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一、基本原則和目標

(一)基本原則。

1．民生為重原則。

按照《中共*市委關于貫徹(中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定)的實施意見》(穗字〔2006〕15號)及“惠民66條”、“補充17條”的相關要求，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，健全以常住人口為目標人群的公共服務體系。在城鄉(xiāng)公共服務一體化中，財政資金要重點投向與民生密切相關的領域，擴大公共財政覆蓋面，著力向欠發(fā)達地區(qū)、基層和困難群眾傾斜，使城鄉(xiāng)居民能夠基本均等地擁有義務教育、基本就業(yè)和社會保障、初級衛(wèi)生保健、公共文化、公共交通、人口和計劃生育等公共服務，促進城鄉(xiāng)公共服務水平趨于均衡。

2．統(tǒng)籌財力原則。

各級財政要加大對農(nóng)村的義務教育、就業(yè)和社會保障、公共衛(wèi)生、公共文化、公共交通、人口與計劃生育等公共服務的投入，將農(nóng)村社會事業(yè)逐步融入城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展格局中，縮小城鄉(xiāng)公共服務差距，把社會事業(yè)建設的重點放在農(nóng)村，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。進一步調(diào)整支出結構，優(yōu)化市對區(qū)(縣級市)的財政體制，在保障市本級財政對該項工作投入的同時，充分調(diào)動區(qū)(縣級市)財政投入的積極性，全面推進城鄉(xiāng)公共服務一體化建設。同時，鼓勵有財力保障的區(qū)(縣級市)進一步加大投入，發(fā)揮在促進城鄉(xiāng)公共服務一體化上的示范帶動作用。

3．效益優(yōu)先原則。

推進城鄉(xiāng)公共服務一體化應堅持“集中力量辦大事”的原則，集中財力優(yōu)先安排群眾最急需、受益面廣、公共性強的農(nóng)村基本公共服務，避免分散投入。充分發(fā)揮財政資金的引導、帶動作用，積極引入社會資本，將資金重點投入到對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶動力強的項目中，鼓勵社會資本廣泛參與，實現(xiàn)公共服務與產(chǎn)品供給主體的多元化。要按照輕重緩急的原則，科學有序地推進城鄉(xiāng)公共服務一體化建設的相關工作。

(二)工作目標。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度。與城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展息息相關的基本公共服務由政府予以保障，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和財政實力的增強，擴大財政保障基本公共服務的范圍。

健全農(nóng)業(yè)投入保障制度，保證財政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度，大幅度增加對農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的投入，提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例。優(yōu)化財政支出結構，實現(xiàn)公共服務資源在城鄉(xiāng)的均衡合理配置。全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，爭取在5年內(nèi)，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進，把農(nóng)民對農(nóng)村的社會公益性事業(yè)負擔逐步轉為各級政府的財政負擔。城鄉(xiāng)教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)義務教育免費標準無差別，城鄉(xiāng)貧困家庭子女享有平等接受教育的機會；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民同樣享有“六位一體”的醫(yī)療衛(wèi)生服務；城鄉(xiāng)公共文化服務體系進一步完善，結構合理、發(fā)展平衡、網(wǎng)絡健全、覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系更加健全；推動城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)、靈活就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)，覆蓋城鄉(xiāng)居民的就業(yè)和社會保障體系基本建立。城鄉(xiāng)社會事業(yè)、人口計生優(yōu)惠優(yōu)先和基礎設施共同發(fā)展的運行機制基本形成。逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

二、具體政策措施

(一)明確工作重點，促進城鄉(xiāng)公共服務均衡。

1．教育方面。健全全市教育經(jīng)費統(tǒng)籌機制，加大對農(nóng)村義務教育的投入，實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)義務教育免費標準無差別。加快推進義務教育規(guī)范化學校建設，加快推進農(nóng)村中小學校布局調(diào)整和初中學校建設，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育學校執(zhí)行的公用經(jīng)費標準。逐步完善區(qū)(縣級市)域內(nèi)推進義務教育均衡發(fā)展的評估、公告機制，優(yōu)化農(nóng)村義務教育師資隊伍，加強農(nóng)村學校教師培訓，將農(nóng)村學校教師培訓放在本地區(qū)培訓工作的優(yōu)先位置加以規(guī)劃和落實，鼓勵城區(qū)教師到農(nóng)村支教。完善義務教育課程資源共享機制。

2．就業(yè)和社會保障方面。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導農(nóng)民有序就業(yè)、就近轉移就業(yè)，城鄉(xiāng)基礎設施建設和新增公益性就業(yè)崗位要盡可能使用本地農(nóng)村勞動力?！笆晃濉逼陂g，全市每年新增就業(yè)崗位20萬個。落實農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策，對生活無著的返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供臨時救助或納入農(nóng)村低保。加大對農(nóng)村社會保障的投入，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和財政能力情況，適時調(diào)整提高被征地農(nóng)民和農(nóng)村農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險政府資助標準，進一步強化政府資助激勵機制，提高農(nóng)民參保積極性，提高其老年生活保障水平。

3．衛(wèi)生方面。建立城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險制度體系和醫(yī)療救助制度，著力構建城鄉(xiāng)一體的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應保障體系。2010年起，各區(qū)(縣級市)新農(nóng)合籌資水平提高到參合農(nóng)民年人均250元以上，參合農(nóng)民在村衛(wèi)生站看病減免收費，住院治療保障水平穩(wěn)步提高。加強鎮(zhèn)級衛(wèi)生機構標準化建設和農(nóng)村衛(wèi)生隊伍建設，形成較為完善的農(nóng)村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。推進鎮(zhèn)村衛(wèi)生機構向社區(qū)衛(wèi)生服務機構轉型，按社區(qū)衛(wèi)生服務的功能，為當?shù)剞r(nóng)民提供健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發(fā)病診療“六位一體”綜合服務，逐步實現(xiàn)按城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務補助標準對鎮(zhèn)村衛(wèi)生機構履行公共衛(wèi)生職能給予補助。

4．文化方面。構建覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民、功能完備、運行有效的公共文化服務體系。對全市公共服務機構、服務設施、服務內(nèi)容、人才隊伍進行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)建設，以社區(qū)和農(nóng)村為重點，推動廣播電視村村通工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和文化室工程、文化信息資源共享工程、農(nóng)家書屋工程、農(nóng)村電影放映工程、綠色網(wǎng)園等文化惠民工程向基層、向農(nóng)村全面延伸，消除覆蓋盲區(qū)，增強覆蓋效果，提高公益性文化服務水平。到2009午，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化基礎設施全覆蓋，社區(qū)(村)全部建有文化室，20戶以下自然村通廣播電視，區(qū)(縣級市)圖書館、文化館達到國家一級館標準，實現(xiàn)農(nóng)村每個行政村每月放映一場數(shù)字電影。到2010年，城鄉(xiāng)居民平均每千戶擁有一個符合標準的戶外文化活動場所，完成*市第一套廣播電視節(jié)目無線覆蓋工程建設任務，實現(xiàn)社區(qū)(村)文化信息資源共享工程、“農(nóng)家書屋”(社區(qū)書屋)全覆蓋，建設部分“綠色網(wǎng)園”，形成社區(qū)“十五分鐘文化圈”、農(nóng)村“十里文化圈”。廣泛深入開展“體育進社區(qū)”、“體育三下鄉(xiāng)”活動，到2010年基本實現(xiàn)一村(居)一健身點。

5．交通方面。加大對農(nóng)村交通基礎設施建設的投入力度，包括農(nóng)村公路、各類客貨運站場建設等；扎實推進農(nóng)村公路和自然村通水泥路項目建設，力爭2012年前完成村莊布點規(guī)劃保留型、戶籍人口在100人以上自然村村道建設；落實以區(qū)、縣級市為主體的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制；逐步撤銷城鄉(xiāng)結合部開放式收費站，擴大城區(qū)路橋隧道車輛通行費年票制范圍，積極推進珠三角區(qū)域大年票制；積極改善農(nóng)村出行條件，推進公共交通服務向農(nóng)村地區(qū)延伸，推進“村村通客車”民心工程，力爭到2010年，具備安全通行條件的行政村l00％實現(xiàn)通客車；逐步調(diào)整區(qū)域內(nèi)公交線路，優(yōu)化公交線網(wǎng)結構；逐步將現(xiàn)有城區(qū)與城鄉(xiāng)間相連接的客運班車改為公交模式運作；加大對農(nóng)村客運企業(yè)的財政扶持力度，彌補因客流不足導致的政策性虧損，建立促使農(nóng)村客運服務可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)機制。

6．人口和計劃生育方面。建立健全人口和計劃生育利益導向政策體系，全面推行獨生子女死亡、傷殘家庭特別扶助制度和農(nóng)村計劃生育節(jié)育獎制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)計劃生育獎勵機制，建立獨生子女家庭和低保計劃生育家庭扶助政策，通過多種形式實現(xiàn)對計劃生育家庭的幫扶和救助。

(二)調(diào)整支出結構，完善財政分配體制。

1．調(diào)整現(xiàn)有“切塊資金”的管理模式。

現(xiàn)有財政切塊資金的使用應優(yōu)先用于推進城鄉(xiāng)公共服務一體化的各項工作。屬于基建、教育、文化、衛(wèi)生、人口與計劃生育、科技等范圍的相關支出，原則上在現(xiàn)有相關切塊資金中安排，列入各切塊資金預算。同時，統(tǒng)籌每年切塊資金的增量部分，集中用于城鄉(xiāng)公共服務一體化的相關項目，重點投入到與農(nóng)村教育、衛(wèi)生、人口與計劃生育、文化及基礎設施相關的全市性項目中，確保城鄉(xiāng)一體化所涉及各項工作的均衡發(fā)展。

2．完善市對區(qū)(縣級市)財政分配體制。

進一步調(diào)整和完善市對區(qū)(縣級市)的財政管理體制，促進區(qū)(縣級市)各級財政集中財力，重點用于全市性的改善農(nóng)村與民生相關的教育、就業(yè)和社會保障、衛(wèi)生、文化、交通、人口和計劃生育等項目，確保該項工作在全市范圍穩(wěn)步推進。加大財力性轉移支付力度，促進財力與事權相匹配，保障因服從規(guī)劃功能布局需要而受發(fā)展限制區(qū)域的利益。區(qū)(縣級市)財政要進一步調(diào)整支出結構，采取多項措施增強基層財力，重點優(yōu)化專項資金的使用范圍，保障城鄉(xiāng)公共服務一體化資金投入。

3．規(guī)范財政支農(nóng)資金的使用。

整合財政各項支農(nóng)資金，統(tǒng)籌安排，最大限度地發(fā)揮財政資金的作用，提高公共財政的資金使用效率。拓寬農(nóng)業(yè)投入來源渠道，運用財政調(diào)控手段，引導社會資金投向公共產(chǎn)品和服務領域。建立財政、金融機構、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)戶的多方融資合作機制，積極運用財稅杠桿和貨幣政策工具，落實稅收減免和費用補貼政策，引導金融資本和社會資本更多地投向農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、公用基礎設施等方面，多渠道加大對“三農(nóng)”的投入，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)公共服務一體化提供資金保障。

(三)依托整體規(guī)劃，規(guī)范工作程序。

按照市委、市政府對城鄉(xiāng)公共服務一體化建設工作的部署安排，各相關職能部門要盡快提出城鄉(xiāng)公共服務一體化的工作規(guī)劃和具體項目，進行詳細的資金測算和可行性分析，報市委、市政府同意后，納入城鄉(xiāng)公共服務一體化項目建設范圍。

市財政將城鄉(xiāng)公共服務一體化建設項目納入項目庫綜合管理。結合財力情況，按照輕重緩急、突出重點的原則，確定城鄉(xiāng)公共服務一體化項目的年度投入規(guī)模，提出當年預算安排的建議，報市政府審定。

各職能部門將經(jīng)過市政府審定的城鄉(xiāng)公共服務一體化建設項目作為下一年度預算安排的依據(jù)，納入部門預算，按規(guī)定程序實施。

三、相關配套辦法

(一)加強財政監(jiān)督。

財政部門要圍繞城鄉(xiāng)公共服務一體化工作的推進，加強對各項目資金使用情況的監(jiān)督，使財政監(jiān)督管理融入城鄉(xiāng)公共服務一體化建設進程。加強專項資金的檢查以及財政轉移支付和各種政策補貼資金的監(jiān)管，加大資金跟蹤問效力度，確保資金足額落實到戶。各級財政部門要結合部門預算、國庫集中支付、會計集中核算、政府集中采購等工作，開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，強化執(zhí)行“收支兩條線”制度的監(jiān)督；嚴格財政支出的審批程序，把專項檢查和日常監(jiān)督貫穿于財政資金使用的全過程，確保資金使用規(guī)范、有序。

(二)加強績效評價。

在推進城鄉(xiāng)公共服務一體化工作中，要牢固樹立“分配與管理并重，投入與績效并重”的理念，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則，逐步建立與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、以實現(xiàn)績效預算為目標，科學的、規(guī)范的公共支出績效評價體系。將績效管理理念與方法引入城鄉(xiāng)公共服務一體化財政支出管理范圍，提高財政對城鄉(xiāng)公共服務一體化項目的投入績效。

各部門要按照《*市政府部門財政支出績效評價辦法(試行)》的規(guī)定，重點加強對城鄉(xiāng)公共服務一體化建設項目的自評工作；市財政將根據(jù)各部門項目進展情況，選擇資金投入額大、群眾急需的項目組織重點評價。提升評價工作質量，建立信息反饋和監(jiān)督考核機制，將績效評價結果作為分配下一年度預算資金的重要參考依據(jù)，激勵部門有效使用財政資金，根據(jù)資金使用情況及時調(diào)整財政投入重點和方式，切實提高財政資金使用效益。