國家公共行政管理理論發(fā)展的基礎上，借鑒其較為成熟的管理理論，結合我國的實際情況，可以對我國的公共行政管理發(fā)展走向做出分析。未來我國的公共行政管理的發(fā)展方向將向著傳統(tǒng)行政理論和現(xiàn)代行政理論相結合、本土行政理論和西方行政理論相結合的方向發(fā)展。盡管公共行政理論的發(fā)展與變革與社會文化的心理提升以及行政人員價值觀的定位等微觀因素有著密切的關系，但這些因素只會決定其為漸進發(fā)展過程。隨著我國加入世貿組織所帶來的積極影響，我國的公共行政理論的發(fā)展走向大致可以體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）管制型向著服務型轉變

其實，我國傳統(tǒng)的公共行政理論是一種典型的管制型理論，至今政府部門工作人員的觀念及思想都殘留著明顯的計劃經濟的痕跡，最顯著的表現(xiàn)為：多數(shù)人都認為政府的主要職責就是“管人”、“管企業(yè)”、“管市場”、“管社會”等等，其突出的是一個“管”字，而缺乏“服務”意識。這種觀念所帶來的直接后果就是：政府機構背負著沉重的包袱，政企不分，公共行政事務管理能力低下。由于我國的市場經濟不斷發(fā)展，并加了入世貿組織，實現(xiàn)了與國際市場經濟規(guī)則的國際接軌，那么政府的職能就要向著“服務型”政府而轉變。政府的一切行為都是為市場而服務，比如制定出可以有效保護公民財產、維護社會穩(wěn)定的法律法規(guī)，維持穩(wěn)定、和諧、發(fā)展的社會秩序，保護并不斷改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生產、生活基礎設施的建設，促進社會的發(fā)展與進步等等。因此，政府要從思想觀念上樹立起一種服務意識，將管制納入服務，以服務為依歸。由此可見，我國的公共行政管理理論必然由管制型向著服務型轉變。

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（一）公共管理原則導向的流派

White（1926）的《公共行政學導論》和Willoughby（1927）的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現(xiàn)象的科學原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

首先為古典管理學派，該學派主要關注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發(fā)展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域，提高管理理論的科學性。Taylor（1911）在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則，并指出：“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注，從而成為了公共行政的核心價值追求。

其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準則。HenriFayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領域，拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結合組織與原則分析。

最后為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”質疑的流派

20世紀30年代，傳統(tǒng)的公共行政學派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結構和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當時的情形：“現(xiàn)時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

社會系統(tǒng)學派從系統(tǒng)、整體性等社會學觀點來研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調合作精神。這個學派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協(xié)商一致”機制的性質。理性決策理論學派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想，也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化擴散流派

20世紀60年代科學技術的飛速發(fā)展，以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。

系統(tǒng)論認為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發(fā)展轉變?yōu)樽⒅毓怖?，即政府與社會其他組織之間的政治關系，以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力，政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。系統(tǒng)管理學派是以系統(tǒng)為研究對象，研究自然、社會和思維領域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關系之中，任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產生互動，并在適應環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。

行政生態(tài)學派，借用生態(tài)學研究生命體與其環(huán)境的相互關系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關系。最早提出行政生態(tài)的學者是哈佛大學教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關系，為公共管理學開辟了新的領域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風，用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認識路徑。

（四）公共管理價值重塑流派

歷史與科學的局限性導致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵，也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學派，除了致力于民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復興之路。

Waldo（1971）在《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》的序言中指出，“新公共行政學產生于‘事態(tài)嚴峻、情勢緊急’時代”，它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究；第三，公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。

GaryWamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調，行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。

（五）公共管理思路創(chuàng)新流派

任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時代的風云際會也可能成為其產生發(fā)展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學的內容和方法論。

公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中，它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化，參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎，關注個人利益，將人類社會分割為兩個市場：經濟市場與政治市場，它們都有著共同的特點，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴大公眾參與；最大化行政職能分權化；簡化行政程序與層級節(jié)制；徹底將公共行政經濟化，并進行可行性評估，而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎；對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制；削弱公共部門的領導角色，將其界定為專家或技術人員。

20世紀70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業(yè)管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，采用經濟學理論和私人部門管理方法，創(chuàng)立一個新的公共管理的知識框架。如：更加關注績效-激勵的行政模式，建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則；建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制；經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

新公共服務理論主張和現(xiàn)實求解，主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量，并帶給社會更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務理論的思想進步。

意義及啟示

公共管理流派紛爭，其主線主要集中在下面三部分：

（一）政治與行政

公共機構的任務，即政策的制定必須由政治家來完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義，促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來，公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式，政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價值難以追尋，并產生了許多問題。

（二）公共與私人

在公共部門管理研究中，最基本的問題就是所謂的“劃界問題”，如何選擇屬于公共、私人領域抑或公私混合領域，以及如何執(zhí)行等問題的思考。在現(xiàn)實生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織，也沒有純粹的私人組織，構成了所謂的“模糊狀態(tài)”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統(tǒng)公共部門原則進行重新思考，如公共權力與個人自由，資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創(chuàng)新，運用私人部門管理來提高效率、提高更優(yōu)質的服務，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問題。

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    內容摘要:公共管理學科是在不斷克服“身份危機”的過程中成長起來的。100多年的公共管理發(fā)展史使其呈現(xiàn)出學術繁榮與多元格局,這與公共管理思想流派的爭鋒有很大關系。本文從不同思想流派著手分析公共管理的發(fā)展歷程,明晰了公共管理理論的內在邏輯,以期為今后的研究提供參考與借鑒。

    關鍵詞:公共行政 公共管理 流派

    流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

    (一)公共管理原則導向的流派

    White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現(xiàn)象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范,發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

    首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發(fā)展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。

    其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發(fā),建立了一套管理理論和規(guī)則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協(xié)調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。

    最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”質疑的流派

    20世紀30年代,傳統(tǒng)的公共行政學派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現(xiàn)時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

    社會系統(tǒng)學派從系統(tǒng)、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統(tǒng)的權威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協(xié)商一致”機制的性質。

    理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化擴散流派

    20世紀60年代科學技術的飛速發(fā)展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應用和發(fā)展,拓寬了管理思維,也促進了管理現(xiàn)代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。

    系統(tǒng)論認為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用,都不可能孤立地存在和發(fā)展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發(fā)展轉變?yōu)樽⒅毓怖?即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中,公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。

    系統(tǒng)管理學派是以系統(tǒng)為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統(tǒng)理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng),必須持續(xù)地與環(huán)境產生互動,并在適應環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。

    行政生態(tài)學派,借用生態(tài)學研究生命體與其環(huán)境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關系。最早提出行政生態(tài)的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認識路徑。

    (四)公共管理價值重塑流派

    歷史與科學的局限性導致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產生于‘事態(tài)嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調,行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態(tài)度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。

    (五)公共管理思路創(chuàng)新流派

    任何思想流派的發(fā)生,除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產生發(fā)展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現(xiàn)與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內容和方法論。

    公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發(fā)秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節(jié)制;徹底將公共行政經濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。

    20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業(yè)管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經濟學理論和私人部門管理方法,創(chuàng)立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

    新公共服務理論主張和現(xiàn)實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量,并帶給社會更高的收益,這些都體現(xiàn)了新公共服務理論的思想進步。

    意義及啟示

    公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:

    (一)政治與行政

    公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態(tài),使得傳統(tǒng)的政治價值難以追尋,并產生了許多問題。

篇5

關鍵詞：經濟危機；公共行政；發(fā)展模式

公共行政是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。羅伯特·達爾在《行政學的三個問題》中指出：“公共行政學必須變成一門具有更廣泛基礎的學科，不應將它束縛在狹窄的技術、知識和過程之上，而須擴展到變化著的歷史、社會、經濟和其他因素上?！蔽覈残姓?949年建國以來，在經濟體制轉變（計劃經濟轉向市場經濟）的基礎上，經歷了一個從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉變的過程。這一轉變導致了政府與人民關系、政府職能和角色、政府觀念的變化。在整個經濟體制轉型時期中，在改革開放中積極參與經濟全球化，尤其在應對21世紀初的兩次全球性經濟危機（2008年美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機和2010年以來希臘等歐盟國家爆發(fā)的債務危機）過程中，我國的公共行政以及研究更是不斷得以完善、發(fā)展，并在應對經濟危機的過程中發(fā)揮了積極的作用。

一、我國公共行政模式的發(fā)展

我國曾長期實行高度集中的計劃經濟，束縛了生產力的發(fā)展。在我國改革開放的過去30年，終于找到了適合國情的發(fā)展道路——我國特色社會主義道路，形成了我國發(fā)展模式，經過1978-2012年我國經濟30多年持續(xù)快速發(fā)展，1994年，林毅夫等首先提出我國發(fā)展模式的問題[1]。今日的我國成為全球第二大經濟體、第二大貿易國、第一大外匯儲備國、美國最大的債權國、第三大航天大國、第四大旅游首選國，主要工農業(yè)產品均居全球第一或第二，全球十大港口我國占據六席（含第一名），我國的科技研發(fā)投人世界第三。在此間，我國公共行政學以及研究發(fā)揮了積極的作用，公共管理體制更是不斷地得以完善、發(fā)展。尤其是21世紀兩次全球經濟危機發(fā)生之后，我國公共行政模式已經被視為有別于美國和西方的發(fā)展模式，我國政府管理知識開始浮出水面，走向世界。現(xiàn)分述如下：

1.經濟體制創(chuàng)新與特點。我國在改革開放的30年里，建立了具有我國特點的社會主義市場經濟體制：（1）市場機制與國家宏觀調控相結合，在政府的宏觀調控下，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，按照市場規(guī)律對資源合理配置、協(xié)調、平衡；（2）我國社會多種經濟成分并存：日漸強大的國有企業(yè)，充滿活力的私營部門同時并存；（3）我國財富基金——我國投資公司通過投資尋找公共現(xiàn)金的升值機會。與美國及很多西方國家政府的赤字政府政策不同，我國政府是世界上少數(shù)幾個比較富有的政府[2]。在應對歷次經濟危機過程中，我國政府充分運用了金融與國有企業(yè)這兩種經濟杠桿。尤其是經歷了上世紀末的亞洲金融風暴及2008年以來的全球金融危機，我國政府在注重管理市場經濟，在處理金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關系、虛擬經濟與實體經濟的關系、儲蓄與消費的關系上，穩(wěn)扎穩(wěn)打，謹慎小心；而歐美國家政府則一味放任自由，疏于對經濟實體與金融機構的監(jiān)管，導致一些金融機構利用金融杠桿進行超額融資，引起經濟秩序的混亂而最終引發(fā)全球經濟危機。

2.外貿驅動和不斷擴大內需的經濟增長模式。在過去的30年里，我國倚重“外貿”，形成了我國生產、西方消費的世界經濟模式。改革開放以來我國一直致力于發(fā)展外向型經濟，但是2010年以來歐盟多國出現(xiàn)的債務危機清楚地表明，這一經濟模式很容易導致“城門失火殃及池魚”。在這一背景下，我國政府審時度勢，調整宏觀經濟政策，不斷出臺擴大國內需求的措施，一方面著力鼓勵內部市場的成長壯大，形成促進我國經濟平穩(wěn)發(fā)展的政策體系；另一方面，積極管理我國龐大的外匯儲備，進一步拓寬其運用渠道，并采取多種形式，將外匯儲備用于增購國內建設需要的進口物質、材料，以實現(xiàn)我國經濟增長模式向可持續(xù)發(fā)展的內需型轉變，使內需和外貿互相平衡、相輔相成，成為我國經濟發(fā)展的兩個最為重要的支柱。

3.不斷深化政治體制改革，依法治國。法制建設是轉型時期我國公共行政管理在實際運作中擺脫“人治”，代之以“法治”所必需面臨的問題，與深化政治體制改革的成功與否密切相關[3]?；仡櫪鋺?zhàn)結束后的俄羅斯，公共行政學的研究未能根據本國實際情況深化政治體制改革，而是全盤接受西方的民主、信奉西方的“普世價值”。20年過去了，俄羅斯曾一度面臨經濟崩潰，西方民主制度與自由經濟理論甚至成了經濟發(fā)展的障礙；我國公共行政研究以此為鑒，不斷地建立與完善相關的法律法規(guī)，運用現(xiàn)代社會科學的研究方法構建出我國本土化的公共行政理論，為我國政府不斷深化政治體制改革做出了積極的貢獻。

回顧過去30多年我國經濟發(fā)展，我國經濟在高速成長的同時，有效規(guī)避了經濟危機的襲擊，沒有陷入西方所謂“周期性經濟危機”的怪圈。而在西方模式主導下，卻發(fā)生了日本“失去的10年”、1997年東南亞金融危機、2008年全球金融危機以及2010年席卷歐洲至今的債務危機。而每次危機中，我國在調整自身政策，避免本國經濟陷入危機的同時，又承擔自己的國際責任，加強國際社會協(xié)調與合作，幫助陷入危機的國家渡過難關，從而建立公開、公正、有序的國際經濟新秩序。這顯示了我國發(fā)展模式、公共管理模式的生命力、正當性和吸引力。在這一背景下，我國公共行政領域由長期以來的邊緣化地位，回歸到世界公共行政學界的中心。

二、我國公共行政知識創(chuàng)新及其國際化

美籍華裔學者藍志勇指出：“一個運行的社會可以沒有市場，甚至沒有共同的政治和社會理念，但絕不可能沒有行政[4]”。公共行政是人類社會不可或缺的。越發(fā)達的現(xiàn)代社會，越需要現(xiàn)代的公共行政理論。我國古典行政思想和制度是包含在政治學之中的，我國行政知識的傳統(tǒng)學理淵源則是多元的，主要是儒家、法家和道家思想，還有曾建立過有重大影響的國家政權的各民族文化，如南北朝鮮卑文化、遼金契丹——女真文化、元朝蒙古文化、清朝滿族文化等。近代以來還引進和吸收了西方公共行政學說。這一切，使我國公共行政學呈現(xiàn)融會貫通、多元一體、自成體系的特色。

2008年由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機，2010年以來希臘、葡萄牙等歐洲多國爆發(fā)的債務危機，暴露出西式“普世”行政的諸多弊端，也終結了西方行政學界延續(xù)兩個世紀的壟斷地位，打破西方行政學界關于成熟行政知識與發(fā)展中行政知識的劃分體系，尤其是在行政職能、政府角色、政府工具、公共預算方面更是引發(fā)普遍質疑[5]。兩次經濟危機清楚地表明，公共行政知識多樣化，是克服全球性公共管理災難的關鍵。各種公共行政可以有共性，但所謂放之四海而皆準的“普世”公共行政宣告失敗，各國仍然應該探索適合本國國情的公共行政模式。

如今經濟全球化、信息網絡化，已經把世界連成一體，公共行政國際合作已成大勢，學習他國先進公共行政理念、做法固然重要，但簡單地將西方公共行政學移植到我國的做法既不合理，也不現(xiàn)實。我國公共行政學長期以來存在引進、應用多于發(fā)展和創(chuàng)新的問題，部分學者熱衷于用西方的公共行政學理論研究本國的問題，使得我國很多自身問題淪為歐美問題的中國版；而對以我國傳統(tǒng)公共行政理論和現(xiàn)實公共行政經驗為出發(fā)點研究本國問題、則關注不夠。大國崛起的標志，不應該僅僅是廉價的巨大的外匯儲備、高樓林立的城市、充斥世界的“中國制造”或在國外瘋狂搶購奢侈品的中國游客，本國學術界的“崛起”應該成為一個重要的標志。就公共行政而言，不斷創(chuàng)新我國公共行政學理論，形成和完善一整套適應我國國情的公共行政模式，就是要在堅持馬列主義和中國國特色社會主義理論基礎上，繼承我國傳統(tǒng)行政思想精華并發(fā)揚光大，認真總結建國以來特別是改革開放30多年來我國公共行政實踐經驗，以文化自信、文化創(chuàng)新的心態(tài)，走向公共行政理論創(chuàng)新的戰(zhàn)場，總結和創(chuàng)造適合時代需要的公共行政理論。以21世紀頭10年的兩次經濟危機為契機，我國公共行政模式在應對危機過程中不斷理論化和系統(tǒng)化，立足本國實際，輔助解決他國問題，隨著經濟全球化中中國不斷崛起，我國公共行政作為核心價值觀的重要組成部分，也將作為中國軟實力擴散到全球，成為全球公共行政多元化的有生力量。

參考文獻：

[1] 林毅夫，蔡日方，李周.我國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經濟改革[M].上海：上海人民出版社，上海三聯(lián)書店，1994.

[2] 江依妮.我國政府公共服務職能的地方化及其后果[J].經濟學家，2011，（7）.

[3] 苗延波.論法治、人治與德治的關系——我國與西方人治、法治思想之比較[J].天津法學，2010，（2）.

篇6

關鍵詞：新公共管理理論 政府機構改革 行政管理體制

一、引言

近年來，新公共管理理論思潮否定了傳統(tǒng)公共行政模式，實質上反映了西方當代社會經濟、文化科技的發(fā)展對公共管理理論的影響，基本呈現(xiàn)了西方公共行政實踐的發(fā)展趨勢，并隨著西方公共行政改革的實踐而逐步演進成為一個獨立的理論體系。

當前，我國正處于行政管理體制改革的關鍵時期，為了適應社會主義市場經濟的發(fā)展，促進我國政府執(zhí)政效率的提高，建立在我國國情基礎上對西方新公共管理的合理因素積極采納，具有很強的理論和現(xiàn)實意義，本文就對相關問題進行了梳理和思考。從行文思路上看，本文梳理了新公共管理論的內容，并在此基礎上，結合我國行政管理體制改革的實踐，分析了西方新公共管理理論對我國行政管理體制改革的借鑒意義和思路。

二、新公共管理的基本框架和內容梳理

與傳統(tǒng)政治行政二分法和科層制理論不同，新公共管理思想嘗試運用現(xiàn)代經濟學和企業(yè)管理理論改善行政績效，強調政府管理可以適當采納企業(yè)化管理方法，引人競爭機制，提高社會公共服務的質量和水平。新公共管理理論尚未完全成熟，但其發(fā)展速度很快，認為政府應該把管理和操作分開，不斷縮小政府規(guī)模以提高效率。

首先，新公共管理理論認為，有效的政府并不在于其“實干”，而在于“治理”。即政府服務要以顧客或市場為導向，這一理論實質上從公共選擇理論中獲得較多的依據，改變了傳統(tǒng)行政模式下的政府與社會的關系，重新定位了政府職能及其與社會的關系。在新公共管理理論看來，政府的社會職責是要提供公共服務，市場的概念實際上也普遍存在于政府公共部門內部。市場導向思想在公用系統(tǒng)的應用有著切實的可行性與創(chuàng)造性，這一思想使得政府走下神壇，成為負責任的“企業(yè)家”。在這樣的理論下，政府要提供較高的服務效率，提供多樣化社會需求，政府是為公民服務的。實際上，公共管理新思路給與了公民更多的選擇權以促進政府改善工作機制，比如采用授權或分權進行管理，通過減少政府層級、授權和分散決策權，以促進問題得到更有效解決。

其次，新公共管理思想對于政府行政采取的具體手段進行了界定。比如，政府要廣泛采用私營部門成功的經驗和管理手段，重視人力資源管理，進行全面質量管理。新公共管理理論認為，根據服務內容和性質的不同，政府可以采取變通的供給方式，將政府職能中的商業(yè)和非商業(yè)功能分開，并促進決策與執(zhí)行權利的分開，并可以適當采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案等進行貨幣化激勵，減少傳統(tǒng)的道德及單一的工資制的激勵機制。在雇傭方式上，對于高級雇員的雇用可以實行有限任期契約，減少職位保障制，積極引入競爭機制。

再次，與傳統(tǒng)公共行政不同，新公共管理思想強調競爭機制，取消公共服務的壟斷性，以提高服務供給的質量和效率。引人競爭可以提高效率。為高效實現(xiàn)公共服務的職能，要讓不同行業(yè)和部門積極提供服務，促進公共服務效率的提升。同時，政府管理的資源配置要業(yè)績給付薪酬，對財力、物力的控制也要重視效果，實施明確的績效目標，放松行政規(guī)制，確定組織目標并根據績效目標進行實施。

總之，企業(yè)家式的政府具有使命感，也更有靈活性和創(chuàng)新精神。與傳統(tǒng)公共行政理論強調政治與行政分離不同，新公共管理認為政策制定與執(zhí)行不應截然分開，要促進主動的精神設計，使得政策能夠有效地發(fā)揮其社會功能，更加重視激勵和鼓勵公民參與。實際上，新公共管理思想誕生于西方各國政府行政與組織內在變革的需要。通過企業(yè)化管理和引進競爭，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革，并進入了新公共管理時代。

三、對我國行政管理體制改革的借鑒和意義

新公共管理思想基于西方特定的政治、經濟條件而產生，是西方公共行政發(fā)展的產物，促進了西方國家經濟與社會的發(fā)展。對于我國而言，在向社會主義市場經濟轉軌過程中，人民生活水平不斷提高。促進政府在完善市場經濟建設中的作用、提高公共行政服務質量，是一個現(xiàn)實而緊迫的問題。以市場化為導向的西方公共行政管理改革理論有一定的借鑒作用。改革開放三十多年來，我國已經開始了全方位的改革，目標是要建立高效協(xié)調、行為規(guī)范的政府行政管理體系以適應社會主義市場經濟體制?？v觀西方新公共管理思想，可以找到以下幾個借鑒。

一是要強調政府公共管理的效率，并適當引入企業(yè)管理。管理人員應樹立效率意識，進行目標管理績效評估，實施科學的成本核算。通過將企業(yè)管理精神引人政府公共管理中提高管理人員的責任感。

二是要積極推進基礎設施行業(yè)管理效率和水平的提高，充分發(fā)揮市場機制作用，改變長期以來基礎設施建設的“瓶頸”，促進公共服務供給競爭機制的建立。

三是在制定法律法規(guī)和管理制度時，要考慮法律法規(guī)及管理制度落到實處的問題。避免有令不行、有禁不止，改善行政績效也要注意結合本國的國情，堅持從實際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸。

參考文獻：

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內容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務品質、實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎、基本特征、實踐應用和現(xiàn)階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。

關鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示

新公共管理的理論基礎

自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論,這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論(包括交易費用理論、委托理論等)。

新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學術界存在兩大基本分歧,一種觀點認為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。

從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門的抨擊回應,對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視,以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨,以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發(fā)達國家相比,不發(fā)達國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。

有人認為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應當更多地關注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。

我國公共管理模式概述

中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家,具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:

第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學更具有現(xiàn)實性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。

中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是:實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變,實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準則。

雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓,使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。

新公共管理對我國公共管理模式的啟示

在當前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。

(一)引入競爭機制

新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化,如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經營公共服務行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產業(yè)管制”的同時,在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營,這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構,提高其經濟效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產業(yè)仍屬國有,只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務質量,推動了中國航空運輸業(yè)整體素質的提高。

(二)注重既定的法律規(guī)章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實,實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現(xiàn)實,貼近公眾需求。

(三)合理借鑒科學的企業(yè)管理方法

現(xiàn)階段我國的公共管理模式應繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看,官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率,重視產出,重視管理的科學性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。

(四)強化政府管理職責

轉變政府職能,推動政府改革,增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革,我國的政府職能轉變取得了一定的成效,但是,適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以,我國轉變政府職能的關鍵環(huán)節(jié)是:還權于企業(yè)、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中,應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務,最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處,我國政府應積極建立一些適當?shù)墓卜湛冃гu估標準和申訴處理標準,以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務。

(五)注重公共管理體制與政治體制的關聯(lián)

新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質量是不能得到制度保證的。

總之,我國的公共管理模式應立足實際,科學合理學習借鑒。即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經驗時,更應立足國情,走“內生化發(fā)展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

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篇8

我國即將啟動 MPA 項目。 因為 MPA ( Master of PublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成 “行政”，因此， MPA內涵的外推使得公共管理從來沒有象今天這樣如此受人關注。我們認為，無論是從理論還是實踐的角度，公共管理都存在著許多重大問題尚未討論清楚，十分有必要對其展開爭鳴。比如，Public Administration 與Public Management都翻譯成“公共管理”， 它們之間的區(qū)別究竟在哪里?難道僅僅是適用層次不同?有些學者認為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國研究生專業(yè)目錄在管理科學類中， 把一級學科“公共管理”定為“PublicManagement ”， 而把二級學科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在 MBA 中Business Administration 譯為“工商管理”， 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋?也有人認為Management主要用于操作層面，更多地從技術角度討論管理問題。如果仔細查閱中外管理學的相關?

新公共管理運動的啟示

目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理(行政學)的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在“當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起”一文中也指出，當代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊;公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。

1. 新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大;另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態(tài)”、“商業(yè)動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品(服務)民營化;推進社區(qū)主義，建立理想的政府、市場、社區(qū)三足鼎立的公民社會;加強公共部門與私營部門的合作，發(fā)展非政府、非營利性組織;用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。

在全社會和學術界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從“階段革新計劃”到 “公民運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業(yè)的管理機制、承諾公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發(fā)動了一場大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制?？肆诸D政府繼續(xù)推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構，大力降低行政成本，建立“顧客導向”的管理服務體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機構成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來;財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效;在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能;按契約中規(guī)定的競爭原則，在政府部門的部長與執(zhí)行官之間，簽定“績效協(xié)議”、“采購協(xié)議”等，強化各自的職能。

西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱(如‘經理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等)，這反映了人們對正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統(tǒng)公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。

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衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)旨在培養(yǎng)具備先進的管理學理論和實踐方法、具有優(yōu)良的政治素質和創(chuàng)新精神、能夠基本掌握基礎醫(yī)學，并且能夠將所學的知識運用到實踐中去的，在衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院的行政科室工作的現(xiàn)代化高級專門人才。衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)在學習的過程中，公共行政學這門課程既是基礎課，更是必修課，是衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)教學過程中的重點課程，與此同時，衛(wèi)生事業(yè)管理不同于普通的公共事業(yè)管理，因此，在公共行政學的教學過程中突出“衛(wèi)生”二字就顯得尤為重要。醫(yī)科大學的公共行政學的教學，旨在培養(yǎng)學生綜合素質。同時，針對學生今后的就業(yè)趨勢，在給學生授課的過程中，要有指向、有目標，將這門課的功能充分的發(fā)揮出來。在教學方法上，針對衛(wèi)生方向的公共事業(yè)管理的學生，在設計公共行政學的課程時，就要有所側重。在教學過程中，發(fā)現(xiàn)并使用經驗中值得借鑒的方法，發(fā)揚它們，并因時因地恰當使用，最大程度的推動有效的教學方法，使學生能夠更好更快的掌握公共行政學的相關內容。相反，精確發(fā)現(xiàn)公共行政學在教學過程中現(xiàn)階段的不足之處，并深入分析其原因，根據以往教學的經驗，并結合醫(yī)科大學學生的實際需求，改進現(xiàn)有教學方法的不足之處。因此，在公共行政學的教學過程中，如何對公共行政學的教學方法全面、深入的改善并優(yōu)化更是當下這門課程亟待解決的內容。

2傳統(tǒng)的公共行政學教學的現(xiàn)狀和不足

2．1教學主體以教師為主傳統(tǒng)的公共行政學的教學，以教師為主體，課程全程以教師講授為主。學生的積極性和創(chuàng)新性并沒有得到充分的調動和提高，而學生也只是在枯燥、乏味的課堂講授中度過每堂課，在考試時，死記硬背成了代名詞，考試之后，學生的專業(yè)知識很快就忘記了，更別說在實踐中有效的運用了。那么這樣的教學并沒有達到預期的效果，整個教學過程提不起學生的興趣，就更談不上如何提高學習效率。而教學，實際上應該將學生放到主體地位上來，而不是教師每節(jié)課填鴨式的全堂貫穿講授。

2．2教學缺乏實驗環(huán)節(jié)傳統(tǒng)的公共行政學教學，缺乏實驗的環(huán)節(jié)。隨著科學技術的發(fā)展，計算機和網絡都已被廣泛的普及和應用。學生群體正是對計算機和網絡感興趣的人群，那么，新的公共行政學教學方法中，運用計算機技術進行相關章節(jié)的實驗，就能有效的提高學生的學習興趣，并激發(fā)學生的創(chuàng)新能力。而傳統(tǒng)的公共行政學的教學是沒有實驗課的，整個教學過程都是通過教師的講授進行。這樣，既不能提起學生的興趣、不能增加學生的創(chuàng)新能力，也不能使學生全面立體的掌握所學的理論知識。所謂的紙上談兵大概就是這樣的了。那么，如果只是書面的全程講授，學生只是對理論知識有了平面的、二維的理解，這就像早些年學生學習英語，很多學生學成了“啞巴英語”，只會做書面的題，口語應用十分吃力。公共行政學的教學也是同樣的道理。因此，事實上公共行政學的教學應該是穿插著科學的實驗課程的。

2．3教學缺乏實踐環(huán)節(jié)傳統(tǒng)的公共行政學教學，缺乏實踐的環(huán)節(jié)。所謂實踐出真知，教學正全面的詮釋著這句真理。醫(yī)科大學學習公共行政學的學生，畢業(yè)后的培養(yǎng)方向是趨向于衛(wèi)生行政部門或者醫(yī)院的行政科室的，而傳統(tǒng)的公共行政學的教學，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進行考核。這樣，無意中就進入了一個非良性的循環(huán)，既老師講授無激情，學生聽課無興趣。同時，傳統(tǒng)的公共行政學考核方式單一，只是用試卷說明學生一學期的學習成績。學生就只為了如何應付考試去學習，不能全面、立體的掌握公共行政學的相關知識。

2．4教學未結合專業(yè)方向設計授課內容傳統(tǒng)的公共行政學教學內容單一，以書本講授為主，未結合專業(yè)方向設計。在傳統(tǒng)的公共行政學的教學過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進行講授，并未將學生今后的就業(yè)趨勢緊密結合。

3完善具有醫(yī)科大學特色的公共行政學教學方法

改變傳統(tǒng)的公共行政學的教學方法，已經刻不容緩。建立有醫(yī)科大學特色的公共行政學教學方法，是有針對性的教學方法、是因材施教的教學方法、更是符合培養(yǎng)自治區(qū)衛(wèi)生事業(yè)管理人才的教學方法。

3．1要有以學生為主體的教學理念以學生為主體，就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學生的參與度提到最高。每個章節(jié)在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學生帶著問題去了解案例，然后對案例進行分析。分析案例時，逐步提高學生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達的能力。由于是在章節(jié)開始之前所看的案例，學生在分析案例的時候還不能系統(tǒng)的運用本章所學的知識，但是，正是這樣帶著問題去進行學習，遇到重點和難點再與學生進行分析和討論，才能讓知識不斷內化，并提高了學生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫(yī)療行政系統(tǒng)的案例為主，讓學生在早期就能站在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的高度去思考問題，有利于培養(yǎng)具有先進的管理學理論和實踐方法、具有優(yōu)良的政治素質和創(chuàng)新精神、能夠基本掌握基礎醫(yī)學，并且能夠將所學的知識運用到實踐中去的在衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院的行政科室的現(xiàn)代高級專門人才。

3．2要將現(xiàn)代化的實驗課帶到教學中來目前，衛(wèi)生管理學院的實驗室，針對公共行政學這門課程，引入了電子政務實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產管理、行政審批系統(tǒng)、框架、招標采購平臺、政府辦公系統(tǒng)，以及政府信息門戶等內容。學生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內容，更加直觀和全面的掌握所學的知識，用更立體的手段和方法提高學生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務的實驗課課程安排還是不夠科學合理，課時數(shù)還較少，在今后的教學過程中，將不斷優(yōu)化實驗課的課程設計，并將實驗課的實驗設計的分數(shù)納入到考核范圍內。

3．3要把學生的課間實習規(guī)劃到教學計劃中來衛(wèi)生管理學院的衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)的學生，在大四上學期結課后，都會到實習單位進行實習。實習單位的范圍包括各盟市的衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等。這時的實習，正是考察學生學習各門課程成績的最佳時期。通過實習，學生能夠用體驗式的學習方法將理論知識內化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結合。但是，目前學生在實習過程中，一旦確定了實習單位就不能更換，這使得學生不能全面的了解衛(wèi)生系統(tǒng)內各個相關領域的具體運行狀態(tài)，那么學到的實踐知識限于學生所實習的單位。如果能夠將實習單位施行輪崗實習，既衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等將實習生進行輪崗實習，每個單位或部門實習一段時間，那么，學生將會從更多的角度和方位成長。

4結語

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摘要：行革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是“新公共管理”，相比教而言，它摒棄了傳統(tǒng)政治理論的觀察視角，而是從市場和經濟學的角度重塑了許多行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發(fā)展架構。同時，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，并倡導“服務而非掌舵”的新公共服務理論，他們的觀點在我們的服務行政研究中具有值得重視的巨大意義。

關鍵詞：新公共管理；新公共服務；公共行政

1新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務。但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調政治與行政的分離，強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系。特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執(zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優(yōu)勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯(lián)系選民等事務上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢，政務官與事務官的比例嚴重失調。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設計政策議程，并善用裁量權發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

3公共服務理論

從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產生與性質的論述有根本的差異，但是在政府為人而產生和存在這點是共同的。柏拉圖將政府的產生和存在當作一種正義或者一種“善的實現(xiàn)”，是人類自覺地通過政府這種組織實踐達至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區(qū)，我們就叫它做城邦?！眮喞锸慷嗟逻M而指“出城邦是一個至高而廣闊的社會團體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實際的存在卻是為了優(yōu)良的生活。”發(fā)展到盧梭時，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權利所訂立的契約，本質也是為人民所擁有，為人的目的服務的?；舨妓拱颜谋举|定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權，以便使它能按其認為有利于大家和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格?！倍c上述不同的是，馬克思對政府的產生和發(fā)展進行了歷史的劃分，發(fā)現(xiàn)兩種不同性質的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價值高度同一的政府，實現(xiàn)人與人的本質的完全同一。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：(1)服務而非掌舵；(2)公共利益是目標而非副產品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動；(4)服務于公民而不是顧客；(5)責任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何。有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質?！迸c新公共管理建立在個人利益最大化的經濟觀念之上截然不同的是，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：①新公共服務呼吁維護公共利益，“當公民能夠根據公共利益去行動時，社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來，并轉變成一種美德和完整的存在，向社會奉獻的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。②新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為，政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關系的，“公民具有一種公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行，就一定能獲得成功。③新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到，公共項目和公共資源并不屬于他們自己，作為負責任的參與者，而不是企業(yè)家，他們是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領導者”，將越來越多地扮演調解、協(xié)調甚至裁決的角色。

4啟示

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業(yè)管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。