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［摘要］在經濟市場化迅速展開的今天，地方政府的核心職能是服務?；谏鐣髁x市場經濟深入發(fā)展的新形勢，特別是在黨的十七大召開之后，地方服務型政府建設有了突破性進展，但也有一些瓶頸需要突破，在貫徹實踐科學發(fā)展觀的基礎上，依據(jù)經濟發(fā)展程度和水平，逐步建設，適度推進，可持續(xù)發(fā)展。通過不斷探索，推動建立權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理新體制，逐步形成市場經濟條件下政府管理新模式。

[關鍵詞]地方政府改革瓶頸突破服務型

構建服務型政府，逐步形成完備的公共服務體系，實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，已經成為目前地方政府建設的基本目標。但究竟怎樣才能建成規(guī)范化地方服務型政府，理論研究和實踐探索都有突破性進展。理論層面上看，地方服務型政府就是在社會本位和公民本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的為民服務并承擔責任的政府，是公開、透明、可問責的政府，是民主政府、有限政府、責任政府、法制政府和績效政府。實踐層面上看，有一個試點、推廣、完善的過程。

一、功能目標定位

自二十世紀六十年代開始，西方資本主義國家出現(xiàn)了“管理危機”，即“政府失靈”。在糾正政府失靈的努力下，公共管理理論主張對傳統(tǒng)行政管理即以國家權力為基礎的政府管理進行改革，建立起以經濟學為基礎的行政管理即公共服務管理。新公共管理運動從本質上是從政策問題轉向管理問題,與傳統(tǒng)行政學以政府管理為基本內容相比,新公共管理理論包含管理性與公共性，是“政府與非政府公共組織,在運用所擁有的公共權力,處理社會公共事務的過程中,在維護、增進與分配公共利益,以及向民眾提供所需要的公共產品(服務)所進行的管理活動”。其取向就是構建新型的政府公共服務體系。借鑒西方國家改革的成果，結合國情，我國地方服務型政府建設的目標模式有了更加清晰的功能定位。必須突出提高公共管理質量和公共服務水平，突出發(fā)展主題，全面形成市場經濟條件下政府管理新模式。

第一、市場導向目標。公共服務型政府必須建立在市場經濟基礎上，必須面向市場、立足市場、以市場為導向。這是西方市場經濟國家?guī)装倌杲涷灥目偨Y。市場經濟是公共服務型政府的根基?？梢哉f，沒有市場經濟，就沒有公共服務型政府。公共服務型政府是市場經濟發(fā)展的政治產品。市場經濟越是深入發(fā)展，政府的公共服務性越強。從這個意義上說，當前全國各地興起的地方公共服務型政府建設才剛剛起步。應當這樣預期，在我國，地方公共服務型政府模式是我國經濟、政治、公共行政改革和發(fā)展的必然選擇，地方公共服務型政府建設是一項長期的任務。

第二、主體建設目標。在計劃經濟時期，政府對企業(yè)進行直接、微觀管理，管了企業(yè)的人財物、內外貿、黨政群，企業(yè)成為“生產車間”，沒有自主性。在市場經濟條件下，由于市場在資源配置中起基礎作用，企業(yè)成為市場活動的主體，政府的職能必然轉變?yōu)楹暧^調控和公共服務。在計劃經濟時期，政府包攬社會事務，管了許多不該管，管不好，管不了的事，使社會失去活力。在市場經濟條件下，市場需要并促進社會發(fā)展，市場經濟的發(fā)展又對政治民主提出要求，社會組織的發(fā)展和社會自治水平的提高成為必然。政府與社會關系問題上，社會作為主體的地位日益凸現(xiàn)。在計劃經濟時期，公民談不上經濟自主，政治民主則更多地體現(xiàn)在形式上。市場經濟條件下，由于經濟利益自身化，公眾成為納稅人；經濟自主必然要求政治民主，公眾的自主意識增強，主體地位真正得以確立。三大主體地位既表明經濟體制的變化，更表明基礎權力格局的變化。地方公共服務型政府建設的基礎工作，就是從實質上，即從理論上，思想觀念上，體制和運行機制上確立企業(yè)、社會和公眾的主體地位。建設地方公共服務型政府新模式。

第三、公共服務目標。所謂服務，就是為企業(yè)和其他各種市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境和平等競爭的條件，為社會提供安全和公共物品，為勞動者提供就業(yè)機會和社會保障。以提高公共管理質量和公共服務水平為目標。因為建設地方公共服務型政府不是否定政府管理和政府權威。建設地方公共服務型政府本身就包含著加強和改善政府管理，重塑政府權威的內容。政府要全面、正確履行政府職能，該管的一定要管好，不該管的交出去，向體外轉移。市場經濟條件下政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四項職能都要求政府加強管理。管理就是服務。當前的問題是正確履行經濟調節(jié)職能，防止越位，即防止干預微觀經濟，防止干預企業(yè)，代替企業(yè)。正確履行市場監(jiān)管職能，既防止越位又防止失位，即既防止代替市場，又防止監(jiān)管不到位。特別要注重社會管理和公共服務職能，注意防止失位，核心是改革公共財政體制，增加對社會管理和公共服務領域的投入；建立健全新型的社會管理和公共服務體制及其運行機制。企業(yè)、社會、公眾的主體地位一旦確立，政府必然轉變?yōu)榉?。提供公共服務成為公共服務型政府的總體特征。良好的地方公共服務型政府必然以提高公共管理質量和公共服務水平為目標。同時，建設地方公共服務型政府的根本目的是促進經濟社會協(xié)調發(fā)展，促進上層建筑與經濟基礎相適應，最終為人民謀利益。建設公共服務型政府一定要以科學的發(fā)展觀為指導，以發(fā)展為第一要務。絕不能離開發(fā)展主題空談公共服務型政府建設。

第四，公共政策目標。公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題，達成公共目標，以實現(xiàn)公共利益的方案。地方服務型政府制定公共政策是從公共性和以人為本的角度出發(fā)，為提高人民群眾的物質文化生活水平，為解決社會穩(wěn)定和發(fā)展的公共問題時采用的政策方案。實際上，世界上任何政府都無一例外的在根據(jù)社會的需要和公民的要求來采取促進社會穩(wěn)定和促進社會發(fā)展的措施。這些措施就是政府的公共政策。重點就是要處理好公平和效率、協(xié)調發(fā)展和社會安全等問題。這些基本政策包括分配政策、公共財政政策、勞動工資政策、社會保障政策、環(huán)境保護政策及教育、科技、文化政策等等。

二、實踐瓶頸分析

在建設地方服務型政府的實踐過程中，存在認識上模糊、操作上守舊、重引進照搬、輕體制創(chuàng)新等許多問題，既有顯性的，也有隱性的，形成一系列瓶頸，必須全力突破。繼續(xù)在行政服務態(tài)度、服務方式、服務效率方面積極推進，切實把地方服務型政府建設提高到一個新水平。

（一）瓶頸表現(xiàn)。集中體現(xiàn)在體制機制、制度建設、社會保障、具體操作等四個方面。一是體制機制方面。條塊分割嚴重，組織結構設置不合理，職能錯位、越位、缺位，審批過多、過濫，辦事程序不規(guī)范，服務流程不合理，決策透明度低。行政運行成本仍然很高，中介組織發(fā)展緩慢、數(shù)量比較分散、力量薄弱，發(fā)展不完善，不健全。整個公共服務體系比較脆弱，公共資源效率不高，供給不足，能力不強。二是制度建設方面。雖然地方政府和公務員的績效考評制度在不斷健全，但是，地方領導的績效考核基本上是上級說了算，其升遷任免也基本上由上級決定，因而各級政府領導就會為上級“服務”，而不是為基層人民群眾服務。在重大決策論證制度和專家咨詢制度、聽證制度上，大部分流于形式，有的召開聽證會以前，實際上已經決定，或者是有關利益各方并沒有全部到場，使聽證會流于形式。同時，地方政府的責任機制也不健全，政府職能交叉依舊存在，導致各政府部門互相扯皮，爭功諉過，“有責無利推來推去，有利無責搶來搶去”，地方政府的執(zhí)行力不夠強。三是社會保障方面。當前社會保障的覆蓋面還不廣，特別是農民階層、殘疾人、城市下崗職工等弱勢群體在基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障方面還不到位。四是具體操作方面。忽視地方服務型政府建設規(guī)律，提出了固定的時間表，認為在較短時間內就建成規(guī)范完善的服務型政府；忽視建設主體多元化，強調政府單一主體；重形式不重實質，注重外在工程如“行政服務大廳”、“政務超市”、“一站式服務”等建設和各種相關制度的公布，本質上還是老樣子。不計服務成本，如增設機構，建設“服務大廳”或“政務超市”等形象工程；服務異化的現(xiàn)象普遍存在，如差別服務，強制服務，不對稱服務；要權要利，責任上推，把簡政放權作為某些政府或部門謀利生財?shù)耐緩健?/p>

（二）成因分析。其一，理論認識不足。地方服務型政府建設是一項全新的任務。隨著改革開放的不斷深入，地方政府在公共服務方面表現(xiàn)出嚴重缺失，社會要求地方政府從經濟建設型轉變?yōu)榉招?，要求地方政府扮演好自己應該扮演的公共服務角色。但是，對于什么是地方服務型政府，其基本特征和內容有哪些，建設地方服務型政府的基本任務有哪些，以及服務型與傳統(tǒng)型的區(qū)別有哪些等等，存在理論認識不足的問題。其二，觀念認識誤區(qū)。認為地方服務型政府建設就是電子政務建設，有幾個行政服務大廳，開展一站式服務就行。觀念上重技術，輕管理；重硬件投入，輕政務。實質上，地方服務型政府是一種全新的現(xiàn)代公共管理模式，不能簡單地等同于電子政務，也不能簡單地等同于政府辦公自動化。而是要求從管理理念到管理方式、管理手段，從行政決策到執(zhí)行、監(jiān)督等整個公共管理活動的各個方面的全面革新，是公共管理的一場全新革命。要求所有的行政人員在心理上、工作作風、待人接物、行為方式等各個方面都要徹底改變。其三，實踐操作有誤。重視操作層面，忽略體制創(chuàng)新。地方服務型政府建設是政府的一場深刻的革命?！敖ㄔO服務型政府，涉及觀念、作風、機制、體制的變革與完善，是一項深層次、全方位的工程?！彼枰藗儚母旧细淖儌鹘y(tǒng)的政府觀念，也需要人們進行體制的創(chuàng)新。因為“現(xiàn)代服務型政府的核心工作是制度安排。”“最重要的還是科學的制度供給。”

三、實踐目標突破

鄧小平指出：“我們提出改革時，就包括政治體制改革?，F(xiàn)在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，就不能使經濟體制改革繼續(xù)前進，就會阻礙生產力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)?！边m應現(xiàn)階段經濟改革的形勢，地方服務型政府建設重點要實現(xiàn)五項突破。

第一，實現(xiàn)職能轉向突破。對于地方服務型政府，其核心職能就是服務。在新公共服務理論看來，政府的職能是服務，而不是掌舵。公務員日益重要的角色就是幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發(fā)展。以行政審批制度改革為突破口，通過清理和削減行政審批項目，從根本上擺脫原有的政府職能中越位、錯位和缺位的現(xiàn)象；同時，大力培育和發(fā)展社會中介組織，將一些職能剝離交還給市場、企業(yè)、社會中介組織和社會團體，真正實現(xiàn)從管制型政府向服務型政府的轉變。逐步形成以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生為重點、普惠全民的基本公共服務體系；逐步形成以促進社會和諧和保持社會安定為核心、合理有序的社會管理體系；逐步形成以服務群眾至上和管理體現(xiàn)服務為宗旨、創(chuàng)新公正的公共服務體系。

第二，實現(xiàn)績效管理突破?？冃Ч芾砭褪沁\用科學的方法、標準和程序，制定政府的長期和近期目標、達成目標的策略、評估績效的標準，從而對行政機構運作進行管理和評價。政府績效管理是全新的政府管理模式，它以服務取向、社會取向、市場取向作為基本的價值取向，與建立責任政府、公平政府、廉潔政府、公益政府、廉價政府和法治政府緊密相連。通過實施政府績效管理，可以牢固樹立民本主義的公益觀念，有助于政府部門形成結果為本的績效意識以及樹立良好的政府形象，更能突出體現(xiàn)政府管理中經濟、效率、效益和責任等方面的新型價值觀。開展績效管理的基本原則是公民取向，這與服務型政府的為公眾服務理念相一致。在地方政府管理中引入績效管理，既能通過績效測評發(fā)現(xiàn)政府管理中存在的問題并進行有效管理，也能利用績效測評結果進行獎懲，激勵公務員提高行政效率和服務質量。

第三，實現(xiàn)體制機制突破。傳統(tǒng)地方政府服務提供具有壟斷性，且公眾缺乏選擇權，這就容易導致政府缺乏提高服務效率、改進服務質量的內在動力。只有在地方政府服務中引入競爭機制，真正確立公眾的顧客選擇權，才能促使政府服務以公眾需求為導向。西方國家政府為提高政府績效，在政府服務中積極引入競爭機制，包括建立內部市場、政府業(yè)務合同出租和私營企業(yè)直接提供公共服務三種形式。通過在政府服務中引入競爭機制，既能增強政府提高服務質量和效率的壓力和動力，也能在一定程度上緩解政府財政困難，彌補政府財政能力和服務能力的不足。

第四，實現(xiàn)適度分權突破。分權結構比集權機構有更多的靈活性，更具有創(chuàng)新精神；分權機構產生更高的士氣、更強的責任感、更高的生產率。服務型政府要求其一切管理活動都必須以公眾利益、公眾需求為出發(fā)點；權力分散的機構比集權的機構更有效率；那些直接為公眾服務的人位屆其次，管理部門則為那些為公眾服務的人們服務。地方政府部門實行適度分權，使政府機關有能力、有權力根據(jù)環(huán)境與公眾需求的變化迅速作出反應，同時，也能調動行政人員的辦事積極性與創(chuàng)新精神。

第五，實現(xiàn)管理理念突破。管理理念是管理實踐的行動指南和管理創(chuàng)新的先導。傳統(tǒng)的官僚政治是一種特權政治，它給予做官的人、準備做官的人、乃至退出官場的人以種種社會經濟利益?！吧侔l(fā)財”、“官本位”思想影響深遠。建立地方服務型政府，就必須打破傳統(tǒng)的官僚政治文化，樹立以人為本的施政理念，樹立為公眾服務的管理理念。在思想上，地方政府應該對自己正確定位。政府不再是高高在上的統(tǒng)治者或管制者，而是面向公眾的服務者。在實際行動中，政府要將“為公眾服務”的管理思想帶入政府機構的服務內容、服務方式及其運作過程中去，使政府工作人員將服務意識轉化成實際的行政行為，并不斷加深思想認識，真正使公共服務和社會管理政策體系得以有效落實。

作者單位湖北省委丹江口市委黨校

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