最近，全國人大常委會在法律工作委員會（“法工委”）下設了法規(guī)審查備案室，專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違憲與違法問題。這項措施對于維護國家的法制統(tǒng)一和保障公民的憲法權利應具有積極意義。

全國人大常委會設立了專門的備案審查機構，使憲法和《立法法》所規(guī)定的法制統(tǒng)一目標及其所涵蓋的審查機制更便于實際操作。如果能獲得有效的實施，這項制度將極大地推進中國的憲政和法治，甚至可以說是標志著中國憲政時代的開始。

筆者在這里探討法規(guī)審查備案制度所涉及的幾個基本問題。在審查主體問題上，憲法第67條明確規(guī)定，全國人大常委會有權解釋憲法和法律。嚴格地說，無論是法工委還是其下屬的法規(guī)審查備案室都不具備解釋憲法和法律的最高權力。但這并不表明憲法規(guī)定的“解釋”是全國人大常委會的專有權力。在貫徹實施憲法和法律的過程中，所有的國家機關都必須適當理解和“解釋”憲法和法律的相關條文，因而憲法第67條只能被理解為授予人大常委會以最高（而非專有）解釋權。因此，在職能問題上，法規(guī)審查備案室無須嚴格限于“備案”。由于人大常委會及其下屬委員會的工作非常繁忙，因而一般不可能對有關違憲和違法的個案申訴作出全面深入的調查。這項工作不可避免地落到了為此而專門設立的機構-法規(guī)審查備案室-身上。法規(guī)審查備案室應該像處理正常的法律爭議那樣，全面調查申訴所涉及的相關事實，并對所適用的憲法和法律解釋提供建議和詳細的說明。當然，由于現(xiàn)行憲法和《立法法》的有關規(guī)定，法規(guī)審查備案室無權對爭議作出具有法律約束力的決定。它的職能是為人大常委會最終作出的投票表決提供充分的法律和事實依據(jù)。在這個意義上，它應該是人大常委會在合憲性與合法性審查過程中的職業(yè)“法律顧問”。

應當指出，由于法律規(guī)范審查被公認為司法職能，當今世界各國所采取的主流模式是司法審查模式，通過以普通法院（美國）或專門法院（法、德）進行法律規(guī)范的合法性與合憲性審查。相比之下，中國目前采取的立法審查模式具有一定的局限性，但如果可以保證法規(guī)審查備案室人員的司法素質，這種不足應該是可被克服的。因此，在人員選定過程中，候選人的法律職業(yè)能力必須被作為最重要的考察因素。最關鍵的是，法規(guī)審查備案室必須按照司法化的程序來處理憲法和法律爭議，且提出爭議的程序也必須正規(guī)化和法治化。法規(guī)審查備案室可以同時處理抽象爭議（關于法律規(guī)范在抽象意義上違憲或違法的主張）和具體爭議（特定當事人因利益受到影響而提出的法律規(guī)范違憲或違法的主張），但提出抽象爭議的主體應限于憲法或法律指定的國家機關，提出具體爭議的主體則應擴大到普通公民，而所有符合程序規(guī)定而提出的爭議都必須受到嚴肅的實質性審查。可以想見，這項制度可能會產(chǎn)生大量的憲法和法律爭議，因而超出一個法規(guī)審查備案室所能承受的限度。但是這種現(xiàn)象-如果發(fā)生的話-不應該被理解為任何意義上的“災難”，而是憲政和法治的福音，因為它意味著法規(guī)審查制度正在解決中國社會在改革發(fā)展過程中不斷遇到的憲政和法治難題。在這種情況下，作為一個成功的試點，中央的法規(guī)審查備案制度應該被逐步推廣到全國各地。

尊敬的黨組織：

這是依法治國方針的具體體現(xiàn)。黨是執(zhí)政黨，黨章強調黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)。黨員不只要自覺遵守黨的紀律，還要成為遵守國家法律法規(guī)的模范。這是黨實行依法治國的治國方略對黨員提出的肯定要求。這也是對黨員先進性的要求。近期，鐵道部部長劉志軍淪為人民的罪人，喪失了作為一名黨員的應有職責。

(一)遵守法律法規(guī)是對黨員先進性的要求。

指各國家機關、社會組織(政黨、團體等)和公民個人嚴格依照法律法規(guī)去從事各種事務和行為的活動。國家制定法律的目的就是要使法律在社會生活中得到實施。如果一個國家和社會制定了大量的法律，遵守法律法規(guī)。但卻不能在社會中得到遵守和實施，令不行，禁不止，法律也就成了一紙空文，那也就失去了法律的權威性和尊嚴。把法律交給億萬人民，使人民成為法律的主人，實質上是要讓人們思想觀念上知道什么是法，樹立遵紀守法的觀念，養(yǎng)成依法辦事的習慣，保證在法律的范圍內(nèi)活動，并以法律為武器，勇于同各種違法行為和犯罪行為做斗爭。作為中國工人階級的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士的共產(chǎn)黨員，模范地守法也是先進性的體現(xiàn)。黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，必需認識到守法的必要性。第一，守法是遵從黨的主張、人民的意志的需要。法律反映了黨的政定了自己的法律，就要遵守自己的法律。第二，守法是維護大多數(shù)人的利益的需要。社會主義國家，人民與國家，群眾與群眾之間沒有根本的不可調和的利害抵觸。但是不同的社會主體之間、個體與整體之間、眼前利益和久遠利益之間，有時也會出現(xiàn)矛盾。這種情況下，法律總是以絕大多數(shù)人的根本利益為出發(fā)點。黨員遵守法律，有時可能與個人利益發(fā)生矛盾，但這是服從了最大多數(shù)人的利益，也包括服從了自身的久遠利益。第三，守法是公民充分享有法律賦予的權利和自由的需要。國憲法和法律賦予了公民廣泛的權利和自由，并為公民行使權利和自由提供了切實的物質保證和其他保證。同時我國憲法和法律又體現(xiàn)了權利和義務的統(tǒng)一，受法律維護和遵守法律一致的精神，要求公民享有權利，又必需履行義務。只有廣大公民都守法，才談得上人人享有權利和自由。第四，守法是有力打擊違法犯罪的需要。社會主義初級階段，國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式向社會主義市場經(jīng)濟轉型的過程中，各種違法犯罪行為還大量存在各種犯罪活動還很猖狂，特別是一些社會美好現(xiàn)象沉渣泛起，極大地危害了人民群眾的生命財富平安，危害了國家平安、社會管理秩序和社會主義市場經(jīng)濟秩序，如果廣大人民群眾、特別是廣大黨員不能自覺守法，就不能有效地同各種違法犯罪行為作堅決的斗爭，就不能維護良好的社會秩序。

(二)黨員要模范地遵國家的法律法規(guī)。

必需予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法的特權。從黨的十二大開始，國憲法規(guī)定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必需遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為。歷屆黨章都規(guī)定：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。這就清楚地告訴我黨必需重視依靠法律實現(xiàn)自己的領導;黨領導人民制定了憲法和法律，就要以自己的模范行為帶領人民執(zhí)行憲法和法律;黨要接受憲法和法律的監(jiān)督，接受廣大人民群眾的監(jiān)督;黨只能在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，而不能逾越于法律之上。黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，還要清醒地認識到自己守法中存在問題。總的來看，干部、黨員、群眾甚至執(zhí)法機關的干部、黨員和相當一級的領導干部法律知識不多，法律意識和法制觀念不強，缺乏依法辦事的自覺性和習慣，有相當一部分法律、法規(guī)和規(guī)章沒有得到認真的遵守。概括起來主要表示在以下幾個方面：

尊敬的黨組織：

黨章強調黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，這是依法治國方針的具體體現(xiàn)。我們黨是執(zhí)政黨，黨員不僅要自覺遵守黨的紀律，還要成為遵守國家法律法規(guī)的模范。這是我們黨實行依法治國的治國方略對黨員提出的必然要求。這也是對黨員先進性的要求。近期，鐵道部部長劉志軍淪為人民的罪人，喪失了作為一名黨員的應有職責。

一、遵守法律法規(guī)是對黨員先進性的要求。

遵守法律法規(guī)，是指各國家機關、社會組織（政黨、團體等）和公民個人嚴格依照法律法規(guī)去從事各種事務和行為的活動。國家制定法律的目的，就是要使法律在社會生活中得到實施。如果一個國家和社會制定了大量的法律，但卻不能在社會中得到遵守和實施，令不行，禁不止，法律也就成了一紙空文，那也就失去了法律的權威性和尊嚴。把法律交給億萬人民，使人民成為法律的主人，實質上是要讓人們在思想觀念上知道什么是法，樹立遵紀守法的觀念，養(yǎng)成依法辦事的習慣，保證在法律的范圍內(nèi)活動，并以法律為武器，勇于同各種違法行為和犯罪行為做斗爭。作為中國工人階級的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士的共產(chǎn)黨員，模范地守法也是先進性的體現(xiàn)。黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，必須認識到守法的必要性。第一，守法是遵從黨的主張、人民的意志的需要。我們的法律反映了黨的政定了自己的法律，就要遵守自己的法律。第二，守法是保護大多數(shù)人的利益的需要。在社會主義國家，人民與國家，群眾與群眾之間沒有根本的、不可調和的利害沖突。但是，不同的社會主體之間、個體與整體之間、眼前利益和長遠利益之間，有時也會出現(xiàn)矛盾。在這種情況下，法律總是以絕大多數(shù)人的根本利益為出發(fā)點。黨員遵守法律，有時可能與個人利益發(fā)生矛盾，但這是服從了最大多數(shù)人的利益，也包括服從了自身的長遠利益。第三，守法是公民充分享有法律賦予的權利和自由的需要。我國憲法和法律賦予了公民廣泛的權利和自由，并為公民行使權利和自由提供了切實的物質保障和其他保障。同時我國憲法和法律又體現(xiàn)了權利和義務的統(tǒng)一，受法律保護和遵守法律一致的精神，要求公民享有權利，又必須履行義務。只有廣大公民都守法，才談得上人人享有權利和自由。第四，守法是有力打擊違法犯罪的需要。在社會主義初級階段，在我國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式向社會主義市場經(jīng)濟轉型的過程中，各種違法犯罪行為還大量存在，各種犯罪活動還很猖狂，特別是一些社會丑惡現(xiàn)象沉渣泛起，極大地危害了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，危害了國家安全、社會管理秩序和社會主義市場經(jīng)濟秩序，如果廣大人民群眾、特別是廣大黨員不能自覺守法，就不能有效地同各種違法犯罪行為作堅決的斗爭，就不能維護良好的社會秩序。

二、黨員要模范地遵國家的法律法規(guī)，必須正確處理黨與法的關系。

我國憲法規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織和個人都不得有超越憲法的特權?！睆狞h的十二大開始，歷屆黨章都規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！边@就清楚地告訴我們：黨必須重視依靠法律實現(xiàn)自己的領導；黨領導人民制定了憲法和法律，就要以自己的模范行為帶領人民執(zhí)行憲法和法律；黨要接受憲法和法律的監(jiān)督，接受廣大人民群眾的監(jiān)督；黨只能在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，而不能超越于法律之上。黨員要模范地遵守國家的法律法規(guī)，還要清醒地認識到自己守法中存在的問題?？偟膩砜?，我們的干部、黨員、群眾甚至執(zhí)法機關的干部、黨員和相當一級的領導干部法律知識不多，法律意識和法制觀念不強，缺乏依法辦事的自覺性和習慣，有相當一部分法律、法規(guī)和規(guī)章沒有得到認真的遵守。概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

摘要：2018年《中華人民共和國憲法修正案》將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。根據(jù)黨的報告提出的“推進合憲性審查工作”的要求，憲法和法律委員會必須在原有備案審查制度安排的基礎上推進合憲性審查工作，加強憲法監(jiān)督，真正讓憲法走進現(xiàn)實。在具體的合憲性審查工作中，應明確界定審查范圍，細化審查標準，通過事前和事后審查相結合、主動審查和被動審查相補充的途徑，精準設計具體程序和制度，充分實現(xiàn)合憲性審查的實效功能。

關鍵詞：憲法和法律委員會；合憲性審查；憲法修正案

一、更名的科學性

《憲法修正案》用憲法和法律委員會取代法律委員會，完全符合我國的憲法規(guī)范與憲法設計，在堅持人民代表大會制度這一根本政治制度的前提下具有以下制度設計優(yōu)勢。

（一）有利于全國人大及其常委會職能的統(tǒng)一

根據(jù)《憲法》規(guī)定，全國人大及其常委會都承擔著監(jiān)督憲法實施的職能。若在全國人大之下另設一個專門機構——憲法委員會，則會導致與法律委員會功能的重疊；若將憲法委員會設在全國人大常委會之下，全國人大的憲法監(jiān)督權則有落空的可能性。巧妙地將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，不僅能使全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的職能有機地結合起來，而且還能比較好地解決憲法和法律委員會與全國人大常委會之間的關系。此外，憲法和法律委員會作為監(jiān)督憲法與法律實施的具體機構，直接受全國人大及其常委會的領導，擔負全國人大常委會解釋《憲法》的工作。這樣就避免了在全國人大之下另設一個與全國人大常委會并列的憲法委員會，而導致當憲法委員會認定全國人大常委會制定的法律或解釋的憲法草案違反憲法時如何解決的窘境。

依法治國是社會主義民主政治的基本要求。為適應我國社會主義法制建設面臨的新形勢新要求，黨的十七大報告明確提出，要加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威。

維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威，是我國憲法確立的一項重要原則。其基本要求有四個方面：一是憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。二是一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，以憲法為根本的活動準則，并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。三是中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務。四是任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。當前和今后一個時期，應當在繼續(xù)加強立法工作的同時，把加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威，擺在更為突出的位置。這是在新的歷史條件下全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家的客觀要求，是全黨全社會的共同任務。改革開放29年來，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想指導下，經(jīng)過各方面共同的、不懈的努力，我國立法工作取得舉世矚目的成就。以憲法為統(tǒng)帥，由憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個位階層次構成的中國特色社會主義法律體系，已經(jīng)基本形成。我國政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的主要方面已經(jīng)基本上實現(xiàn)了有法可依。

加強憲法和法律的實施工作，就是要維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威，使憲法和法律真正成為推進依法治國的準繩，真正成為全社會一體遵循的行為規(guī)范。

維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威，要重點抓好以下四個環(huán)節(jié)。

一是依法執(zhí)政。這是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式。依法執(zhí)政，要求黨的各級組織和干部帶頭貫徹實施憲法和法律，帶頭維護憲法和法律的權威，為全社會作出表率；督促、支持和保障國家機關依法行使職權，在法制軌道上推動各項工作的開展，保障公民和法人的合法權益；正確處理重大決策、重大政策與憲法和法律之間的關系，善于使黨的主張和人民的意志相統(tǒng)一并通過法定程序成為國家意志，善于運用國家政權處理國家事務。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，模范遵守憲法和法律。

二是依法行政。就是要使政府的組織、政府的權力、政府的運行、政府的行為和活動，都以憲法和法律為依據(jù)，都受憲法和法律的規(guī)范和約束。確保行政法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件和政策性文件同憲法和法律保持統(tǒng)一和協(xié)調，注重配套法規(guī)規(guī)章的制定和實施，充分發(fā)揮我國法律體系的整體功能。堅持以人為本，樹立以尊重和保障人權為核心的現(xiàn)代行政執(zhí)法觀念，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責，形成職責權限明確、執(zhí)法主體合格、適用法律有據(jù)、救濟渠道暢通、問責監(jiān)督有力的政府工作機制。

我國憲法是國家的根本大法，它規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是治國安邦的總章程。憲法制定后能否得到貫徹實施，關系到國家的前途和命運。因此，必須切實保證憲法的實施。

一

憲法制定以后，在實際生活中得到貫徹執(zhí)行，才能發(fā)揮根本大法的作用。如果憲法得不到實施，那么再好的憲法也是一紙空文。1954年新中國制定了第一部憲法，當時黨中央對憲法的遵守與執(zhí)行非常重視，討論決定重大問題能按照憲法規(guī)定辦事，使社會主義過渡時期的各項事業(yè)得到迅速發(fā)展。1957年后，領導人的看法和注意力發(fā)生了變化，法律意識逐漸淡薄，甚至置憲法于不顧，造成以言代法、以權壓法的現(xiàn)象日益嚴重。1958年在農(nóng)村建立，這是涉及改變憲法規(guī)定的農(nóng)村基層政權體制的重大問題，沒有經(jīng)過全國人民代表大會討論決定，就在全國推開了。1966年發(fā)動的“”，沒有經(jīng)過國家的法定程序，就在全國轟轟烈烈地開展了。當年劉少奇身為國家主席，竟不經(jīng)任何法律程序被迫害致死。他在被迫害時手里舉著憲法，可是憲法不起作用了。為什么會發(fā)生這樣的歷史悲??？一個極為重要的原因，是憲法實施沒有保障，民主法制被破壞。黨的十一屆三中全會總結歷史經(jīng)驗教訓，強調發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，把它作為基本國策確定下來。歷史在曲折中前進，1982年制定了一部好憲法。為了防止歷史的悲劇重演，這部憲法自身規(guī)定了一些保障憲法實施的措施。一是規(guī)定了憲法的根本大法的地位。憲法是“國家根本法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”二是規(guī)定了監(jiān)督和保證憲法實施的機構。全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，全國人大常委會解釋憲法，縣級以上的地方各級人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行，從而建立了從中央到地方監(jiān)督和保證憲法實施的體系。三是規(guī)定了修改憲法的嚴格程序。憲法修改必須由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議，并由全國人大全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過，以維護憲法的穩(wěn)定性。四是強調一切組織和個人都有保證憲法實施的職責。它規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。憲法的這些規(guī)定，對于維護憲法的地位、權威和尊嚴，保障憲法的實施，起著十分重要的作用。

二

現(xiàn)行憲法實施20年來，黨和國家重視憲法宣傳教育，廣大干部群眾的法制觀念和憲法意識逐步增強，遵守執(zhí)行憲法總的是好的。但是，也確實存在一些不能令人滿意的現(xiàn)象。第一，保證憲法實施的具體法律制度不健全?，F(xiàn)行憲法中“由法律規(guī)定”、“依照法律規(guī)定”等表述，共有45處，它表明我國社會生活的一切方面都必須依法辦事，但許多方面還無法可依，特別是憲法關于社會主義民主政治建設的許多規(guī)定還沒有具體化為法律，致使憲法規(guī)范所包含的民主內(nèi)容落實不夠。比如，憲法第三十五條規(guī)定，公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。公民如何行使這些權利，國家該做怎樣的保障。現(xiàn)在只有集會游行示威法，還缺少新聞法、結社法等。又如，憲法規(guī)定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！币堰@些原則變?yōu)閷嵺`，還缺少政黨法、監(jiān)督法等必要的法律制度。第二，對立法監(jiān)督不得力。憲法規(guī)定，國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)。我國現(xiàn)有行政法規(guī)2000多件，地方性法規(guī)9000多件，報全國人大常委會備案后，至今也沒有一件被認為與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸而撤銷。事實上并不是沒有同上位法相抵觸的，而是備而不審，審而不糾，造成法規(guī)與法規(guī)、法規(guī)與法律之間相互“打架”。立法上的隱患，往往誘發(fā)執(zhí)法、司法上的混亂，造成不良后果。第三，對違憲行為未追究。建國50多年來，我國還未曾有過處理違憲案件的實踐經(jīng)驗，并不是沒有發(fā)生違憲的事情，而是沒有對違憲行為實施監(jiān)督。對于什么是違憲？達到哪些條件就構成違憲？違憲監(jiān)督的對象、范圍、方式、時效、標準、程序、處理效力和法律責任是什么？這無論在法律上還是理論上都不是很清楚，在實踐中違反憲法的行為受到追究更成了一句空話。第四，人們的憲法觀念不強。經(jīng)過快20年的全民普法教育，廣大干部群眾的憲法觀念有所提高，但離保障憲法實施的要求還差得很遠，對憲法的學習還不夠認真，憲法意識不強，辦事往往想不到憲法，更不會運用憲法武器同違憲行為作斗爭。影響憲法實施的因素很多，但要保障憲法實施，上述問題值得認真研究。

三

本文作者：皮純協(xié)任志寬

本文就進一步完善具有中國特色的憲法監(jiān)督保障制度,維護憲法的實施,談幾點看法。

一、完普具有中國特色的憲法監(jiān)督保障制度的必要性

所謂憲法監(jiān)督保障制度,是指根據(jù)憲法(或憲法性文件,憲法性的慣例)規(guī)定,擁有立法解釋權或監(jiān)督權的特定國家機關,依照一定的程序審查和裁決國家的法律、法令、命令、行政措施以及國家機關或領導人的行為是否同憲法的原則或內(nèi)容相抵觸.以維護憲法的權威,維護法制的統(tǒng)一與尊嚴,保障憲法實施的制度。一九八二年憲法(以下簡稱新憲法)認真總結了我國的歷史經(jīng)驗,同時也吸收了外國經(jīng)驗,規(guī)定了適應中國國情的憲法監(jiān)督保障制度。新憲法中,與憲法監(jiān)督保障制度有關的序言和條文至少有以下幾點:第一,憲法序言中宣告憲法作為國家根本大法享有崇高的地位和最大的權威,指出憲法具有最高法律效力,同時宣告憲法是各族人民,一切國家機關和武裝力量,各政黨扣各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織活動的根本準則。第二,憲法明確規(guī)定:任何組織和個人都必須遵守憲法和法律,不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。第三,憲法明確規(guī)定:一切法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第四,為了有效監(jiān)督保障憲法的實施,憲法規(guī)定:全國人民代表大會和全國人大常委會都有權監(jiān)督憲法的實施,并且規(guī)定:全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定,全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。地-方各級人氏代表大會在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行,縣級以上地方各級人民代表大會有權改變或撤銷本級人大常委會不適當?shù)臎Q定,縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令以及撤銷下一級人大不適當?shù)臎Q議。第五,對于憲法行為的監(jiān)督也有相應的規(guī)定。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究,在這一總原則指導下規(guī)定:遵守憲法和法律是每個公民必須履行的憲法義務。全國人大代表必須模范地遵守憲法和法律。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權利,同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務。公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,公民行使憲法規(guī)定的權利和自由也要遵守憲法的總原則,即在行使自由和權利的時候,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法自由權利,如不遵守這項原則,而濫用權利,就會受到譴責直到追究法律責任。憲法對公民各項權利和自由也沒有禁止性、限制性規(guī)定,如果誰要違反,就是違憲,構成犯罪行為的,還要受到刑罰的制裁。新憲法這些規(guī)定比前三部憲法監(jiān)督保障的內(nèi)容大大地充實和具體化了。這些規(guī)定是在吸取歷史經(jīng)驗和教訓的基礎上并且適當參照外國經(jīng)驗制定的,體現(xiàn)了我國的社會主義本質和國情,也體現(xiàn)了新時期的新特點。這些規(guī)定為憲法的切實實施提供了保障?，F(xiàn)在全國人民、各級國家機關在黨的領導下,正在以憲法為根本活動準則,以憲法監(jiān)督保障制度的規(guī)定為法律依據(jù),為切實保證憲法規(guī)定的各項制度的實施進行著不懈的努力。各地區(qū)為保障憲法實施,維護國家法制的統(tǒng)一與尊嚴做出了很大的成績。如:為了保證各項法律、法規(guī)、命令、決議不同憲法相抵觸,各地都組織人員進行了清理法規(guī)的活動并且初步取得了成須,為了保障公民的各項民主權利,保障公民的申訴控告、檢舉權,各地國家權力機關、.司法機關、行政機關均設立了信訪接待部門,建立了接待日制度,解決了許多實際問題。同時,我們也應該看到,憲法中有關于監(jiān)督保證憲法實施制度的規(guī)定固然是很好的,但憲法畢競不是法律大全,只能作原則性的規(guī)定。這就需要用具體的單行法規(guī)等形式把憲法的原則性規(guī)定加以具體化,這樣才能更進一步完善監(jiān)督保障憲法的實施。完善這種同憲法監(jiān)督保障制度配套的法律制度,無論從理論上看還是從實踐上看,都是十分必要的。首先,從理論上看。憲法是一個畫家的根本大法,是民主制度化法律化的基本形式。因此,保障憲法的實施,就能夠從根本上維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序,維護其民主制度和法律制度的統(tǒng)一。否則,國家的民主制度、法律制度就有可能遭到破壞。歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗教訓、國內(nèi)和國際的經(jīng)驗教訓,都證明了這一點。由于憲法是民主制度化、法律化的基本形式,這就需要有具體制度加以落實。如憲法規(guī)定:一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。那么,就應有一套具體制度,規(guī)定違憲案件由誰來追究,怎樣追究,依照什么程序追究等等。其次,從工作實踐上看。現(xiàn)實生活中的確存在著同憲法、法律相悖的法規(guī)或違憲行為。例如,個別的現(xiàn)行法律條文同新憲法有關條文的內(nèi)容不盡一致。再如,司法實踐中,大量存在著司法的解釋性的文件,據(jù)不完全統(tǒng)計,僅一九八二年刑事審判和檢察工作方面的解釋性文件就不下七十份。這種文件大體分兩種情況:一種是最高人民法院和最高人民檢察院對某間題的解釋,這種解釋有法律依據(jù),屬于司法或檢察解釋。這從司法檢察實踐上看,效果很好,能使部門法中某些規(guī)定更加具體化,也能適應形勢的需要。另一種是最高人民法院、最高人民檢察院和司法部就某間題的聯(lián)合解釋或個人就某問題的解釋等。筆者認為,如果屬于重大問題,應由全國人大常委會進行解釋,如果屬于司法檢察實踐中的問題,可以由最高人民檢察院或最高人民法院進行檢察或司法解釋。這種聯(lián)合解釋或個人解釋的形式的范圍和效力,可以研究,即使是司法檢察解釋,也有一些問題值得進一步研究。又如,某省一地區(qū)人大常委會有一年攫自決定不召開人大會議。這顯然違反了憲法和地方人大組織法的規(guī)定。另外,完善憲法監(jiān)督保障制度也是經(jīng)濟體制改革的需要。目前,以城市為重點的經(jīng)濟體制改革和對外開放正在展開,這是很深刻的變革,涉及面很廣,為使工作有條不紊地進行,辦事有章可循,有許多新問題需要及時作出有法律效力的規(guī)定,全國人大常委會已授權國務院在這方面可以制定暫行規(guī)定或條例。保證上述暫行規(guī)定的合憲性,正是為了從根本上保障改革和開放的順利進行。

二、完普憲法監(jiān)督保障制度,可以借鑒外國有益經(jīng)驗

社會主義國家為了保障憲法的實施,在批判地繼承資本主義國家的經(jīng)驗的基礎上,也開始建立起自己的憲法監(jiān)督保障制度。當代社會主義國家大多是把憲法監(jiān)督權歸于立法機關,也有專門設立監(jiān)督機構的,羅馬尼亞社會主義共和國憲法從以下兩個方面規(guī)定監(jiān)督和保障憲法實施的。第一,作為最高國家權力機關的大國民議會負責對憲法的實施情況執(zhí)行一般監(jiān)督,并單獨決定法律的合憲性。第二,為了對法律的合憲性執(zhí)行監(jiān)督以及通過法律進行準備工作,大國民議會在其五年任期內(nèi)選舉本屆的憲法與法律委員會,由大國民議會代表中選出委員大部分,并另選非代表的專家一部分.(不得超過委員會成員總數(shù)的三分之一)作為委員,組成這個委員會,委員會就法律的合憲性提出報告或者意見。南斯拉夫則是設立專門性的憲法法院來負責監(jiān)督和保障憲法的實施。南斯拉夫聯(lián)邦憲法法院由邦議會選舉的院長和十三名法官組成,法官任期八年,不得連任,聯(lián)邦憲法法院院長從法官中產(chǎn)生,任期一年,實行輪換制,憲法法院法官不得兼職。聯(lián)邦憲法法院職責是:第一,裁決共和國(自治省)的法律和其他文件,以及聯(lián)邦各機關,各社會政治共同體機關的條例等是否同聯(lián)邦憲法、法律相一致。第二,解決聯(lián)邦共和國(自治省)之間,共和國與自治省之間以及不同共和國領土上的其他社會政治共同體之間有關權利和義務的爭議,解決共和國或自治省憲法法院之間,法院和聯(lián)邦機關之間,聯(lián)邦機關同共和國(自治省)機關之間的權限沖突。如果憲法法院確認某項法律同聯(lián)邦憲法不一致,它就作出裁決,然后將裁決提交主管議會,主管議會有義務在控制裁決之日起六個月內(nèi)消除這種違憲的事情,若在期限內(nèi)未消除,該違憲法律即歸無效,憲法法院對此將作出裁決予以確認。任何人都可以評定是否符合聯(lián)邦憲法和法律的問題,主動向憲法法院起訴,憲法法院也、一以自己起訴。從以上介紹,我們看到各國憲法監(jiān)督保障制度有其共同點。第一,各國憲法的實施,必須有一定的機構保障。第二,保障憲法實施的機構必須是高度權威的機構。第三,保障憲法實施的機構雖然各有不同,監(jiān)督范圍、違憲審查的方式也各不相同,但是究競以哪一種形式較為合適,要看各國的具體情況。上述外國的一些經(jīng)驗,可供我們參考。

在**銀行的正確領導下，為貫徹中央關于繼續(xù)開展法制宣傳教育的決議精神，進一步增強員工法制觀念，切實提高各級管理人員、重要崗位經(jīng)營人員的法律素質，推進依法治行、合規(guī)經(jīng)營，自20**年以來，我**銀行省分行開展五五普法工作，經(jīng)過全體人員的認真學習，五五普法工作取得了較好的成績，現(xiàn)將五五普法工作及收尾工作小結安排如下：

一、**到09年期間普法工作開展情況

1、成立組織

為貫徹中央《關于繼續(xù)開展法制宣傳教育的決議》精神，落實總行有關普法規(guī)劃安排，做好“五五普法”工作，我省分行成立了“五五普法”領導小組，領導小組由分行主要負責同志和各部門負責人組成。領導小組下設“五五普法”辦公室，負責普法工作的規(guī)劃、組織、指導、考核和檢查等日常工作。

2、制訂規(guī)劃

為搞好“五五普法”工作，我省分行制訂了《**銀行某市分行五五普法規(guī)劃》，規(guī)劃就指導思想、主要目標、工作原則和工作任務、普法教育對象和具體要求、五五普法的組織保障、五五普法的實施步驟等作了明確規(guī)定和安排，自**年來，嚴格按照規(guī)劃開展“五五普法”工作。

關于印發(fā)《澄平鎮(zhèn)四五普法規(guī)劃》的通知

各支部、村委會、鎮(zhèn)屬各單位：

為全面完成“四五”普法依法治理、法制宣傳教育的各項工作任務，根據(jù)市依法治市領導小組辦公室《2005年全市普法依法治理工作要點》（嘉依法治市辦〔2005〕1號）和市司法局《2005年全市法制宣傳教育工作要點》（嘉司法〔2005〕6號），結合本鎮(zhèn)實際，鎮(zhèn)上制定了《澄平鎮(zhèn)四五普法規(guī)劃》，現(xiàn)予以印發(fā)，請認真遵照執(zhí)行。

一、總體思路

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真學習貫徹黨的十六大、十六屆四中全會和市委八屆三次全委擴大會議及農(nóng)村工作會議精神，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，堅持以人為本的發(fā)展觀，圍繞市委、市政府中心工作和郊區(qū)工委《關于進一步加強農(nóng)業(yè)法制建設的貫徹意見》（嘉郊黨字〔2004〕69號），全面落實農(nóng)村“四五”普法規(guī)劃確定的任務，突出重點、務求實效，進一步開展農(nóng)村普法依法治理和法制宣傳教育工作，為構建和諧社會、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展營造良好的社會環(huán)境和法制環(huán)境。

二、工作要點

內(nèi)容提要：行政立法是國家行政機關依照法律規(guī)定的權限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現(xiàn)了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機關超越自己的立法權限進行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監(jiān)督。著重從權力機關入手，對權力機關對行政立法進行監(jiān)督從原因、模式、監(jiān)督過程中存在的問題、我國行政立法監(jiān)督的完善等幾個方面作了探討。

關鍵詞：行政立法行政立法的監(jiān)督權力機關

一、對行政立法進行監(jiān)督的原因

(一)防止行政機關越權立法和監(jiān)督用立法權

國家行政機關從屬于國家權力機關，是受權機關，本身并沒有固定的立法權，故所有行政立法都應該是授權立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關法律、法規(guī)規(guī)定的立法主體，其立法權限不能超越授權機關所授予的權限，其所立法之范圍不能超越授權機在所授予之范圍，否則便屬于越權立法和濫用立法權。在我國，具有行政立法權的機關是國務院、國務院各部委、省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市。除此之外的其他機關都不具有行政立法權，因而不具有行政立法主體資格。

我國憲法第89條規(guī)定，國務院可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令?！稇椃ā返?0條第2款規(guī)定：國務院各部、各委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限內(nèi)，命令、指示和規(guī)章。這一規(guī)定就說明，國務院和國務院各部委的行政立法權憲法和法律，是基于憲法和法律的授權而產(chǎn)生的，沒有憲法和法律根據(jù)就不能進行立法活動。然而，在行政立法的實踐中，由于立法主體繁多，如國務院有近30個部委，全國有32個省、自治區(qū)、直轄市人民政府，28個省、自治區(qū)人民政府所在地的市和18個國務院批準的較大的市都具有行政立法權。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內(nèi)利益來考慮如何進行立法，缺少縱向與橫向的協(xié)調性。如果不對其立法活動進行有效的監(jiān)督，其結果可能會出現(xiàn)如下情況：一是超越了自己的立法權限進行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法相互矛盾、相互沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導致立法、執(zhí)法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進行監(jiān)督，包括以整個立法過程的監(jiān)督，才能防止行政機關越權立法和濫用立法權。